2.2.1. Những giải pháp xây dựng, hoàn thiện pháp luật về xác định thiệt hại do
làm ô nhiễm môi trường
2.2.1.1. Về xây dựng, hoàn thiện pháp luật về xác định sự suy giảm chức năng, tính hữu ích do làm ơ nhiễm môi trường
Một là, quy định cụ thể các thành phần mơi trường có thể xác định thiệt hại do
hành vi làm ô nhiễm môi trường bao gồm: môi trường nước, đất, hệ sinh thái và loài động, thực vật hoang dã, quý hiếm và có thể nghiên cứu bổ sung thêm mơi trường khơng khí. Bởi những thành phần mơi trường này đã được nhiều nước trên thế giới quy định và xác định thiệt hại có hiệu quả.
Nghị định số 03/2015/NĐ-CP cũng đã quy định các thành phần môi trường do ơ nhiễm, suy thối gây ra như: đất, nước, hệ sinh thái, các loài động, thực vật hoang dã, quý hiếm. Tuy nhiên, Nghị định này lại không đề cập đến việc xác định thiệt hại với mơi trường khơng khí. Có lẽ đây là một thiếu sót cần được nghiên cứu, bổ sung. Bởi mơi trường khơng khí ở nước ta hiện nay đang bị ơ nhiễm nghiêm trọng và ngày càng có dấu hiệu gia tăng, nếu khơng quy định cụ thể về xác định thiệt hại và trách nhiệm bồi thường thiệt hại với môi trường khơng khí, nhiều cơ sở sản xuất kinh doanh sẽ lợi dụng để xả thải chất gây ô nhiễm trái phép. Hơn nữa, vẫn có cơ sở để xác định có thiệt hại đối với thành phần mơi trường khơng khí, mặc dù đặc tính của thành phần này có tính khuếch tán, nhưng khi có ơ nhiễm khơng khí thì về lý thuyết chúng ta vẫn
có thể xác định được các thiệt hại gián tiếp đối với sức khỏe, tài sản, tính mạng con người do ơ nhiễm khơng khí.
Hai là, xây dựng và hồn thiện các quy định pháp luật về quan trắc, thu thập
dữ liệu môi trường nhằm cung cấp thông số, chứng cứ cho quá trình xác định thiệt hại đối với hành vi làm ô nhiễm môi trường. Đặc biệt là quy định về quan trắc đo nhanh tại các điểm khác nhau nhưng phải thường xuyên để có thể đánh giá chính xác được sự thay đổi của mơi trường qua từng giai đoạn làm cơ sở xác định sự suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường một cách kịp thời, tránh trường hợp để ô nhiễm môi trường xảy ra trong thời gian dài gây tổn thất lớn cho môi trường và con người.
Thứ ba, hoàn thiện pháp luật về xác định mức độ suy giảm chức năng, tính
hữu ích của mơi trường.
Mặc dù Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 đã căn cứ vào mức độ ô nhiễm, suy thối của mơi trường trên cơ sở tiêu chuẩn môi trường để xác định mức độ suy giảm chức năng, tính hữu ích của mơi trường, nhưng lại chưa lượng giá được các mức độ ô nhiễm môi trường một cách cụ thể (thế nào là có suy giảm, thế nào là suy giảm nghiêm trọng, thế nào là suy giảm đặc biệt nghiêm trọng). Do vậy, cần sớm hoàn thiện pháp luật về vấn đề này, chúng ta có thể lượng giá chi tiết các mức độ suy thoái bằng cách tính các chi phí bỏ ra để xử lý các chất gây ô nhiễm trong từng thành phần môi trường cho phù hợp với tiêu chuẩn mơi trường ban đầu cộng với chi phí phục hồi hiện trạng mơi trường liên quan. Bên cạnh đó, để việc bồi thường thiệt hại mang tính khả thi, pháp luật chỉ nên đặt ra yêu cầu phải tiến hành xác định thiệt hại đối với các mức độ suy giảm nghiêm trọng và đặc biệt nghiêm trọng, còn đối với cấp độ có suy giảm, thiệt hại chưa đáng kể thì chỉ nên đặt ra trách nhiệm yêu cầu áp dụng các biện pháp khắc phục ô nhiễm và phục hồi mơi trường, bởi vì việc tiến hành xác định thiệt hại do ô nhiễm môi trường khơng phải là vấn đề đơn giản, thậm chí rất phức tạp và tốn kém cả về người, về của, về khoa học – công nghệ nên những thiệt hại nhỏ cũng tiến hành xác định thiệt hại thì khơng chỉ mất thời gian của các bên tham gia mà kết quả xác định thiệt hại trong trường hợp này cũng khơng có nhiều ý nghĩa. Điều này sẽ góp phần nâng cao hiệu quả và làm giảm chi phí xã hội cho những cuộc điều tra, xác định mức độ suy giảm chức năng, tính hữu ích của mơi trường.
Nghị định số 03/2015/NĐ-CP mặc dù có quy định về căn cứ tính tốn chi phí xử lý, cải tạo, phục hồi mơi trường, nhưng lại chưa quy định cụ thể về căn cứ tính tốn chi phí giảm thiểu hoặc triệt tiêu nguồn gây thiệt hại để lượng giá thiệt hại đối với mức độ suy giảm chức năng, tính hữu ích do ơ nhiễm mơi trường. Do đó, cần cụ thể hóa cả hai căn cứ này, đồng thời nghiên cứu để đưa ra chỉ dẫn cụ thể đối với những trường hợp nào thì nên áp dụng căn cứ nào… Ngồi ra, một cách khác để xác định thiệt hại do hành vi làm ô nhiễm môi trường cũng cần được lưu tâm nghiên cứu. Đó là dựa trên cơ sở tính tốn nồng độ, khối lượng các chất gây ơ nhiễm trên tổng lượng thải, công suất của cơ sở gây ơ nhiễm trong một ngày. Từ đó tính ra chi phí để xử lý các chất gây ơ nhiễm đó đạt tiêu chuẩn, quy chuẩn mơi trường cộng với các chi phí ít nhất đủ để phục hồi hiện trạng mơi trường, đó chính là số tiền được bồi thường thiệt hại; cịn nếu doanh nghiệp gây ơ nhiễm cho rằng họ không phải lúc nào cũng hoạt động và xả thải hết công suất hoặc gây ra thiệt hại cho mơi trường như trên thì họ phải chứng minh.
Để đảm bảo được vấn đề này, trong quá trình hồn thiện pháp luật về xác định thiệt hại đối với hành vi làm ô nhiễm môi trường bên cạnh việc hoàn thiện pháp luật về nội dung, chúng ta cũng cần quan tâm đến pháp luật về tố tụng mà cụ thể ở đây là quy định về nghĩa vụ chứng minh. Theo Điều 91 Bộ luật tố tụng dân sự năm 2015, người nào có đơn u cầu thì người đó phải có nghĩa vụ chứng minh và người nào phản bác yêu cầu thì cũng phải chứng minh ngược lại. Như vậy, đối với thiệt hại do hành vi làm ô nhiễm môi trường nên nghiên cứu sửa đổi các quy định về nghĩa vụ chứng minh của người khởi kiện theo hướng người khởi kiện chỉ phải chứng minh thiệt hại của mình mà khơng bắt buộc phải có nghĩa vụ chứng minh rằng thiệt hại đó có phải do cơ sở nào đó làm ơ nhiễm mơi trường gây ra bao nhiêu. Nghĩa vụ này sẽ do cơ sở có hành vi gây ra ơ nhiễm phải chứng minh. Bởi vì, thiệt hại do hành vi làm ô nhiễm môi trường xảy ra là rất lớn và đặc biệt phức tạp, người dân khó có đủ khả năng để chứng minh được… Thực tế, trên thế giới và cả nước ta trong một số lĩnh vực đã có áp dụng phương pháp này như trong pháp luật về sở hữu trí tuệ hay pháp luật về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng… Do vậy cần nghiên cứu cách thức này trên cơ sở thực tiễn nước ta để đánh giá đúng về nó.
Xây dựng pháp luật về căn cứ tính tốn thiệt hại cũng cần lưu ý đến kinh nghiệm của nước ngoài như: nếu xác định thiệt hại về cây cối chúng ta có thể lưu ý đến phương pháp Koch của Đức, phương pháp này có nhiều điểm tương đồng với
căn cứ tính tốn chi phí xử lý, cải tạo, phục hồi mơi trường của nước ta. Cịn nếu xác định thiệt hại đối với các lồi động vật có thể tham khảo phương pháp quy ra khoản tiền cố định của Tây Ban Nha…
Năm là, hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền xác định thiệt hại đối với hành vi
làm ô nhiễm môi trường.
Hiện nay, chúng ta thấy cần phải hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền xác định thiệt hại trên những vấn đề sau: (i) nghiên cứu xây dựng và hoàn thiện các quy định pháp luật về trình tự, thủ tục xác định thiệt hại đối với suy giảm chức năng, tính hữu ích của mơi trường đối với hành vi làm ô nhiễm mơi trường, cần phải mơ hình hóa được q trình xác định thiệt hại này cũng như mối quan hệ giữa các chủ thể trong quá trình xác định thiệt hại do hành vi làm ô nhiễm môi trường; (ii) Điều 3, Nghị định số 03/2015/NĐ-CP không quy định rõ về cơ quan có thẩm quyền xác định thiệt hại mà chỉ quy định về trách nhiệm thu thập và thẩm định dữ liệu, chứng cứ để xác định thiệt hại đối với môi trường (thẩm quyền này thuộc cơ quan quản lý nhà nước về tài nguyên và môi trường). Điều này đặt ra vấn đề là liệu cá nhân, tổ chức khi bị thiệt hại do hành vi làm ơ nhiễm mơi trường có được lựa chọn cho mình đơn vị cung cấp dịch vụ tổ chức quan trắc, đánh giá, đo đạc để thu thập dữ liệu, chứng cứ hay nhất định phải thông qua cơ quan quản lý nhà nước quản lý về môi trường; (iii) Luật Bảo vệ mơi trường năm 2014 cịn cho phép người bị gây thiệt hại có thể yêu cầu cơ quan có thẩm quyền giám định thiệt hại, thậm chí có thể u cầu cơ quan giải quyết việc bồi thường thiệt hại là trọng tài hay Tòa án khi cần thiết trưng cầu giám định thiệt hại. Cần nghiên cứu quy định rõ cơ quan nào có thẩm quyền giám định thiệt hại đối với hành vi làm ô nhiễm môi trường và nghiên cứu để cho phép các cơ quan có chun mơn ngồi nhà nước tham gia vào quá trình giám định thiệt hại này, trên cơ sở kiểm soát tiêu chuẩn kỹ thuật của các cơ quan đó đạt tiêu chuẩn nhà nước đề ra. Điều này cũng hợp lý, bởi để bảo vệ mơi trường có hiệu quả thì cần có sự đồng sức, đồng lịng tham gia của tồn xã hội, trong đó hoạt động thẩm định cũng nên từng bước thực hiện theo lộ trình này và Nhà nước chỉ nên quản lý về tiêu chuẩn kỹ thuật…
Nhìn chung, các quy định pháp luật về xác định thiệt hại do suy giảm chức năng và tính hữu ích của mơi trường do hành vi làm ô nhiễm môi trường gây ra được quy định trong Luật Bảo vệ mơi trường năm 2014 vẫn cịn chung chung và Quốc hội cũng đã giao nhiệm vụ cho Chính phủ tiếp tục hướng dẫn hồn thiện việc xác định thiệt hại về sự suy giảm chức năng và tính hữu ích của mơi trường. Tuy nhiên, các
quy định hướng dẫn hiện nay của Chính phủ vẫn còn chưa đáp ứng yêu cầu thực tế và cần phải được tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện.
2.2.1.2. Về xác định thiệt hại đối với tính mạng, sức khỏe của con người, tài sản và các lợi ích hợp pháp khác do hành vi làm ô nhiễm môi trường gây ra Một là, tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật về xác định mối quan hệ
nhân quả giữa hành vi gây ô nhiễm và thiệt hại xảy ra, đặc biệt là liên quan đến thẩm quyền xác định mối quan hệ nhân quả này. Việc xác định hành vi làm ô nhiễm môi trường và xác định mức độ thiệt hại xảy ra đối với mơi trường cũng sẽ khó giải quyết được bồi thường thiệt hại nếu không chứng minh được mối quan hệ nhân quả. Đây là một vấn đề rất phức tạp trong thực tiễn xác định thiệt hại về sức khỏe, tính mạng, tài sản do hành vi làm ô nhiễm môi trường gây ra.
Trên cơ sở có hành vi làm ơ nhiễm mơi trường và có những thiệt hại xảy ra thì việc chứng minh mối quan hệ nhân quả là điều kiện tiên quyết để xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại. Điều cốt yếu trong việc xác định môi quan hệ nhân quả này là chúng ta phải xác định được những hàm lượng, loại chất thải đưa ra mơi trường có những độc chất gì và tác động xấu của những độc chất đó tới sức khỏe, tính mạng và những lợi ích hợp pháp khác của con người.
Hai là, cần nghiên cứu xác định thiệt hại thực tế về tài sản được tính như thế
nào? Hiện chưa có quy định hướng dẫn thiệt hại về lợi ích gắn liền với khai thác, sử dụng cũng như những chi phí hợp lý để ngăn chặn, hạn chế và khắc phục thiệt hại là như thế nào. Do vậy, trong quá trình giải quyết bồi thường thiệt hại về tài sản do ô nhiễm mơi trường thường gặp khó khăn. Điều đó đặt ra vấn đề là cần phải cụ thể hóa các lợi ích gắn liền với việc khai thác, sử dụng tài sản cũng như các chi phí hợp lý để ngăn chặn, hạn chế, khắc phục thiệt hại và phải trên cơ sở các giấy tờ, tài liệu xác nhận; phải phù hợp với thực tế của loại tài sản và khả năng chi trả của người gây thiệt hại…
2.2.2. Các giải pháp liên quan nhằm xây dựng, hoàn thiện pháp luật về bồi thường
thiệt hại đối với hành vi làm ơ nhiễm mơi trường
Một là, hồn thiện các quy định pháp luật về quyền của Nhà nước (cụ thể là
các cơ quan đại diện cho Nhà nước) trong việc khởi kiện yêu cầu bồi thường thiệt hại về môi trường tự nhiên.
Mặc dù pháp luật đã có quy định về quyền khởi kiện của Cơ quan nhà nước trong việc đòi bồi thường thiệt hại do làm ô nhiễm môi trường nhưng từ trước đến nay, việc cơ quan nhà nước đứng ra làm nguyên đơn dân sự trong vụ kiện bảo vệ lợi ích cơng cộng, lợi ích nhà nước thuộc lĩnh vực mơi trường là chưa từng có, thay vào đó khi phát hiện các vụ gây ô nhiễm nghiêm trọng các cơ quan chức năng thường chỉ phạt tiền (biện pháp hành chính), truy thu phí bảo vệ mơi trường kèm theo biện pháp bổ sung buộc chấm dứt vi phạm và áp dụng nhiều biện pháp khắc phục hậu quả… Một trong những nguyên nhân lý giải cho thực trạng này là pháp luật hiện nay chỉ mới bước đầu ghi nhận quyền khởi kiện yêu cầu bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong lĩnh vực mơi trường, các quy định này cịn mang tính ngun tắc chung, chưa được hướng dẫn chi tiết và khi có sự việc cụ thể xảy ra, các cơ quan chức năng rất lúng túng trong việc tìm ra các căn cứ để có thể áp dụng nhằm thực hiện quyền năng này cho phù hợp. Đây là điểm khác biệt nếu so sánh với các biện pháp hành chính hoặc hình sự để xử lý các hành vi làm ô nhiễm mơi trường, pháp luật đã có những văn bản hướng dẫn chi tiết để áp dụng trong những trường hợp cụ thể. Vì vậy, khi xảy ra ơ nhiễm mơi trường, để đảm bảo an tồn, các cơ quan nhà nước sẽ ưu tiên áp dụng các biện pháp hành chính hoặc hình sự thay vì áp dụng biện pháp dân sự yêu cầu bồi thường thiệt hại đối với lợi ích cơng trong lĩnh vực mơi trường. Thêm vào đó, hiện nay các cơ quan nhà nước chưa có ý niệm hay thói quen thể hiện mình với tư cách là một chủ thể dân sự, bình đẳng như các chủ thể dân sự khác. Thực tế cho thấy, khi có hành vi xâm phạm các nguồn tài nguyên như đất đai, rừng núi... các cơ quan có thẩm quyền thường chỉ áp dụng biện pháp xử lý hành chính (phạt tiền, buộc đình chỉ hoạt động, khắc phục hậu quả...) hoặc nếu ơ nhiễm nghiêm trọng thì xử lý hình sự đối với người có hành vi vi phạm, cịn u cầu địi bồi thường thì chưa có. Trong khi đó, các khoản tiền bồi thường thiệt hại về mơi trường là khơng hề nhỏ, có thể lên đến hàng chục, hàng trăm tỷ đồng. Đây là một nguồn tài chính rất quan trọng dùng để phát triển Quỹ Bảo vệ mơi trường. Thậm chí trong một số trường hợp, trước tình trạng cơ sở sản xuất kinh doanh gây ơ nhiễm mơi trường, thay vì việc đứng ra khởi