2.2. Thực trạng hoạt động của Thanh tra Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch
2.2.2. Thực trạng hoạt động thanh tra chuyên ngành
Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, đối tượng, phạm vi, nội dung TTCN của Thanh tra Sở VHTTDL có thể nói là quá rộng lớn theo quy định của pháp luật về thanh tra và pháp luật chuyên ngành.
Hoạt động TTCN của Thanh tra Sở VHTTDL là công tác thường xuyên, liên tục và nổi trội hơn, chiếm thời gian rất nhiều so với công tác TTHC. Tuy nhiên trong thực tế triển khai còn tồn tại một số hạn chế như: Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn TTCN thì chỉ tập trung vào một số lĩnh vực về văn hóa (karaoke, vũ trường, nghệ thuật biểu diễn, trình diễn thời trang, bản quyền tác giả âm nhạc), thể dục, thể thao (các cơ sở kinh doanh dịch vụ thể thao), du lịch (tổ chức, cá nhân kinh doanh lưu trú du lịch, kinh doanh lữ hành) trong phạm vi QLNN của Sở VHTTDL, còn rất nhiều lĩnh vực chưa thực hiện TTCN, hay rất hạn chế thanh tra như lĩnh vực gia đình, bảo tàng, thư viện, thể thao thành tích cao, các giải thể thao… Nguyên nhân của tình trạng trên là do lực lượng Thanh tra Sở VHTTDL cịn ít, chưa đủ người kể cả trình độ năng lực để triển khai thực hiện thanh tra trên tất cả các lĩnh vực, mà chỉ tập trung có trọng tâm, trọng điểm, những điểm nóng về tệ nạn mà xã hội quan tâm. Mặt khác, do sự hạn chế của pháp luật chuyên ngành về VHTTDL.
Ví dụ: pháp luật chuyên ngành chưa quy định cụ thể về các loại hình vẽ tranh,
sao chép tranh; làm tượng; sản xuất hàng mã; dạy khiêu vũ, dạy nhạc; nghệ thuật biểu diễn quần chúng và các hình thức vui chơi giải trí có nội dung văn hóa; pháp luật cũng chưa có khái niệm thế nào là vũ trường, quán bar, beer-club…
a) Đối tƣợng của thanh tra chuyên ngành là các cơ quan, tổ chức, cá nhân
có hoạt động trong các ngành, lĩnh vực chịu sự điều chỉnh của hệ thống các văn bản QPPL chuyên ngành về VHTTDL. Tuy nhiên, việc xác định đối tượng TTCN về VHTTDL để thực hiện công tác thanh kiểm tra thường xuyên theo kế hoạch hay thanh tra đột xuất của Thanh tra Sở VHTTDL của từng tỉnh, thành phố thuộc Trung ương có sự khác nhau, do xuất phát từ đặc điểm tình hình phát triển kinh tế - xã hội và vị trí địa lý của địa phương đó.
Ví dụ: ở các tỉnh phía Bắc thường tăng cường và tập trung vào công tác thanh
tra, kiểm tra hoạt động lễ hội, về bảo tồn di tích, di sản văn hóa; tại thành phố lớn trực thuộc Trung ương cụ thể như Thành phố Hồ Chí Minh, hoạt động TTCN về văn hóa thường tập trung cơng tác thanh kiểm tra hoạt động kinh doanh dịch vụ văn hóa cơng cộng, hoạt động quảng cáo ngoài trời, thực thi quyền tác giả trong hoạt động kinh doanh, dịch vụ văn hóa cơng cộng có sử dụng tác phẩm âm nhạc, hoạt động tổ chức nghệ thuật biểu diễn, trình diễn thời trang.
Thực trạng chung việc xác định các đối tượng thanh tra của Thanh tra Sở VHTTDL hiện nay chủ yếu là: các tổ chức, cá nhân hoạt động kinh doanh, dịch vụ có sử dụng tác phẩm âm nhạc; tác phẩm điện ảnh phải mua bản quyền tác giả, quyền liên quan theo quy định Luật Sở hữu trí tuệ năm 200 (nhà hàng karaoke, cà phê giải khát, doanh nghiệp, hộ kinh doanh thể thao, kinh doanh chiếu phim… có sử dụng âm nhạc, phim); doanh nghiệp hoạt động quảng cáo, cơ sở kinh doanh có viết, đặt biển hiệu theo Luật Quảng cáo năm 2012 (đối tượng kiểm tra được xác định là tổ chức, cá nhân có các phương tiện quảng cáo ngồi trời, nơi cơng cộng như các bảng quảng cáo treo, dựng vào cơng trình ngồi trời; bảng màn hình Led, ECD, đặt biển hiệu tại nơi kinh doanh); tổ chức, cá nhân có kinh doanh kinh doanh băng đĩa ca nhạc, sân khấu thuộc đối tượng điều chỉnh của Luật Điện ảnh (hộ kinh doanh, doanh nghiệp in sang, sao chép, mua, bán, cho thuê băng đĩa); nghệ thuật biểu diễn, trình diễn thời trang theo Nghị định số 79/2012/NĐ-CP (nhà hàng, quán cà phê giải khát, doanh nghiệp tổ chức sự kiện có tổ chức các chương trình văn nghệ ca nhạc, kịch, biểu diễn thời trang); doanh nghiệp, hộ kinh doanh hoạt động vũ trường, hoạt động karaoke, trò chơi điện tử theo quy Nghị định 103/2009/NĐ-CP; các tổ chức, cá nhân kinh doanh lữ hành (Công ty dịch vụ vận chuyển khách du lịch, điều hành tour, lữ hành nội địa, lữ hành quốc tế, hướng dẫn viên du lịch;), lưu trú du lịch (khách sạn) theo Luật Du lịch năm 2005; các cơ sở kinh doanh dịch vụ thể thao ngồi cơng lập theo Luật Thể dục thể thao năm 2006 như: bida, hồ bơi, quần vợt, tập thể hình, võ thuật, thể dục thẩm mỹ…
Cả nước hiện có khoảng 17.398 cơ sở đang hoạt động karaoke, vũ trường, trong đó: karaoke là 17.321 cơ sở, vũ trường là 77 cơ sở, nhưng theo quy hoạch của địa phương thì có 36.725 cơ sở karaoke, vũ trường được quy hoạch, trong đó: karaoke là 36.006 cơ sở, vũ trường là 719 cơ sở116; 18.322 hướng dẫn viên đang hoạt động117, khoảng 18.800 cơ sở lưu trú du lịch, 1.519 doanh nghiệp lữ hành quốc tế; 100 đoàn nghệ thuật địa phương, với 7.279 buổi biểu diễn nghệ thuật; 384 hãng
116 Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch (2015), Báo cáo số 13/BC-BVHTTDL ngày 16 tháng 02 năm 2015, tr.4 117
sản xuất phim, giấy chứng nhận đăng ký quyền tác giả, đăng ký quyền liên quan cấp trong năm 2015 là 5.608 giấy, 148 bảo tàng, 3.308 di tích được cơng nhận, 1025 cuộc triển lãm, 63 thư viện tỉnh, thành phố. Từ 2010 đến 2015, Thanh tra Sở VHTTDL cả nước đã tiến hành thanh tra đối với 87.381 cơ sở, phát hiện 18.457 cơ sở vi phạm, cảnh cáo 811 cơ sở, phạt tiền 113.262.489.000 đồng, đình chỉ hoạt động 231 cơ sở, tịch thu 844,959 băng đĩa các loại, 10.131 sách và văn hóa phẩm, 590 đầu karaoke, ti vi, 1.209 loa, âm ly, 267 máy đánh bạc118
.
b) Về phạm vi, nội dung thanh tra chuyên ngành: Hoạt động TTCN của
Thanh tra Sở VHTTDL được xác định trên cơ sở phạm vi chức năng quản lý của Sở VHTTDL, là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh tham mưu, giúp UBND cấp tỉnh thực hiện chức năng QLNN về ngành, lĩnh vực về VHTTDL ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của UBND cấp tỉnh và theo quy định của pháp luật. Thanh tra Sở là cơ quan của Sở VHTTDL nên có phạm vi hoạt động trong phạm vi QLNN về VHTTDL của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
Phạm vi hoạt động của TTCN VHTTDL, đặc biệt trên địa bàn các thành phố
lớn như Thành phố Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh là quá rộng về địa bàn, địa giới hành chính tỉnh, thành phố thuộc trung ương, quá đa dạng về phạm vi đối tượng điều chỉnh theo quy định của các văn bản pháp luật chuyên ngành về VHTTDL và quá lớn do phạm vi chức năng quản lý đa ngành, đa lĩnh vực của Sở VHTTDL; điều này dẫn đến thực trạng cơng tác TTCN về VHTTDL khơng có đủ năng lực về tổ chức, triển khai lực lượng TTCN để triển khai thực hiện đầy đủ chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi chức năng quản lý của ngành VHTTDL thuộc phạm vi QLNN của Sở VHTTDL. Do thực trạng chung hiện nay, thực lực biên chế của Thanh tra Sở VHTTDL còn quá mỏng so với chức năng, nhiệm vụ phải thực hiện thanh tra, kiểm tra chấp hành các quy định, quy tắc chuyên môn - kỹ thuật trong hoạt động VHTTDL theo giấy phép hoặc nội dung đăng ký hoạt động về VHTTDL đã được cấp hay thẩm định và phê duyệt nội dung.
Ví dụ: theo Quyết định số 3637/QĐ-BVHTTDL ngày 26 tháng 10 năm 2015
của Bộ VHTTDL về việc công bố thủ tục hành chính chuẩn hóa thuộc phạm vi chức năng quản lý của Bộ VHTTDL thì danh mục thủ tục hành chính do Sở VHTTDL thực hiện là 77/96 thủ tục về văn hóa, thể dục thể thao và du lịch119.
118
Đính kèm Phụ lục 5 do Tác giả tự thống kê công tác thanh tra chuyên ngành từ các Báo cáo công tác năm 2010, 2011, 2012 của Thanh tra Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch và Báo cáo công tác năm 2013, 2014, 2015 của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch
119 Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch (2015), Quyết định số 3637/QĐ-BVHTTDL ngày 26 tháng 10 năm 2015, Phần I, Mục II
Nội dung TTCN VHTTDL hiện nay chủ yếu là thực hiện công tác kiểm tra đối với các tổ chức, cá nhân có hoạt động văn hóa và kinh doanh dịch vụ văn hóa, du lịch, thể thao phải có giấy phép hoạt động theo quy định và việc chấp hành các điều kiện, tiêu chuẩn, quy tắc và được cụ thể hóa thành quy định đặc thù của pháp luật chuyên ngành về VHTTDL.
Ví dụ: thanh tra hoạt động kinh doanh karaoke, vũ trường phải có Giấy phép
do Sở VHTTDL cấp mới được phép thực hiện kinh doanh, việc kinh doanh loại hình dịch vụ karaoke hay vũ trường, các tổ chức, cá nhân phải tuân thủ thực hiện các điều kiện: về diện tích phịng karaoke, diện tích sàn khiêu vũ; nhân sự quản lý, phục vụ và thời gian hoạt động kinh doanh theo quy định pháp luật chuyên ngành120. Kinh doanh lưu trú du lịch (khách sạn) phải được xếp hạng sao, cơ sở vật chất và nhân sự quản lý điều hành phải đảm bảo tiêu chuẩn sao được cấp theo quy định của Luật Du lịch năm 2005 và các văn bản pháp luật hướng dẫn thi hành. Các cơ sở kinh doanh thể thao ngồi cơng lập (hồ bơi, bi da, quần vợt, dạy và thi đấu các môn võ thuật, khiêu vũ…) phải đảm bảo các điều kiện kinh doanh về nhân sự, cơ sở vật chất theo quy định của Luật Thể dục thể thao năm 2006 và các văn bản pháp luật hướng dẫn thi hành.
Mặt khác, đối với một số nội dung hoạt động có nhiều hiện tượng tiêu cực, biến tướng, phản văn hóa gây bức xúc trong dư luận xã hội được báo, đài phản ánh, phải tập trung thực hiện Chỉ thị số 17/CT-TTg ngày 25 tháng 5 năm 2005 của Thủ tướng Chính phủ về việc chấn chỉnh các hoạt động tiêu cực trong quán bar, nhà hàng karaoke, vũ trường: Một số cơ sở kinh doanh đã lợi dụng loại hình kinh doanh
này tìm cách hoạt động biến tướng, trá hình, gây ra hậu quả xấu. Các biểu hiện tiêu cực và các vi phạm ngày càng nghiêm trọng: hoạt động quá giờ quy định, sử dụng băng, đĩa ca nhạc có nội dung cấm phổ biến; tổ chức múa khoả thân, khiêu dâm; sử dụng hêrôin, thuốc lắc; biến địa điểm kinh doanh thành nơi ăn chơi sa đọa; hoạt động mại dâm hoặc môi giới mại dâm; sử dụng hung khí hoặc thuê bảo kê giết người v.v… Những biểu hiện tiêu cực trên đây làm xói mịn đạo đức, lối sống, ảnh hưởng xấu đến truyền thống văn hoá, thuần phong mỹ tục dân tộc, gây mất an ninh trật tự công cộng, tạo nên sự lo lắng và phản ứng gay gắt của nhân dân121; và tăng cường công tác kiểm tra việc thực hiện Chỉ thị số 04/2007/CT-TTg ngày 22 tháng 2 năm 2007 của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường bảo hộ quyền tác giả đối với chương trình máy tính; Chỉ thị số 36/2008/CT-TTg ngày 31 tháng 12 năm 2008
120 Chính phủ (2009), Nghị định số 103/2009/NĐ-CP ngày 06 tháng 11 năm 2009, Điều 24, Điều 27, Điều 30, Điều 32
121
của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường quản lý và thực thi bảo hộ quyền tác giả, quyền liên quan.
Nội dung TTCN về VHTTDL của Thanh tra Sở VHTTDL phải tập trung thực hiện các yêu cầu, chỉ đạo của cấp trên tập trung có trọng tâm, trọng điểm về lĩnh vực VHTTDL như: Nghệ thuật biểu diễn có yếu tố nước ngồi, kinh doanh dịch vụ
văn hóa cơng cộng có biểu hiện tệ nan xã hội; lĩnh vực thể thao tập trung vào các giải thể thao, mơn thi có tính chất đối kháng, có tính nguy hiểm cho người tham gia thi đấu, kiểm tra các điều kiện của cơ sở kinh doanh thể thao; lĩnh vực du lịch tập trung vào kiểm tra hoạt động kinh doanh lữ hành “chui”, người nước ngoài tham gia hoạt động trái phép, việc đảm bảo an toàn cho khách du lịch, điều kiện kinh doanh của các cơ sở lưu trú du lịch122.
Thực tiễn công tác thanh tra, kiểm tra về VHTTDL có sự tham gia, phối hợp các sở, ngành chức năng thực hiện công tác kiểm tra liên ngành theo Chỉ thị 814- TTg; Thông tư số 05/2006/TT-BLĐTBXH (Đội kiểm tra liên ngành 178). Riêng tại Thành phố Hồ Chí Minh thì thành lập lực lượng kiểm tra liên ngành Văn hóa –Xã hội thực hiện 02 chức năng của Chỉ thị 814-TTg và Thông tư số 05/2006/TT- BLĐTBXH. Lực lượng kiểm tra liên ngành Văn hóa – Xã hội Thành phố có Đồn 1 và Đồn 2 ở cấp Thành phố; Đội 1, Đội 2 ở cấp quận huyện và Tổ kiểm tra liên ngành Văn hóa- Xã hội cấp phường xã123.
Trong công tác TTCN, Thanh tra Sở VHTTDL thực hiện xử lý vi phạm hành chính thuộc thẩm quyền của Thanh tra Sở VHTTDL và những vụ việc tham mưu cho Sở VHTTDL trình Chủ tịch UBND cấp tỉnh ký quyết định xử phạt theo thẩm quyền đối các hồ sơ vượt thẩm quyền của Thanh tra Sở, các hồ sơ của lực lượng kiểm tra theo Chỉ thị 814-TTg, Đội kiểm tra liên ngành 178, Thanh tra Sở phải nghiên cứu và thường xuyên cập nhật các văn bản pháp luật có liên quan chuyên ngành khác để áp dụng các Nghị định của Chính phủ về xử phạt hành chính trong nhiều lĩnh vực thương mại, kế hoạch và đầu tư, an ninh trật tự, y tế, lao động, môi trường, bảo hiểm xã hội, phòng, chống mại dâm, phòng cháy, chữa cháy; an tồn giao thơng đường bộ; hóa đơn chứng từ để áp dụng trong xử lý vi phạm hành chính đúng quy định pháp luật. Mặt khác, theo quy định pháp luật, “Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thanh tra, nếu Cơ quan thanh tra nhận được tố giác, tin báo về tội phạm hoặc phát hiện vụ việc có dấu hiệu tội phạm với đầy đủ tài liệu, chứng cứ, thì Cơ quan thanh tra chuyển ngay tố giác, tin báo về tội phạm hoặc tài liệu, chứng cứ và hồ sơ vụ việc đó kèm theo kiến nghị khởi tố cho Cơ quan điều tra có thẩm quyền
122 Thanh tra Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch (2016), Thơng báo số 11/TB-TTr ngày 21 tháng 3 năm 2016, tr.2. 123 Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh (2015), Quyết định số 33/2015/QĐ-UBND ngày 06 tháng 7 năm 2015, Điều 6.
theo quy định tại Điều 26 Bộ luật Tố tụng hình sự. Trong trường hợp vụ việc có dấu hiệu tội phạm được phát hiện và kết luận sau khi kết thúc cuộc thanh tra, thì trong thời hạn năm ngày làm việc, kể từ ngày ký kết luận thanh tra, Cơ quan thanh tra ra quyết định chuyển hồ sơ vụ việc đó và văn bản kiến nghị khởi tố đến Cơ quan điều tra có thẩm quyền để xem xét khởi tố vụ án hình sự, đồng thời thơng báo bằng văn bản cho Viện kiểm sát cùng cấp biết theo quy định tại Điểm o, Khoản 1, Điều 48 và Điểm n, Khoản 1, Điều 55 Luật Thanh tra năm 2010”124
.
Mặt khác, Thanh tra Sở VHTTDL cịn phải có trách nhiệm bảo quản và xử lý tang vật vi phạm hành chính theo quy định pháp luật125. Do vậy, phần nào làm cho hoạt động TTCN của Thanh tra Sở VHTTDL không triển khai được tất cả các lĩnh vực chuyên ngành VHTTDL.
c) Về hình thức, trình tự thanh tra chuyên ngành của Thanh tra Sở VHTTDL dưới hình thức thanh tra theo kế hoạch và thanh tra đột xuất, chưa thực hiện thức thanh tra thường xuyên mặc dù Luật Thanh tra năm 2010 quy định thêm