2.1. Thực trạng pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại do là mô nhiễm
2.1.1. Về căn cứ phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại
Bồi thường thiệt hại do làm ô nhiễm môi trường được xem là loại bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng – một trong hai loại trách nhiệm dân sự. Do đó, trách nhiệm bồi thường thiệt hại do làm ô nhiễm mơi trường cũng có các yếu tố cấu thành cơ bản của trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngồi hợp đồng.
2.1.1.1. Phải có thiệt hại thực tế
Như đã phân tích ở chương 1, thiệt hại do ô nhiêm môi trường được pháp luật quy định theo hướng liệt kê, bao gồm: (i) suy giảm chức năng, tính hữu ích của mơi trường và (ii) thiệt hại về tính mạng, sức khỏe của con người, tài sản và lơi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân do hậu quả của việc suy giảm chức năng, tính hữu ích của mơi trường gây ra. Dưới góc độ pháp luật dân sự và pháp luật bảo vệ mơi trường thì thiệt hại do hành vi làm ô nhiễm môi trường có các đặc điểm sau:
a. Giá trị thiệt hại do làm ô nhiễm môi trường thường rất lớn, diễn ra trên phạm vi rộng.
Do môi trường là một thể thống nhất không thể tách rời, không bị giới hạn bởi không gian, thời gian, nên các tác động xấu đến thành phần môi trường này sẽ ảnh hưởng xấu đến thành phần môi trường khác (theo hiệu ứng đô mi nô). Hậu quả do hành vi làm ô nhiễm môi trường thường rất nghiêm trọng, đa dạng và biến đổi với nhiều cấp độ khác nhau, gồm: thiệt hại trực tiếp, thiệt hại gián tiếp; thiệt hại trước mắt, thiệt hại lâu dài; thiệt hại về kinh tế, thiệt hại về sinh thái; thiệt hại về tài sản, thiệt hại về tính mạng, sức khỏe; thiệt hại đối với một quốc gia, thiệt hại trên phạm vi quốc tế… Có thể kể ra một số vụ ơ nhiễm môi trường với giá trị thiệt hại rất lớn trên thế giới và Việt Nam như:
Một là, vụ việc sự cố tràn dầu vịnh Mexico của tập đồn dầu khí BP vào năm
2010, vụ tràn dầu bắt nguồn từ một vụ nổ tại giàn khoan Deepwater Horizon của BP ngoài khơi nước Mỹ đã làm 11 người thiệt mạng. Sự cố khiến hơn 100 triệu thùng dầu chảy ra ngoài và tàn phá bờ biển các bang miền Nam nước Mỹ, từ Florida đến Texas, hàng loạt sinh vật biển chết với số lượng lớn. Tại bang Louisiana năm 2014, số lượng cá heo mũi chai được phát hiện chết cao gấp 4 lần mức kỷ lục trong lịch sử, hàng chục nghìn con rùa biển nhỏ đã chết sau thảm hoạ và số lượng tổ rùa trong khu vực tiếp tục giảm mạnh. Đây được coi một trong những thảm họa môi trường nghiêm trọng nhất trong lịch sử Mỹ. Để khắc phục thiệt hại này, vào tháng 4/2016, thẩm phán
liên bang thành phố New Orleans, Mỹ, ông Carl Barbier, thông qua mức phạt lên đến 20 tỷ USD cho Tập đồn dầu khí BP của Anh, nhằm giải quyết các yêu cầu bồi thường thiệt hại sau sự cố tràn dầu tại Vịnh Mexico năm 2010. Theo AP, tập đoàn BP sẽ phải hoàn tất số tiền phạt này trong 16 năm. Trong đó bao gồm 5,5 tỉ USD theo Đạo luật Vùng biển sạch. Số còn lại để khắc phục hậu quả đối với môi trường và bồi thường cho 5 bang chịu ảnh hưởng nhiều nhất cùng chính quyền địa phương;28
Hai là, vụ xả thải gây ơ nhiễm của Công ty cổ phần hữu hạn Vedan Việt Nam
trong suốt 14 năm và bị đồn cơng tác của Bộ Tài ngun và Môi trường phối hợp với Cục Cảnh sát môi trường phát hiện vào ngày 10/09/2008. Đến ngày 06/10/2008, Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường ra quyết định xử phạt hành chính 267.500.000 đồng và truy thu phí mơi trường đối với Công ty Vedan là 127.268.067.520 đồng, đồng thời buộc Vedan phải bồi thường thiệt hại cho nông dân. Ngày 13/04/2009, Công ty Vedan đưa ra mức hỗ trợ nông dân 3 tỉnh, thành phố (thành phố Hồ Chí Minh, Bà Rịa - Vũng Tàu và Đồng Nai) bị thiệt hại do hành vi làm ô nhiễm môi trường là 25 tỷ đồng nhưng Hội Nông dân 3 địa phương lại đưa ra mức yêu cầu bồi thường là 569,5 tỷ đồng. Phải sau thời gian gần 02 năm tranh luận về việc bồi thường giữa Vedan, Hội nông dân các tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu, thành phố Hồ Chí Minh và Đồng Nai (đại diện theo ủy quyền cho nông dân) các bên đã đạt được thỏa thuận về việc bồi thương với tổng số tiền là: 219,3 tỷ đồng trong đó, Cơng ty Vedan đã đồng ý bồi thường 45,7 tỷ đồng cho các hộ dân tại Cần Giờ, thành phố Hồ Chí Minh, 53,6 tỷ đồng cho các hộ dân Bà Rịa – Vũng Tàu và gần 120 tỷ đồng cho các hộ dân tại địa bàn tỉnh Đồng Nai;29
Ba là, sự cố môi trường nghiêm trọng làm hải sản chết bất thường tại 4 tỉnh
ven biển miền Trung do hành vi làm ô nhiễm môi trường của Công ty TNHH Gang thép Hưng Nghiệp Formosa Hà Tĩnh 30
28 Hoàng Anh (2016), Những khoản đền bù khổng lồ vì gây ơ nhiễm trên thế giới, https://news.zing.vn/nhung-
khoan-den-bu-khong-lo-vi-gay-o-nhiem-tren-the-gioi-post661271.html
29 Bùi Kim Hiếu (2016), Trách nhiệm bồi thường thiệt hại đối với hành vi làm ô nhiễm môi trường ở Việt Nam
hiện nay, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia sự thật, tr.170-175
30 Minh Hà - Đông Sơn (2016), Công bố nguyên nhân sự cố môi trường làm hải sản chết bất thường tại 4 tỉnh ven biển miền Trung, https://www.qdnd.vn/xa-hoi/cac-van-de/cong-bo-nguyen-nhan-su-co-moi-truong-lam- hai-san-chet-bat-thuong-tai-4-tinh-ven-bien-mien-trung-482056
Trong tháng 4/2016, tại ven biển 4 tỉnh miền Trung Việt Nam (Hà Tĩnh, Quảng Bình, Quảng Trị, Thừa Thiên – Huế) xảy ra sự cố môi trường nghiêm trọng, làm hải sản chết bất thường, gây thiệt hại lớn về kinh tế – xã hội, môi trường biển; ảnh hưởng xấu đến đời sống người dân, an ninh, trật tự an toàn xã hội.
Ngay sau khi có thơng tin về sự cố, dưới sự chỉ đạo của Đảng và Nhà nước, Bộ Khoa học và Cơng nghệ đã chủ trì, phối hợp với Viện Hàn lâm Khoa học và Công nghệ Việt Nam, các bộ, ngành liên quan, huy động hơn 100 chuyên gia, nhà khoa học đầu ngành từ 30 cơ quan trong và ngồi nước tổ chức thu thập, phân tích dữ liệu, có sự phản biện độc lập của các chuyên gia quốc tế, đã xác định có nguồn thải lớn xuất phát từ khu vực Vũng Áng, tỉnh Hà Tĩnh, chứa độc tố như Phenol, Xyanua,… kết hợp với Hydroxit sắt, tạo thành một dạng phức hỗn hợp (Mixel), có tỷ trọng lớn hơn nước biển, theo dòng hải lưu di chuyển theo hướng Bắc-Nam từ Hà Tĩnh đến Thừa Thiên- Huế là nguyên nhân làm hải sản và sinh vật biển chết hàng loạt, nhất là ở tầng đáySau đó, Bộ Tài nguyên và Mơi trường đã chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành, địa phương liên quan tổ chức rà sốt các nguồn thải; thành lập Đồn kiểm tra liên ngành về bảo vệ môi trường và tài nguyên nước với sự tham gia của các cán bộ, chuyên gia, nhà khoa học đầu ngành và đã phát hiện Công ty TNHH Gang thép Hưng Nghiệp Formosa Hà Tĩnh (gọi tắt là Cơng ty Formosa Hà Tĩnh) có một số hành vi vi phạm; xác định những sự cố xảy ra trong quá trình vận hành thử nghiệm của công ty đã dẫn đến nước thải từ công ty xả ra biển có chứa các độc tố Phenol, Xyanua, Hydroxit sắt vượt quá mức cho phép. Từ các căn cứ nêu trên, các bộ, ngành, cơ quan chức năng có liên quan đã thẩm định kỹ lưỡng, tham vấn các nhà khoa học trong, ngoài nước và kết luận: Những vi phạm và sự cố trong quá trình thi cơng, vận hành thử nghiệm tổ hợp nhà máy của Công ty Formosa Hà Tĩnh là nguyên nhân gây ô nhiêm môi trường biển nghiêm trọng, làm hải sản chết bất thường tại 4 tỉnh từ Hà Tĩnh đến Thừa Thiên – Huế trong tháng 04/2016.
Với những chứng cứ khách quan, khoa học, Bộ Tài ngun và Mơi trường đã chủ trì, phối hợp với các bộ: Ngoại giao, Tư pháp, Công an, Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Khoa học và Công nghệ, Viện Hàn lâm Khoa học và Công nghệ Việt Nam, tỉnh Hà Tĩnh và các bộ, ngành khác có liên quan đã nhiều lần làm việc với Tập đồn Formosa Đài Loan, Cơng ty Formosa Hà Tĩnh.
Ngày 28/6/2016, Công ty Formosa Hà Tĩnh đã nhận trách nhiệm về việc gây ra sự cố môi trường, làm hải sản chết hàng loạt tại 4 tỉnh từ Hà Tĩnh đến Thừa Thiên-
Huế trong thời gian vừa qua; đồng thời cam kết 5 nội dung trong đó có nội dung thực hiện việc bồi thường thiệt hại kinh tế cho người dân và hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp; bồi thường xử lý ô nhiễm và phục hồi môi trường biển tại 4 tỉnh miền Trung của Việt Nam với tổng số tiền tương đương hơn 11.500 tỷ đồng (500 triệu USD).
Có thể thấy việc phải bồi thường thiệt hại với số tiền lớn trong những vụ việc nêu trên sẽ khiến cho doanh nghiệp mất khả năng chi trả và có khả nănglâm vào tình trạng phá sản, đặc biệt đối với các ngành nghề có nguy hiểm cao và có khả năng tác động lớn đến mơi trường như dầu khí, nguyên tử… Để bảo vệ cơ sở sản xuất kinh doanh tránh khỏi những thách thức tài chính nghiêm trọng, pháp luật đã có những quy định như sau:
Thứ nhất, quy định về giới hạn trách nhiệm dân sự đối với bồi thường thiệt hại đối với sự cố mơi trường xảy ra trong một số lĩnh vực có nguy cơ cao làm ơ nhiễm môi trường
Theo Công ước quốc tế về giới hạn trách nhiệm dân sự đối với các thiệt hại do ô nhiễm dầu năm 1969 đã được sửa đổi bởi các Nghị định thư năm 1976, Nghị định thư năm 1984 và Nghị định thư năm 1992 (CLC 92), có hiệu lực kể từ ngày 30 tháng 5 năm 1996, ngày có hiệu lực đối với Việt Nam là ngày 17/6/2004. CLC 92 quy định trách nhiệm của chủ tàu đối với thiệt hại do ô nhiễm dầu, thiết lập quy tắc trách nhiệm nghiêm ngặt của chủ tàu và hệ thống bảo hiểm trách nhiệm bắt buộc. Chủ tàu được quyền giới hạn trách nhiệm của mình trong phạm vi quy định của CLC 92 tính theo trọng tải của tàu đối với bất cứ thiệt hại do ô nhiễm nào gây ra bởi dầu dưới dạng đã được thoát ra hoặc được xả ra từ tàu do sự cố với mức quy định như sau: (i) giới hạn trách nhiệm đến 3 triệu SDR đối với tàu từ 5.000 đơn vị tấn trọng tải trở xuống; (ii) đối với tàu có trọng tải trên 5000 tấn, thì mỗi đơn vị tấn trọng tải gia tăng sẽ được tính bổ sung theo 420 SDR (nhưng khơng q 59,7 triệu SDR). Tuy nhiên, nếu có chứng cứ cho rằng thiệt hại do ô nhiễm là do thuyền viên bỏ nhiệm vụ, được quy kết là có ý đồ gây ra thiệt hại hoặc do cẩu thả dẫn đến sự cố thì chủ tàu sẽ mất quyền giới hạn trách nhiệm của mình. Luật năng lượng nguyên tử năm 2008 cũng đề cập đến quy định về mức giới hạn trách nhiệm bồi thường thiệt hại đối với mỗi sự cố hạt nhân xảy ra tại nhà máy điện hạt nhân không vượt quá một trăm năm mươi triệu SDR, đối với sự cố xảy ra tại các cơ sở hạt nhân khác và sự cố do vận chuyển vật liệu hạt nhân không vượt quá mười triệu SDR.
Hiện nay, quy định giới hạn trách nhiệm bồi thường thiệt hại do sự cố môi trường chỉ được đặt ra đối với những ngành nghề có khả năng làm mất an ninh mơi trường cao (những ngành nghề có rủi ro cao và mức độ ảnh hưởng đến mơi trường lớn: dầu khí, năng lượng ngun tử).
Thứ hai, quy định về mua bảo hiểm trách nhiệm bồi thường thiệt hại về môi trường
Bảo hiểm trách nhiệm bồi thường thiệt hại về môi trường là một loại hợp đồng về bảo hiểm trách nhiệm dân sự, là sự thỏa thuận giữa doanh nghiệp sản xuất kinh doanh mua bảo hiểm và doanh nghiệp kinh doanh bảo hiểm.31 Theo đó bên mua bảo hiểm phải đóng phí bảo hiểm và doanh nghiệp bảo hiểm phải cam kết sẽ thực hiện trách nhiệm bồi thường thiệt hại đối với người thứ ba thay cho bên được bảo hiểm nếu sự kiện bảo hiểm xảy ra trong thời hạn hợp đồng vẫn đang có hiệu lực. Số tiền bảo hiểm có thể bao gồm chi phí khơi phục mơi trường bị ơ nhiễm, chi phí đối với thương tích và tử vong cho người thứ ba do hành vi gây ô nhiễm của doanh nghiệp được bảo hiểm gây ra. Sản phẩm bảo hiểm này có vai trị: (i) tăng cường thực hiện quy định bảo vệ môi trường, giúp giảm các nguy cơ gây thiệt hại mơi trường vì bên bảo hiểm sẽ có hành động trả tiền cho bên mua bảo hiểm khoản tiền dùng để giảm thiểu và ngăn chặn nguy cơ gây thiệt hại; (ii) giúp chia sẻ gánh nặng rủi ro với doanh nghiệp trong trường hợp xảy ra sự kiện gây thiệt hại, dẫn đến phải thực hiện những khoản đền bù thiệt hại về môi trường cực kỳ tốn kém, bảo vệ doanh nghiệp tránh khỏi những thách thức tài chính nghiêm trọng hoặc thậm chí phá sản, bên cạnh đó bảo hiểm trách nhiệm bồi thường thiệt hại về môi trường sẽ phân tán rủi ro và chi phí làm ơ nhiễm môi trường của một doanh nghiệp trong một nhóm những chủ thể gây ô nhiễm để bảo vệ các doanh nghiệp mua bảo hiểm; (iii) đảm bảo cho các nạn nhân phải gánh chịu hậu quả của ơ nhiễm có thể được bồi thường, ngay cả tại thời điểm doanh nghiệp gây ơ nhiễm khơng cịn tồn tại hoặc bị chấm dứt hoạt động.
Từ năm 2005, Việt Nam đã tiếp cận với loại hình bảo hiểm trách nhiệm bồi thường thiệt hại về môi trường thông qua quy định tại Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Đến nay các quy định về loại hình bảo hiểm này đã được thay thế bằng Luật Bảo vệ môi trường năm 2014; Nghị định số
19/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính Phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Bảo vệ mơi trường có hiệu lực kể từ ngày 01/04/2015. Cụ thể, tổ chức, cá nhân hoạt động sản xuất kinh doanh, dịch vụ gồm hoạt động dầu khí, sản xuất kinh doanh hóa chất, xăng dầu; Sử dụng tàu biển chuyên dùng để vận chuyển dầu mỏ, chế phẩm từ dầu mỏ, hoặc các hàng hóa nguy hiểm khác khi hoạt động trong vùng nước cảng biển và vùng biển Việt Nam; Lưu giữ, vận chuyển và xử lý chất thải nguy hại; vận chuyển hàng hóa nguy hiểm phải có trách nhiệm mua bảo hiểm trách nhiệm bồi thường thiệt hại về mơi trường, hoặc trích lập quỹ dự phịng rủi ro theo quy định của pháp luật.32 Tuy nhiên cho đến nay, bảo hiểm trách nhiệm bồi thường thiệt hại về môi trường chưa được triển khai hiệu quả trong thực tế, có thể kể đến một số nguyên nhân như sau: (i) đối tượng có trách nhiệm mua bảo hiểm trách nhiệm bồi thường thiệt hại về mơi trường cịn tương đối ít. Trong thực tế, các doanh nghiệp trong các lĩnh vực như khai thác mỏ, nguyên liệu thô và các tài nguyên khác; doanh nghiệp sản xuất có nguồn xả thải hay các loại chất thải nguy hại, doanh nghiệp kinh doanh chất hóa học hay các sản phẩm dầu hóa cũng có khả năng gây ra thiệt hại rất lớn, nhưng lại chưa phải mua bảo hiểm hoặc trích lập quỹ dự phịng rủi ro; (ii) chưa có những chính sách, ưu đãi hỗ trợ tài chính để thu hút được các doanh nghiệp bảo hiểm phát triển đầu tư loại hình bảo hiểm này; (iii) nhà nước chưa có quy định cụ thể để hướng dẫn chi tiết và cụ thể về bên bị thiệt hại yêu cầu trách nhiệm bồi thường thiệt hại từ doanh nghiệp gây ô nhiễm và doanh nghiệp bảo hiểm, quy định thể hiện sự phối hợp của Nhà nước trong hoạt động thẩm định, giám định, đánh giá thiệt hại với các bên tham gia bảo