Để có cơ sở cho việc xây dựng các luận cứ khoa học hoàn thiện chế định pháp luật về tuyển dụng công chức xã, phường, thị trấn, ngoài việc nghiên cứu về mặt lý luận, cần phải có những đánh giá về thực trạng pháp luật của công tác tuyển dụng những công chức này.
2.1.1. Quy định của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở Trung ương về tuyển dụng công chức cấp xã tuyển dụng công chức cấp xã
Đến thời điểm hiện nay cơ sở pháp lý của việc tuyển dụng công chức cấp xã là Luật CBCC năm 2008 và một số văn bản hướng dẫn thi hành luật này. Cụ thể là các văn bản sau đây:
- Nghị định 112/2011/NĐ-CP ngày 05 tháng 12 năm 2011 của Chính phủ về cơng chức xã, phường, thị trấn.
- Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22 tháng 10 năm 2009 của Chính phủ về chức danh, số lượng, một số chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã.
- Thông tư số 06/2012/TT-BNV ngày 30 tháng 10 năm 2012 của Bộ Nội vụ hướng dẫn về chức trách, tiêu chuẩn cụ thể, nhiệm vụ và tuyển dụng công chức xã, phường, thị trấn.
Theo đó, tại Điều 63 Luật CBCC năm 2008 quy định nhiều nội dung như bầu cử, tuyển dụng, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức cấp xã. Tuy nhiên chỉ có khoản 2 Điều 63 Luật CBCC quy định về phương thức tuyển dụng công chức cấp xã như sau “việc tuyển dụng công chức cấp xã phải thông qua thi tuyển, đối với xã miền núi, biên giới, hải đảo, vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc thiểu số, vùng có kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn thì có thể tuyển dụng thông qua xét tuyển”. Như vậy, Luật không quy định căn cứ, nguyên tắc và điều kiện tuyển dụng công chức cấp xã, mà chỉ quy định phương thức tuyển dụng là thi tuyển hoặc xét tuyển và người có thẩm quyền tuyển dụng cơng chức cấp xã là Chủ tịch UBND cấp huyện. Theo cá nhân tác giả, điều này có thể lý giải từ những nguyên nhân sau:
Thứ nhất, xuất phát từ việc nhận thức chưa tồn diện về cơng tác tuyển dụng CCCX, cũng như nhận thức có phần chủ quan về tầm quan trọng giữa vấn đề phương
thức và thẩm quyền tuyển dụng với các vấn đề khác như căn cứ tuyển dụng, điều kiện, quy trình tuyển dụng.
Thứ hai, trước đây Pháp lệnh cán bộ, công chức sửa đổi, bổ sung năm 2003 chỉ có sự quy định về căn cứ tuyển dụng, và lại được quy định chung với một số loại công chức khác. Nên đối với việc xây dựng quá nhiều các quy phạm điều chỉnh quan hệ tuyển dụng công chức trong một Luật Cán bộ, công chức mới cũng vấp phải tâm lý tương đối dè dặt, cẩn trọng của người làm luật, dẫn tới việc không quy định một cách triệt để giải quyết các nội dung xoay quanh vấn đề tuyển dụng.
Thứ ba, các văn bản pháp luật được ban hành chủ yếu giải quyết các vấn đề trước mắt mà khơng có tính dự báo. Dẫn đến tình trạng ban hành văn bản thường xuyên với mục đích “vá” những chỗ chưa có luật điều chỉnh, hay nói cách khác là những “lỗ hổng” còn tồn tại, và chủ yếu áp dụng các văn bản hướng dẫn. Từ đó hình thành tâm lý chung, xây dựng luật một cách hình thức, chuộng áp dụng Nghị định, ỷ lại văn bản hướng dẫn. Việc quy định về tuyển dụng công chức cấp xã trong Luật cán bộ, công chức năm 2008 cũng không nằm ngồi tâm lý này, các quy định khơng rõ ràng, khơng tồn diện, và chờ đợi một Nghị định được ban hành để giải quyết trọn vẹn vấn đề này.
Ngày 05 tháng 12 năm 2011, Chính phủ ban hành Nghị định số 112/2011/NĐ- CP quy định về công chức xã, phường, thị trấn thay thế Nghị định 114/2003/NĐ-CP. Nghị định 112/2011/NĐ-CP quy định về tiêu chuẩn, tuyển dụng, điều động, tiếp nhận, trình tự và thủ tục đánh giá, thơi việc và thủ tục nghỉ hưu, xử lý kỷ luật, quản lý công chức xã, phường, thị trấn. Đối tượng áp dụng là công chức cấp xã được quy định tại khoản 3 và 4 Điều 61 Luật CBCC. Cụ thể gồm 7 chức danh: Trưởng Công an; Chỉ huy trưởng Quân sự; Văn phịng - thống kê; Địa chính - xây dựng - đơ thị và môi trường (đối với phường, thị trấn) hoặc Địa chính - nơng nghiệp - xây dựng và mơi trường (đối với xã); Tài chính - kế tốn; Tư pháp - hộ tịch; Văn hóa - xã hội. Trong đó, bao gồm cả cơng chức được luân chuyển, điều động, biệt phái về cấp xã giữ các chức danh trên. Nghị định này đã cụ thể hóa được những quy định của Điều 63 Luật CBCC và giải quyết được đầy đủ các vấn đề trong công tác tuyển dụng.
Về tiêu chuẩn của công chức cấp xã, Nghị định số 112/2011/NĐ-CP quy định những nội dung khá cụ thể và có nhiều điểm mới, nổi bật hơn so với Nghị định 114/2003/NĐ-CP. Trong đó quy định 4 tiêu chuẩn cụ thể đối với các cơng chức Văn phịng - thống kê; Địa chính - xây dựng - đô thị và môi trường (đối với phường, trị
trấn) hoặc Địa chính - nơng nghiệp - xây dựng và mơi trường (đối với xã); Tài chính - kế tốn; Tư pháp - hộ tịch; Văn hóa - xã hội gồm hiểu biết lý luận chính trị, nắm vững quan điểm, chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước; có năng lực tổ chức vận động nhân dân ở địa phương thực hiện có hiệu quả chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước; có trình độ văn hóa và trình độ chun mơn, nghiệp vụ phù hợp với yêu cầu và nhiệm vụ được giao, am hiểu và tôn trọng phong tục tập quán của cộng đồng dân cư trên địa bàn cơng tác. Bên cạnh đó, Nghị định này cịn quy định tiêu chuẩn đối với cơng chức Chỉ huy trưởng Quân sự cấp xã và Trưởng Cơng an xã, ngồi những tiêu chuẩn được trình bày ở trên, thì các chức danh này cịn được bổ sung thêm các tiêu chuẩn riêng biệt. Đó là phải có khả năng phối hợp với các đơn vị quân đội nhân dân, Công an nhân dân và lực lượng khác trên địa bàn tham gia xây dựng nền quốc phịng tồn dân và thực hiện một số nhiệm vụ phịng thủ dân sự, giữ gìn an ninh, chính trị, trật tự an tồn xã hội, bảo vệ Đảng, chính quyền, bảo vệ tính mạng, tài sản của nhân dân, tài sản của Nhà nước. Tiêu chuẩn cụ thể đối với từng chức danh sẽ do Bộ trưởng Bộ nội vụ chủ trì phối hợp với bộ trưởng các bộ quản lý ngành, lĩnh vực quy định26, đây là cơ sở pháp lý hết sức quan trọng để tuyển dụng công chức cấp xã. Cũng theo Nghị định này, việc tuyển dụng công chức cấp xã căn cứ vào yêu cầu nhiệm vụ, tiêu chuẩn chức danh và số lượng công chức từng chức danh được UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương giao.
Về điều kiện đăng ký dự tuyển công chức cấp xã được thực hiện theo quy định của Luật CBCC. Người có đủ các điều kiện sau đây khơng phân biệt dân tộc, nam nữ, thành phần xã hội, tín ngưỡng, tơn giáo được đăng ký dự tuyển cơng chức: có một quốc tịch là quốc tịch Việt Nam; đủ 18 tuổi trở lên; có đơn dự tuyển; có lý lịch rõ ràng; có văn bằng, chứng chỉ phù hợp; có phẩm chất chính trị, đạo đức tốt; đủ sức khoẻ để thực hiện nhiệm vụ; các điều kiện khác theo yêu cầu của vị trí dự tuyển27. Bên cạnh đó Luật cịn có quy định về những trường hợp không được đăng ký dự tuyển: không cư trú tại Việt Nam; mất hoặc bị hạn chế năng lực hành vi dân sự; đang bị truy cứu trách nhiệm hình sự; đang chấp hành hoặc đã chấp hành xong bản án, quyết định về hình sự của Tịa án mà chưa được xóa án tích; đang bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào cơ sở chữa bệnh, cơ sở giáo dục28. UBND cấp xã là cơ quan xác định điều kiện khác
26 Điều 4 Nghị định số 112/2011/NĐ-CP ngày 05 tháng 12 năm 2011 về công chức xã, phường, thị trấn. 27 Khoản 1 Điều 36 Luật CBCC.
28 Theo Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012, 2 biện pháp xử lý hành chính là đưa vào cơ sở chữa bệnh, cơ sở giáo dục đã được đổi tên là: đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc và đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc.
quy định tại điểm g khoản 1 Điều 36 Luật CBCC bảo đảm phù hợp với tiêu chuẩn chức danh công chức cấp xã cần tuyển trong kế hoạch tuyển dụng, báo cáo UBND cấp huyện phê duyệt trước khi tuyển dụng.
Về nguyên tắc tuyển dụng CCCX, hiện nay khơng có bất cứ văn bản quy phạm nào trực tiếp điều chỉnh, Nghị định 112/2011/NĐ-CP cũng chưa giải quyết được vấn đề này. Việc thiếu hụt quy định về nguyên tắc trong tuyển dụng công chức xã, phường, thị trấn đã tồn tại rất nhiều năm qua, các văn bản liên quan trực tiếp đến công chức cấp xã giai đoạn trước như Nghị định 114/2003/NĐ-CP cũng khơng có đề cập gì. Điều đó dẫn đến việc trong một thời gian dài các địa phương thực hiện công tác tuyển dụng chủ yếu dựa trên tinh thần các quy định về nguyên tắc tuyển dụng công chức ở trụng ương, cấp tỉnh, cấp huyện như nguyên tắc tuyển dụng phải xuất phát từ yêu cầu công việc cụ thể là Điều 9 Nghị định 117/2003/NĐ-CP ngày 10 tháng 10 năm 2003 của Chính phủ quy định về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong cơ quan Nhà nước “việc tuyển dụng công chức phải căn cứ vào nhu cầu cơng việc, vị trí cơng tác và theo chỉ tiêu biên chế được giao”; nguyên tắc chất lượng đặt ra đối với việc xác định căn cứ trúng tuyển của ứng viên (Điều 14 Nghị định 117/2003/NĐ-CP nêu ra “người trúng tuyển trong kỳ thi xét tuyển là người đủ tiêu chuẩn và điều kiện dự tuyển, được Hội đồng xét tuyển căn cứ vào quy định tại Điều 5 và Điều 8 của Nghị định này để xem xét và nhất trí đề nghị cơ quan có thẩm quyền ra quyết định tuyển dụng”); nguyên tắc bình đẳng và ngun tắc cơng khai, đây là những ngun tắc có tính chất phổ biến mà bất kỳ giai đoạn nào cũng phải thực hiện đảm bảo q trình tuyển dụng cơng chức đạt chất lượng. Tuy nhiên, đến thời điểm hiện tại thì Nghị định 117/2003/NĐ-CP cũng đã hết hiệu lực, và đã bị thay thế bởi Nghị định 24/2010/NĐ-CP ngày 15 tháng 03 năm 2010 của Chính phủ quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức. Nghị định mới này khơng có bất kỳ quy định nào về nguyên tắc tuyển dụng, do đó, việc tuyển dụng đối với công chức ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện đều áp dụng các nguyên tắc được quy định tại Điều 38 Luật CBCC bao gồm: bảo đảm công khai, minh bạch, khách quan và đúng pháp luật; bảo đảm tính cạnh tranh; tuyển chọn đúng người đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ và vị trí việc làm; ưu tiên tuyển chọn người có tài năng, người có cơng với nước, người dân tộc thiểu số. Các nguyên tắc này quy định riêng cho việc tuyển dụng công chức ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện, nhưng có thể thấy nó cũng rất phù hợp nếu áp dụng cho công tác tuyển dụng công chức cấp xã. Nên thiết nghĩ, các địa phương có thể vận dụng các quy định tại điều luật này để làm nền tảng cho hoạt động
tuyển dụng công chức cấp xã cho địa phương mình, tương tự như việc áp dụng tinh thần quy định Nghị định 117/2003/NĐ-CP trong giai đoạn trước.
Về phương thức tuyển dụng cơng chức cấp xã thì hiện nay được luật CBCC quy định khá rõ ràng, gồm hai hình thức thi tuyển hoặc xét tuyển, căn cứ vào tính chất đặc thù của từng địa phương. Hình thức thi tuyển cơng chức phải phù hợp với ngành nghề, bảo đảm lựa chọn được những cá nhân có phẩm chất, trình độ và năng lực đáp ứng yêu cầu tuyển dụng. So với Nghị định 114/2003/NĐ-CP, Nghị định 112/2011/NĐ-CP quy định cụ thể hơn về phương thức tuyển dụng tại khoản 1 Điều 7. Đối với một số chức danh phải thực hiện hình thức tuyển dụng thông qua thi tuyển bao gồm Văn phòng - thống kê; Địa chính - xây dựng - đơ thị và mơi trường (đối với phường, thị trấn) hoặc Địa chính - nơng nghiệp - xây dựng và mơi trường (đối với xã); Tài chính - kế tốn; Tư pháp - hộ tịch; Văn hóa - xã hội. Và nội dung thi tuyển được quy định rõ ràng với 3 môn: môn kiến thức chung, môn nghiệp vụ chun ngành, mơn tin học văn phịng. Bên cạnh đó, Nghị định 112/2011/NĐ-CP đã quy định rõ phương thức tuyển dụng đối với chức danh Chỉ huy trưởng Quân sự cấp xã và Trưởng Cơng an xã. Theo đó, các chức danh này thực hiện việc xét tuyển và bổ nhiệm đối với những người có điều kiện theo quy định tại khoản 2 Điều 6 Nghị định 112/2011/NĐ-CP. Việc bổ nhiệm Chỉ huy trưởng Quân sự cấp xã và Trưởng Công an xã thực hiện theo quy định của Luật Dân quân tự vệ và Pháp lệnh Công an xã.
Trường hợp xét tuyển chỉ thực hiện “đối với các xã miền núi, biên giới, hải đảo, vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc thiểu số, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn”29. Quy định này khơng có gì khác biệt với Nghị định 114/2003/NĐ-CP trước đó. Nội dung xét tuyển gồm xét kết quả học tập của người dự tuyển, phỏng vấn về trình độ, chuyên môn, nghiệp vụ của người dự tuyển. Đối với chức danh Chỉ huy trưởng Quân sự cấp xã và Trưởng Công an xã, sẽ xét thêm các điều kiện theo quy định tại khoản 2 Điều 6 Nghị định 112/2011/NĐ-CP và khơng thực hiện theo cách thức tính điểm quy định tại Điều 15 Nghị định đó.
Về cơ quan có thẩm quyền tuyển dụng cơng chức cấp xã, thẩm quyền này thuộc về Chủ tịch UBND cấp huyện30. Sở dĩ quy định nhiệm vụ này cho Chủ tịch UBND cấp huyện bởi tính phân cấp trong thẩm quyền tuyển dụng, UBND cấp tỉnh tổ chức tuyển dụng công chức (tức là công chức của các cơ quan từ cấp huyện trở lên), do đó cơng
29 Điểm b khoản 1 Điều 7 Nghị định 112/2011/NĐ-CP ngày 05 tháng 12 năm 2011 về công chức xã, phường, thị trấn.
chức cấp xã thuộc quyền tuyển dụng của Chủ tịch UBND cấp huyện. So sánh thẩm quyền tuyển dụng giữa Nghị định 112/2011/NĐ-CP và Nghị định 114/2003/NĐ-CP, ta có thể thấy mặc dù về cơ bản thẩm quyền tuyển dụng vẫn thuộc về Chủ tịch UBND cấp huyện; tuy nhiên, Nghị định mới có sự quy định bổ sung đối với trường hợp ngoại lệ, chính xác hơn là trường hợp đặc biệt trong tuyển dụng31, lúc đó Chủ tịch UBND cấp huyện khi tiếp nhận phải báo cáo và có ý kiến chấp thuận bằng văn bản của Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Căn cứ vào số lượng người đăng ký dự tuyển, Chủ tịch UBND cấp huyện quyết định việc thành lập Hội đồng tuyển dụng hay không. Hội đồng tuyển dụng được hiểu là Hội đồng xét tuyển hoặc Hội đồng thi tuyển. Trong trường hợp không thành lập Hội đồng tuyển dụng, thì Phịng Nội vụ xem xét báo cáo cho Sở Nội vụ, sau khi có ý kiến thống nhất của Sở Nội vụ, Phòng Nội vụ cấp huyện giúp Chủ tịch UBND cấp huyện thực hiện việc tuyển dụng công chức cấp xã. Khi tổ chức tuyển dụng công chức cấp xã vẫn phải thành lập các Ban giúp việc.