2.3. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả xử phạt vi phạm hành chính về kinh
2.3.1. Giải pháp về pháp luật
Như đã trình bày, việc ban hành Luật Kinh doanh bất động sản 2014, Nghị định 139/2017/NĐ-CP phù hợp với tình hình thực tế là nỗ lực đáng ghi nhận của Quốc hội và Chính phủ. Kinh doanh bất động sản là hoạt động cần được quan tâm trong giai đoạn hiện nay với sự phát triển mạnh mẽ của thị trường bất động sản, nhất là tại đô thị lớn như thành phố Hồ Chí Minh. Với mong muốn hồn thiện pháp luật xử phạt vi phạm hành chính về kinh doanh bất động sản nhằm góp phần nâng cao hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực này, tác giả kiến nghị một số giải pháp dưới đây.
Một là, liên quan đến nguyên tắc xử phạt chung được quy định tại Điểm d
Khoản 1 Điều 3 Luật xử lý vi phạm hành chính 2012 cịn gây khó hiểu do mâu thuẫn với Điểm b Khoản 1 Điều 10. Tác giả đồng ý với quan điểm việc “vi phạm
hành chính nhiều lần thì bị xử phạt về từng hành vi vi phạm” là không đảm bảo
công bằng, mà phải được hiểu vi phạm hành chính nhiều lần là tình tiết tăng nặng. Cụ thể, nếu coi đây là tình tiết tăng nặng thì chỉ xử phạt một hành vi nhưng ở mức cao hơn mức trung bình của khung tiền phạt vì Khoản 4 Điều 23 quy định: “Mức
tiền phạt cụ thể đối với một hành vi vi phạm hành chính là mức trung bình của khung tiền phạt được quy định đối với hành vi đó; nếu có tình tiết giảm nhẹ thì mức tiền phạt có thể giảm xuống nhưng khơng được giảm quá mức tối thiểu của khung tiền phạt; nếu có tình tiết tăng nặng thì mức tiền phạt có thể tăng lên nhưng khơng được vượt quá mức tiền phạt tối đa của khung tiền phạt”35.
Hai là, việc quy định về mức phạt tiền đối với hoạt động kinh doanh bất
động sản cần được tiếp tục nghiên cứu để phù hợp hơn với thực tiễn, do mục đích của hình thức phạt tiền là đánh vào kinh tế của người vi phạm nên mức phạt phải đủ sức răn đe. Theo tác giả, đối với mức phạt tiền quy định tại đoạn 2 Khoản 1 Điều 23 cần điều chỉnh như sau: “Đối với khu vực nội thành của thành phố trực thuộc trung
ương thì mức phạt tiền có thể cao hơn, nhưng tối đa không quá 02 lần mức phạt chung áp dụng đối với cùng hành vi vi phạm trong các lĩnh vực giao thông đường bộ; bảo vệ môi trường; an ninh trật tự, an toàn xã hội; hoạt động đầu tư xây dựng; kinh doanh bất động sản, phát triển nhà ở, quản lý sử dụng nhà và công sở”.
Ba là, như đã trình bày, liên quan đến thẩm quyền xử phạt hành chính về
kinh doanh bất động sản, hiện quy định về mức phạt tiền của người có thẩm quyền với chức danh Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện tại Nghị định 139/2017/NĐ-CP đang bị mâu thuẫn với quy định tại Luật xử lý vi phạm hành chính 2012. Quy định này là vi hiến, cần phải sửa đổi lại cho phù hợp với quy định tại Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012, tránh việc lạm quyền, tùy tiện của cơ quan, người có thẩm quyền khơng chỉ đối với vi phạm hành chính về kinh doanh bất động sản mà cả những hoạt động, lĩnh vực khác. Vấn đề quan trọng là với mức xử phạt như vậy, cần quan tâm đến quy trình, cách thức, biện pháp xử phạt để răn đe người vi phạm hành chính, ngăn ngừa tái phạm, chứ không phải xử
35 Nguyễn Cảnh Hợp (chủ biên), Bình luận khoa học Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012, Tập 1, NXB
phạt lấy lệ, nộp tiền vào ngân sách nhà nước rồi lại tiếp tục tái phạm, miễn là lợi ích thu được từ vi phạm cao hơn tiền phạt do vi phạm bị xử lý.
Bốn là, cần có hướng dẫn đối với “vụ việc có nhiều tình tiết phức tạp” tại
Điều 66 Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012, vì đây là cơ sở xác nhận thời gian xử lý vi phạm, tránh việc cơ quan, người có thẩm quyền cố ý làm trễ nải việc xử lý, gây ảnh hưởng chung đến hoạt động quản lý hành chính nhà nước về kinh doanh bất động sản. Theo đó, đối với hoạt động kinh doanh bất động sản, “vụ việc có nhiều tình tiết phức tạp” có thể được hiểu là vụ việc mà hành vi của chủ đầu tư có sai phạm liên quan đến nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước, thời gian vi phạm kéo dài, gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại về kinh tế đến nhiều chủ thể khác. Ngoài ra, tác giả kiến nghị việc bổ sung hướng dẫn cụ thể về quy trình hủy bỏ, ban hành quyết định hành chính mới khi cơ quan, người có thẩm quyền phát hiện quyết định hành chính do mình hoặc cơ quan cấp dưới ban hành sai sót nhằm bảo đảm tính cơng bằng đối với hành vi vi phạm hành chính bị xử lý tại Khoản 3 Điều 18 và Khoản 2 Điều 77 Luật Xử lý vi phạm hành chính 2012.
Ngồi ra, tác giả kiến nghị một số nội dung nhằm hoàn thiện quy định về mặt pháp luật liên quan đến việc xử phạt vi phạm hành chính về kinh doanh bất động sản nhằm đảm bảo việc xử phạt được thực thi hiệu quả:
Một là, liên quan đến kỹ thuật lập pháp. Cần nghiên cứu tách riêng quy định
về xử phạt vi phạm hành chính về kinh doanh bất động sản; phát triển nhà ở, quản lý sử dụng nhà và công sở thành một văn pháp pháp luật điều chỉnh riêng so với hiện nay vì Nghị định 139/2017/NĐ-CP đang “ơm đồm” nhiều lĩnh vực, hoạt động quản lý nhà nước độc lập. Theo đó, mỗi lĩnh vực, hoạt động đều có những đặc thù, khái niệm, đặc điểm, ngun tắc xử phạt riêng. Chính vì Nghị định 139/2017/NĐ- CP hiện tại gộp chung nhiều lĩnh vực, hoạt động nên dẫn đến việc “lơ là” nhiều khái niệm trong hoạt động kinh doanh bất động sản, ví dụ như khái niệm “bất động sản” bao gồm những loại hình nào? Khái niệm “tiền ứng trước” trong kinh doanh bất động sản (khái niệm này dùng trong hợp đồng mua bán, cho thuê mua hay cả trong hợp đồng đặt cọc bất động sản để làm cơ sở xác định hành vi vi phạm của chủ đầu tư; Khái niệm “bảo lãnh nghĩa vụ tài chính” trong kinh doanh bất động sản (nêu rõ việc bảo lãnh có bao gồm chất lượng, tiêu chuẩn bàn giao đối với cơng trình hay chỉ bảo lãnh đối với việc bàn giao chậm tiến độ). Bên cạnh đó, cần thiết có khái niệm, định nghĩa về vi phạm hành chính về kinh doanh bất động sản, vi phạm hành chính
về kinh doanh bất động sản nhằm xác định và giới hạn phạm vi điều chỉnh của pháp luật xử lý vi phạm hành chính trong hoạt động này.
Hai là, tác giả kiến nghị các văn bản điều chỉnh trực tiếp/ liên quan đến hoạt
động kinh doanh bất động sản nói chung và bất động sản nói riêng cần phải rà sốt tính phù hợp và tính khả thi áp dụng trên thực tế. Như đã trình bày, cịn một số mâu thuẫn trong quy định giữa Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Xây dựng, Luật các tổ chức tín dụng. Điều này dẫn đến việc áp dụng pháp luật nói chung và pháp luật xử phạt vi phạm hành chính nói riêng gặp nhiều khó khăn. Bất cập thực tế này cần thiết phải được các cơ quan ban ngành, cơ quan chun mơn rà sốt, kiến nghị sửa đổi bổ sung cho phù hợp và hài hòa với thực tiễn. Riêng đối với quy định về bảo lãnh nghĩa vụ tài chính, tác giả cho rằng cần thiết có quy định bắt buộc về việc thẩm định các điều kiện phát triển dự án hình thành trong tương lai của Ngân hàng đối với dự án của chủ đầu tư. Trường hợp dự án phát triển tốt, hồ sơ pháp lý đủ điều kiện thì có thể ký hợp đồng bảo lãnh nghĩa vụ tài chính. Tuy nhiên, việc bảo lãnh này sẽ không phù hợp với quy định của Luật các Tổ chức tín dụng đối với việc ký quỹ bằng tiền mặt hoặc tài sản khác vì lý do đặc thù: Dự án bất động sản hình thành trong tương lai luôn cần nguồn vốn huy động từ khách hàng để phát triển xây dựng, nếu nguồn tài sản huy động để phát triển dự án phải kỹ quỹ tại Ngân hàng để bảo lãnh nghĩa vụ tài chính của chủ đầu tư trong trường hợp bàn giao nhà chậm là không khả thi. Đồng thời, quy định về bảo lãnh nghĩa vụ tài chính khơng nên chỉ áp dụng đối nhà, căn hộ mà nên áp dụng chung với cả các bất động sản khác.
Ba là, qua nghiên cứu, tác giả kiến nghị cần tiếp tục nghiên cứu và điều
chỉnh một số hành vi vi phạm quy định tại Điều 57 Nghị định 139/2017/NĐ-CP do quy định hiện tại có một số hành vi trùng lắp, rườm rà, gây khó khăn trong việc xác định và xử lý vi phạm của cơ quan, người có thẩm quyền. Theo đó, Điểm a, Điểm b Khoản 4 Điều 57 về (a) Chuyển nhượng toàn bộ hoặc một phần dự án kinh doanh bất động sản không đúng thủ tục quy định; và (b) Chuyển nhượng toàn bộ hoặc một phần dự án kinh doanh bất động sản mà không đảm bảo đầy đủ các yêu cầu hoặc điều kiện theo quy định nên được gộp lại và điều chỉnh thành: “Chuyển
nhượng toàn bộ hoặc một phần dự án kinh doanh bất động sản mà không đảm bảo đầy đủ yêu cầu, điều kiện, không đúng thủ tục quy định”. Theo đó, chủ đầu tư chỉ vi
Bốn là, với tình trạng các chủ đầu tư lợi dụng “kẻ hở” của quy định pháp luật
về kinh doanh bất động sản hình thành trong tương lai đối với các bất động sản chưa được phép kinh doanh trên thị trường, liên tiếp chào bán và ký kết dưới hình thức “hợp đồng đặt cọc”, “hợp đồng góp vốn”, “thỏa thuận hợp tác đầu tư”, “thỏa thuận đăng ký mua bất động sản” dẫn đến việc thu lợi bất hợp pháp của chủ đầu tư. Tác giả cho rằng, cần nghiên cứu bổ sung quy định pháp luật về vấn đề này nhằm ngăn chặn hành vi thu tiền khách hàng của chủ đầu tư và bảo vệ quyền lợi của khách hàng, người mua. Cụ thể, tác giả đề xuất điều chỉnh quy định tại Khoản 1 Điều 8 Luật Kinh doanh bất động sản (về Các hành vi bị cấm) như sau: “Kinh doanh bất động sản không đủ điều kiện theo quy định của Luật này; Ký kết thỏa thuận về việc đặt cọc bất động sản và thu quá 30% giá trị bất động sản khi bất động sản chưa đủ điều kiện kinh doanh trên thị trường”. Đồng thời, tại Điều 57 bổ
sung điều khoản mơ tả hành vi vi phạm hành chính về kinh doanh bất động sản như sau: “Hành vi ký kết các thỏa thuận về việc đặt cọc mua/ thuê mua bất động sản và
thu quá 30% giá trị bất động sản chưa đủ điều kiện kinh doanh trên thị trường”. Lý
do tác giả đưa ngưỡng 30% vì theo quy định tại Khoản 1 Điều 57 Luật Kinh doanh bất động sản 2014 (về Thanh toán trong mua bán, thuê mua bất động sản hình thành trong tương lai) nêu rõ: “Việc thanh toán trong mua bán, thuê mua bất động sản hình thành trong tương lai được thực hiện nhiều lần, lần đầu không quá 30% giá trị hợp đồng, những lần tiếp theo phải phù hợp với tiến độ xây dựng bất động sản nhưng tổng số không quá 70% giá trị hợp đồng khi chưa bàn giao nhà, cơng trình xây dựng cho khách hàng; trường hợp bên bán, bên cho thuê mua là doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngồi thì tổng số khơng q 50% giá trị hợp đồng”.
Cuối cùng, do hoạt động kinh doanh bất động sản liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực, chính vì vậy, khi xem xét một hành vi có dấu hiệu vi phạm của chủ đầu tư, cần thiết phải đối chiếu, kiểm tra với các quy định ở các lĩnh vực khác có liên quan để xác minh và xử lý. Theo đó, về mặt kỹ thuật lập pháp cần có sự minh bạch hơn để không chỉ chủ đầu tư, khách hàng mà cả cơ quan, người có thẩm quyền có cái nhìn tồn diện và nhận diện được hành vi nào đúng, hành vi nào vi phạm và bị xử lý. Điển hình như hành vi “Bàn giao nhà, cơng trình xây dựng cho khách hàng khi chưa hoàn thành việc xây dựng theo tiến độ ghi trong dự án đã được phê duyệt, chưa bảo đảm kết nối với hệ thống hạ tầng chung của khu vực, chưa hoàn thiện toàn bộ phần mặt ngoài (đối với trường hợp bàn giao nhà, cơng trình xây
dựng thơ) hoặc chưa hồn thành nghiệm thu đưa cơng trình nhà ở, cơng trình hạ tầng xã hội vào sử dụng theo quy định” tại Điểm d Khoản 4 Điều 57 Nghị định
139/2017/NĐ-CP, theo tác giả cần được điều chỉnh như sau: “Bàn giao nhà, cơng trình xây dựng cho khách hàng khi chưa hoàn thành việc xây dựng theo tiến độ ghi trong dự án đã được phê duyệt, chưa bảo đảm kết nối với hệ thống hạ tầng chung của khu vực, chưa hoàn thiện toàn bộ phần mặt ngoài (đối với trường hợp bàn giao nhà, cơng trình xây dựng thơ) hoặc chưa hồn thành nghiệm thu đưa cơng trình nhà ở, cơng trình hạ tầng xã hội vào sử dụng theo quy định của pháp luật chuyên ngành”. Pháp luật chuyên ngành theo trường hợp này được hiểu là Luật Nhà ở,
Luật Xây dựng và các văn bản hướng dẫn thi hành.