Như đã phân tích ở trên, để phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong trường hợp thu hồi đất trái quy định pháp luật, cần phải chứng minh các yếu tố: Có hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ trong việc thu hồi đất, có thiệt hại thực tế xảy ra, có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi trái pháp luật và thiệt hại. Vấn đề quan trọng tiếp theo trong trách nhiệm bồi thường là việc xác định thiệt hại làm căn cứ tính mức bồi thường.
71 Phạm Kim Anh (2003), “Khái niệm lỗi trong trách nhiệm dân sự”, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 3, tr. 10.
72 Trường Đại học Luật Tp. HCM (2013), Giáo trình Pháp luật hợp đồng và bồi thường thiệt hại ngoài hợp
2.2.1. Thiệt hại về vật chất
Thiệt hại là điều kiện tiên quyết cũng như là cơ sở chính xác nhất để tính tốn mức bồi thường – là điều mà các bên quan tâm nhất trong tranh chấp về vấn đề BTTH. Điều 589 BLDS 2015 quy định các loại thiệt hại do tài sản bị xâm phạm bao gồm tài sản bị mất, bị hủy hoại hoặc bị hư hỏng; lợi ích gắn liền với việc sử dụng, khai thác tài sản bị mất, bị giảm sút; chi phí hợp lý để ngăn chặn, hạn chế và khắc phục thiệt hại; thiệt hại khác do pháp luật quy định.
Hành vi thu hồi đất trái quy định pháp luật gây thiệt hại lớn nhất là về giá trị quyền sử dụng đất bị thu hồi. Người bị thu hồi đất trái pháp luật có thể khơng được bồi thường hoặc bồi thường không đúng với giá trị của quyền sử dụng đất mình đang có, gây tổn thất về mặt tài sản của họ.
Đồng thời, trong trường hợp thu hồi tồn bộ thửa đất (dù ở vùng nơng thôn hay thành thị), người bị mất đất đồng nghĩa mất đi tồn bộ khơng gian sống, sinh hoạt của họ, đặc biệt là mất đi nơi ở. Trong khi đó, đây là một trong những quyền cơ bản của công dân. Thực tế, việc giải quyết tranh chấp về trách nhiệm BTTH của Nhà nước nói riêng và các tranh chấp nói chung mất khá nhiều thời gian, cơng sức. Chính điều này càng làm đe doạ đến đời sống vốn đã rất khó khăn của người dân. Ở
nhiều nơi, nơng dân chỉ gắn liền với sản xuất nơng nghiệp và chỉ có thu nhập chính là từ sản xuất nơng nghiệp. Ngoài ra, trong nhiều trường hợp đất tạo ra nguồn thu nhập như cho thuê, trồng các loại cây, hoa màu, chăn nuôi để tạo ra nguồn lương thực, thực phẩm cho hộ gia đình, cá nhân73.
Bên cạnh đó có thể kể đến các loại thiệt hại như: thiệt hại do mất địa điểm kinh doanh; thiệt hại do hạn chế khả năng sử dụng đất do thửa đất bị chia cắt; thiệt hại về chi phí đầu tư vào đất cịn lại74; thiệt hại đối với tài sản gắn liền với đất thậm chí là thiệt hại về di chuyển hài cốt, mồ mả… Đây đều là những tổn thất thực tế mà chủ thể bị thu hồi đất trái quy định pháp luật phải gánh chịu và cần phải được bồi thường thoả đáng.
Theo tác giả, đối với trường hợp thu hồi đất trái quy định pháp luật, các loại thiệt hại vật chất thực tế có thể tồn tại bao gồm thiệt hại do tài sản bị xâm phạm và thiệt hại do thu nhập thực tế bị mất hoặc bị giảm sút. Cụ thể:
- Thứ nhất, thiệt hại do tài sản bị xâm phạm. Đây là dạng thiệt hại khá rõ
ràng, cụ thể là quyền sử dụng đất đã bị hành vi thu hồi trái pháp luật xâm phạm. Khi đất bị thu hồi, tổ chức, cá nhân khơng có nơi để sinh sống, khơng có tư liệu sản xuất
73 Nguyễn Vinh Diện (2017), “Xác định thiệt hại và bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất”, Tạp chí
Dân chủ và Pháp luật, số 11(308), tr. 59.
từ đó gây ra những thiệt hại vật chất như mất nguồn lợi từ tài sản, phải tìm một nơi ở mới và tốn kém chi phí, mất ổn định cuộc sống... Chẳng hạn, trong một vụ việc, Tịa án đã nhận định: diện tích đất 2.200m2, thửa đất số 134 tờ bản đồ số 10 đo đạc năm 2005 tương ứng 05 thửa đất thuộc tờ bản đồ số 9 lập năm 1996 gồm các thửa số 74, 75, 1158, 1159 và một phần thửa 103 là diện tích đất do hộ gia đình bà Nguyễn Thị T sử dụng dưới hình thức cá thể từ trước năm 1975. Việc chuyển nhượng ruộng đất giữa bà Nguyễn Thị T với ông Nguyễn Văn T vào năm 2001 là có thật. Vợ chồng ông Nguyễn Văn T là người trực tiếp sử dụng diện tích đất nói trên liên tục từ khi nhận chuyển nhượng đến nay. Quyết định thu hồi đất căn cứ Thông báo Kết luận Thanh tra quỹ đất cơng ích (5%) tại xã Đ, thành phố Nha Trang số 54/TB-UBND ngày 22/3/2007 để thu hồi 2200m2 đất tại thửa 134 tờ bản đồ số 10 đo đạc năm 2005 (có gốc từ thửa số 74, 75 tờ bản đồ số 9 lập năm 1996) với lý do đất này thuộc quỹ đất cơng ích của xã Đ nhưng UBND xã để cho hộ gia đình cá nhân tự ý lấn chiếm sử dụng trái phép là khơng có cơ sở pháp lý75. Trong trường hợp trên, việc thu hồi đất trái pháp luật của cơ quan có thẩm quyền đã gây thiệt hại cho gia đình ơng T về tài sản là quyền sử dụng đất.
Hoặc trong một vụ việc khác, ơng B đã u cầu Tịa án tuyên hủy Quyết định số 4163/QĐ-UBND ngày 24/10/2014 của Chủ tịch UBND thành phố Quảng Ngãi và bồi thường tài sản bị thiệt hại do bị cưỡng chế là 1.065.050.000 đồng. Cụ thể: 01 bộ bàn ghế salon gỗ giá 40.000.000 đồng; 01 tủ lạnh giá 15.000.000 đồng; 01 bộ phản gỗ 03 tấm (gỗ gõ) giá 35.000.000 đồng; 15 ghế nhựa cao giá 85.000.000 đồng; 01 nệm và 01 giường hộp giá 2.500.000 đồng; 02 đầu đĩa DVD giá 2.700.000 đồng; 01 tăng âm giá 1.500.000 đồng; 01 ti vi giá 3.700.000 đồng; 03 chai rượu Chivas giá 9.100.000 đồng; 01 bếp ga nâu và 01 bình ga 12 kg giá 2.900.000 đồng; gà mái 27 con, 57 gà con và vịt xiêm đẻ 12 con giá 4.300.000 đồng; 01 chuồng phân heo và 01chuồng phân bò giá 3.000.000 đồng; 02 rèm cửa và 03 bình thủy đựng nước uống giá 7.500.000 đồng; 01 bàn Inok và 01 bộ bàn gỗ tròn giá 5.500.000 đồng; 250 kg gạo giá 2.500.000 đồng; 08 Bo cám lợn giá 3.200.000 đồng; tiền mặt 319.700.000 đồng; 197 chỉ vàng 9999 giá 689.500.000 đồng; 03 cây quạt điện giá 1.500.000 đồng; 01 mô tơ đánh bột giá 1.950.000 đồng; 02 nồi cơm điện giá 1.400.000 đồng; 150 chén ăn và 150 đĩa lớn (dụng cụ dùng nấu đám) giá 1.100.000 đồng; 05 bộ xoong nồi nấu ăn giá 1.350.000 đồng76. Đây toàn bộ đều là thiệt hại về tài sản đối với người bị thu hồi đất được bồi thường nếu hành vi cưỡng chế thu hồi đất là trái pháp luật.
75 Bản án số 04/2018/HC-ST ngày 29/3/2018 của Tòa án nhân dân tỉnh Khánh Hòa.
76
Đồng thời, một số trường hợp trên thực tế việc thu hồi đất sai dẫn đến thửa đất bị chia cắt làm hạn chế khả năng sử dụng thì đây là thiệt hại và Nhà nước có trách nhiệm BTTH. Theo đó, thiệt hại trong trường hợp này được bồi thường là chi phí tạo ra lối đi mới để đi vào thửa đất bị chia cắt, chi phí phát sinh do phải đi lối đi khác xa hơn lối đi ban đầu. Trong trường hợp trên đất bị thu hồi có các tài sản gắn liền với đất, thiệt hại thực tế cịn là chi phí đào, bốc, di chuyển, xây dựng mới khi di chuyển mồ mả, những tài sản phải tháo dỡ, di chuyển khi thu hồi đất. BTTH đối với vật nuôi không chỉ là thủy sản mà cịn các vật ni là gia súc, gia cầm, bao gồm thiệt hại bị mất hồn tồn vật ni, giảm giá trị vật ni, chi phí di chuyển và thiệt hại khi di chuyển. Vật nuôi nếu phải thu hoạch sớm dẫn đến thiệt hại cũng được bồi thường. Đặc biệt, nhiều trường hợp thu hồi đất trồng cây lâu năm, cần xác định thiệt hại hợp lý khơng chỉ được tính theo giá thị trường của cây tại thời điểm thu hồi mà quy định thiệt hại do mất giá trị sử dụng, giá trị sinh lợi lâu dài của cây. Tùy từng loại cây lâu năm mà xác định thời hạn cây có thể sinh lợi để tính tốn bồi thường cho đến khi cây khơng cịn khả năng sinh lợi nữa77.
Chẳng hạn, trong một vụ việc, ông H có q trình sử dụng đất liên tục từ tháng 02/1993. Ơng H có trồng các loại cây ăn trái như xồi, đào, dừa, chuối... Sau đó, UBND huyện đã di dời tồn bộ dân cư, bao gồm gia đình ông H ra khỏi vị trí đất họ đang canh tác, vì cho rằng những hộ dân này lấn chiếm đất rừng. Trong trường hợp này, khi việc thu hồi đất là trái pháp luật, gia đình ơng H ngồi việc thiệt hại về giá trị quyền sử dụng đất còn bị thiệt hại trong việc di dời cây ăn trái trên đất cũng như là thất thoát nếu như phải thu hoạch sớm78
.
- Thứ hai, thiệt hại do thu nhập thực tế bị mất hoặc bị giảm sút. Đối với
trường hợp này, cần xác định rõ nhất là trong trường hợp quyền sử dụng đất là tư liệu sản xuất. Đối với đất nông nghiệp, đó có thể là nơi trồng cây, chăn ni. Đối với đất thổ cư, cần xác định giá trị thơng qua mục đích sử dụng hiện hữu (nhà ở, cho thuê, cửa hàng…). Vấn đề định giá quyền sử dụng đất cũng là một trong những bất cập gặp phải khi giải quyết các tranh chấp liên quan đến đất đai tại Toà án hiện nay79. Ngoài những thiệt hại này, cũng cần tính đến các khoản lãi mà chủ thể có thể có được từ những thu nhập bị mất theo lãi suất ngân hàng tại thời điểm tương ứng. Chẳng hạn, trong vụ việc nêu trên, nếu gia đình ơng H chỉ có thu nhập từ việc trồng cây ăn trái trên đất, việc di dời khi bị thu hồi đất sẽ ảnh hưởng đến chất lượng và
77 Nguyễn Vinh Diện (2017), tlđd (73), tr. 59.
78 Bản án số 06/2017/HC-PT ngày 08/9/2017 của Tòa án nhân dân tỉnh Kiên Giang.
79 Đỗ Văn Đại (chủ biên) (2012), Giao dịch và giải quyết tranh chấp giao dịch về quyền sử dụng đất, Nxb. Lao động, tr. 390.
thu thập thường xuyên của gia đình. Đây là khoản thiệt hại được bồi thường nếu việc thu hồi đất của người có thẩm quyền là trái pháp luật.
Quan điểm cá nhân cho rằng, cần thiết nên có một nhóm các căn cứ được sử dụng để xác định mức BTTH cụ thể trong khung giới hạn nhất định. Những tiêu chí đó có thể là: hồn cảnh, động cơ xâm phạm; phạm vi xâm phạm về mặt không gian và thời gian; ảnh hưởng, hậu quả của hành vi xâm phạm (ảnh hưởng ở trong nước, quốc tế đối với danh dự, nhân phẩm, uy tín, danh tiếng của chủ thể quyền). Đặc biệt, lỗi mặc dù không phải là căn cứ để phát sinh trách nhiệm bồi thường nhưng lại là một trong những yếu tố quan trọng cần được xem xét khi quyết định mức BTTH. Hành vi trái pháp luật với lỗi cố ý có thể phải chịu mức BTTH cao hơn gấp nhiều lần so với trường hợp vi phạm ở lỗi vô ý hoăc khơng có lỗi. Điều này xuất phát từ việc trách nhiệm BTTH không chỉ nên được quan niệm như là một biện pháp dân sự nhằm khơi phục tình trạng thiệt hại mà cịn được coi là một biện pháp trừng phạt hợp lý đối với các chủ thể gây ra thiệt hại.
2.2.2. Thiệt hại về tinh thần
Bên cạnh những dạng thiệt hại vật chất nêu trên, vấn đề thiệt hại về tinh thần cũng nên được nghiên cứu xem xét thêm. Một hành vi xâm phạm có thể gây ra cả thiệt hại về vật chất và tinh thần cho chủ thể quyền. Nếu như thiệt hại vật chất thơng thường là những thiệt hại có thể trị giá được bằng tiền, thể hiện dưới dạng giảm sút về giá trị tài sản, thu nhập, lợi nhuận, mất cơ hội kinh doanh… thì thiệt hại về tinh thần thông thường thể hiện dưới dạng những tổn thất về danh dự, nhân phẩm, uy tín, danh tiếng. Các căn cứ tại Điều 27 LTNBTCNN 2017 chưa cho thấy trường hợp này chủ thể bị áp dụng biện pháp thu hồi đất trái pháp luật có thể yêu cầu BTTH tinh thần. Tuy nhiên, có quan điểm cho rằng viện dẫn quy định tại Điều 585 BLDS 2015 về ngun tắc bồi thường tồn bộ, có quan điểm cho rằng thiệt hại bao nhiêu trong thực tế thì được bồi thường bấy nhiêu và không phụ thuộc vào đối tượng bị xâm phạm nên hồn tồn có thể áp dụng cho tổn thất về tinh thần khi tài sản bị xâm phạm nếu tổn thất này tồn tại trên thực tế80.
Tác giả đồng tình với quan điểm này và nhận thấy rằng hành vi thu hồi đất khơng đúng với các quy định pháp luật hồn tồn có thể gây ra các tổn thất về tinh thần cho bản thân, gia đình chủ thể bị thu hồi đất, đặc biệt là nhóm thiệt hại do “danh dự, uy tín, nhân phẩm” bị xâm phạm. Trong trường hợp có căn cứ chứng minh thiệt hại này thì cũng nên ghi nhận cho phép bồi thường. Một trong những đặc trưng của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là một bên trong quan
80 Đỗ Văn Đại (2016), Luật bồi thường thiệt hại ngồi hợp đồng Việt Nam, Bản án và Bình luận bản án, Tập
hệ bồi thường là Nhà nước thay vì các tổ chức, cá nhân thơng thường. Do vậy, tác giả nhận thấy cách quy định tại Điều 27 LTNBTCNN 2017 về mức BTTH tinh thần là một con số cố định cho từng trường hợp chứ không đề cao “mức bồi thường do các bên thoả thuận” như tinh thần của BLDS 2015. Quy định này là khá phù hợp và bảo vệ quyền lợi của cả hai bên, bên được bồi thường và Nhà nước (tránh lợi dụng quyền lực Nhà nước để đưa ra mức bồi thường thấp, tránh các bên thông đồng để Nhà nước phải bồi thường ở mức cao hơn). Do vậy, tác giả kiến nghị trong tương lai, các văn bản hướng dẫn cho LTNBTCNN 2017 cần ghi nhận trách nhiệm BTTH tinh thần một cách khái quát, không chỉ giới hạn trong trường hợp thu hồi đất trái pháp luật được nghiên cứu ở đây mà trong tất cả những trường hợp người thi hành cơng vụ có hành vi trái pháp luật gây thiệt hại.
Mặt khác, để xác định mức bồi thường trong trường hợp danh dự, nhân phẩm, uy tín bị xâm phạm, BLDS 2015 có quy định “Mức bồi thường bù đắp tổn
thất về tinh thần do các bên thoả thuận; nếu khơng thoả thuận được thì mức tối đa cho một người có danh dự, nhân phẩm, uy tín bị xâm phạm khơng quá mười lần mức lương cơ sở do Nhà nước quy định81”. Tác giả cho rằng, việc BTTH về tinh
thần trong trường hợp thu hồi đất trái pháp luật như phân tích cũng nên được hướng dẫn theo tinh thần của BLDS 2015 nêu trên để tạo sự thống nhất trong các quy định của pháp luật. Đồng thời, đây cũng là một khoản hợp lý để bù đắp các tổn thất về tinh thần cho chủ thể quyền.
2.2.3. Các chi phí khác được bồi thường
Ngồi thiệt hại vật chất và tinh thần, LTNBTCNN 2017 còn ghi nhận khoản chi phí khác được bồi thường. Theo tác giả đây là một quy định khá hay của Luật này so với nhiều văn bản trước đó cũng có quy định về trách nhiệm BTTH. Hành vi trái pháp luật trong thu hồi đất của người thi hành cơng vụ ngồi gây ra những thiệt hại trực tiếp như thiệt hại về quyền sử dụng đất, về thu nhập lợi nhuận nêu trên thì