2.2. Giải pháp
2.2.1. Giải pháp chung
Khoản thu tài chính từ đất đai hứa hẹn sẽ là công cụ hiệu quả trong điều tiết giá trị tăng thêm của đất. Khoản thu này chỉ đƣợc đảm bảo khi những quy định pháp luật về thu tài chính đất đai hiệu quả. Theo thống kê của bộ tài chính, khoản thu từ đất đai nếu thực hiện thu đầy đủ sẽ chiếm 20% đến 30% tổng thu ngân sách Nhà nƣớc58
. Tuy nhiên, do những quy định của pháp luật trong lĩnh vực này chƣa hoàn thiện nên khoản thu tài chính từ đất đai cịn rất thấp trong tổng thu ngân sách, cụ thể năm 2010 khoản thu từ đất đai khoảng 39.878 tỷ đồng, chỉ chiếm khoảng 7,55% tổng thu ngân sách59. Vì vậy, những giải pháp cho việc tăng thu ngân sách Nhà nƣớc từ đất đai cũng nhƣ việc tăng cƣờng điều tiết giá trị tăng thêm của đất là một nhiệm vụ quan trọng cần đặt ra.
2.2.1.1. Tăng cường hệ thống thơng tin đất đai
Một trong những khó khăn cho việc điều tiết giá trị tăng thêm của đất nói riêng và cho việc quản lý đất đai nói chung là hiện nay hệ thống thơng tin đất đai ở nƣớc ta còn quá yếu, nhất là thông tin về đất đai liên địa phƣơng. Đây là một trong
57
Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh, Viện kinh tế, tlđd (03), tr.30.
58 Tìm lại giá trị thực từ đất
http://www.monre.gov.vn/v35/default.aspx?tabid=428&CateID=4&ID=101561&Code=G7HY101561.
59
Tìm lại giá trị thực từ đất
những nguyên nhân làm thất thu ngân sách Nhà nƣớc. Vì vậy, để tăng cƣờng vai trò điều tiết giá trị tăng thêm từ đất thì nhiệm vụ đầu tiên của Nhà nƣớc là tăng cƣờng hoạt động đăng kí đất đai và cấp giấy chứng nhận đối với quyền sử dụng đất, cũng nhƣ tăng cƣờng quản lý dữ liệu đất đai thông qua hệ thống công nghệ thông tin. Chỉ khi hệ thống dữ liệu đất đai đƣợc quản lý tốt và minh bạch thì Nhà nƣớc mới có cơ sở tốt để thực hiện vai trị điều tiết của mình.
Bên cạnh đó, Nhà nƣớc phải xây dựng và quản lý hệ thống thông tin cá nhân đầy đủ, tồn diện. Trên cơ sở đó giữa ngành thuế và ngành tài nguyên, môi trƣờng kết nối mạng thông tin thống nhất trên phạm vi toàn quốc để quản lý đƣợc việc sở hữu bất động sản chi tiết của từng cá nhân. Thực hiện minh bạch, đầy đủ thông tin về đất đai là cơ sở quan trọng cho mọi chính sách đất đai của Nhà nƣớc dễ dàng đi vào cuộc sống. Ngồi ra, hiện nay “có đến 70% giao dịch nhà đất diễn ra trên thị
trường khơng chính thức, thị trường “ngầm”. Theo các chuyên gia, số thu này sẽ lớn hơn nhiều nếu các giao dịch ngầm về nhà đất được kiểm sốt”60. Vì vậy, xây dựng và hồn thiện hệ thống thơng tin về đất đai có thể đƣợc coi là một trong những giải pháp hạn chế giao dịch ngầm trên thị trƣờng hiện nay. Bởi lẽ, một trong những nguyên nhân của giao dịch ngầm là do đất đai chƣa đủ điều kiện pháp lý để tham gia giao dịch chính thức.
Vì đất đai thuộc sở hữu tồn dân do Nhà nƣớc làm chủ sở hữu nên nếu đất đai tăng giá trị thì giá trị này phải có phần thuộc về Nhà nƣớc để phân bổ lại cho toàn xã hội. Điều này thể hiện qua vai trò điều tiết giá trị tăng thêm của đất. Để tăng cƣờng vai trò điều tiết giá trị tăng thêm của đất không do đầu tƣ của ngƣời sử dụng đất mang lại, tác giả có một vài đề xuất nhƣ sau:
2.2.1.2. Áp dụng mơ hình biên chỉnh trang
Nhƣ trên đã nói, trong các yếu tố làm tăng giá trị của đất đai thì đầu tƣ kết cấu hạ tầng của Nhà nƣớc là yếu tố tạo ra giá trị tăng thêm nhiều nhất cho chủ thể sử dụng đất. Để đầu tƣ cơ sở hạ tầng, nguồn chi phí mà Nhà nƣớc phải bỏ ra cho xã hội là rất lớn. Trong khi đó, giá trị tăng thêm của đất đai lại không đƣợc phân bổ hợp lý khi những lợi ích trên chỉ chủ yếu tập trung vào túi những hộ dân và các nhà đầu tƣ có vị trí đất đai sát cạnh những cơng trình đầu tƣ của Nhà nƣớc. Chính sự phân bổ bất hợp lí này đã đặt ra vấn đề điều tiết giá trị tăng thêm của đất không do đầu tƣ của ngƣời sử dụng đất mang lại nhằm phân bổ lại giá trị tăng thêm đó một cách hợp lý, phù hợp hơn. Nói cách khác, cần phải có một phƣơng thức để tăng nguồn thu nhằm bảo đảm tái tạo nguồn vốn, đền bù tƣơng xứng cho hộ dân có đất bị thu hồi và nhất là điều tiết phần giá trị tăng thêm từ những chủ thể tự nhiên hƣởng lợi mà khơng phải bỏ ra khoản chi phí nào. Mơ hình biên chỉnh trang mà tác giả giới thiệu sau đây sẽ phần nào khắc phục đƣợc những hạn chế, bất hợp lý nêu trên.
Điều tiết giá trị tăng thêm của đất do Nhà nƣớc đầu tƣ theo mơ hình biên chỉnh trang đƣợc quy định tại Thông tƣ số 07/2008/TT-BXD ngày 7 tháng 4 năm 2008: “Đối với quy hoạch chi tiết xây dựng mới hoặc cải tạo hai bên trục đường
chính trong đô thị phải xác định phạm vi lập quy hoạch tối thiểu là 50 mét mỗi bên kể từ phía ngồi chỉ giới đường đỏ. Đối với đường lộ hoặc tỉnh lộ là các trục hành
60
Nhìn giá trị thực của đất, Thứ năm, ngày 01 tháng 07 năm 2010 cập nhật lúc 16:05,
lang phát triển phải xác định phạm vi lập quy hoạch tối thiểu là 100m mỗi bên kể từ phía ngồi hành lang an tồn đường bộ”.
Biên chỉnh trang là tiến hành giải tỏa rộng thêm diện tích hai bên phần đất dự kiến thu hồi để xây dựng các cơng trình hạ tầng. Mơ hình biên chỉnh trang đƣợc áp dụng xây dựng những tuyến đƣờng mới hay chỉnh trang mở rộng từ con đƣờng hiện hữu. “Thay vì giải tỏa đủ diện tích để làm đường, Nhà nước sẽ giải tỏa rộng ra diện
tích đất hai bên dọc theo trục đường mới hình thành, tạo ra một quỹ đất mới để dự trữ, vì đây là khu vực có giá trị đất tăng cao nhất. Quy mơ phần diện tích thu hồi thêm sẽ được thay đổi tùy theo thực trạng thay đổi đất hiện hữu ở khu vực thu hồi, tùy theo nguồn vốn cũng như số lượng hộ bị di dời, qua đó đảm bảo thực thi tiến độ hợp lý khơng kéo dài thời gian”61
. Mơ hình biên chỉnh trang cịn tạo điều kiện cho hạ tầng đi trƣớc theo đúng quy luật, những dự án hình thành theo đúng quy hoạch. Bởi lẽ trong mơ hình này, Nhà nƣớc sẽ giao cho nhà đầu tƣ đƣợc khai thác quỹ đất hai bên đƣờng để tạo vốn, nhà đầu tƣ làm đƣờng sẽ chỉnh trang đô thị, xây dựng đơ thị mới hồn chỉnh, hiện đại. Hơn thế nữa, do đƣợc hƣởng lợi rất nhiều nên các nhà đầu tƣ cũng “hào hứng” bỏ vốn ra để thực hiện những dự án đầu tƣ cơ sở hạ tầng của Nhà nƣớc. Quan trọng hơn nữa là mơ hình trên có thể khắc phục đƣợc tình trạng đầu cơ đất đai trong trƣờng hợp nhiều ngƣời đã bỏ tiền ra mua đất hai bên đƣờng (khi đƣờng chƣa đƣợc xây dựng) để chờ Nhà nƣớc làm đƣờng hay chỉnh trang đƣờng để kiếm lời rất nhiều mà vấn đề này Nhà nƣớc chƣa điều tiết hiệu quả.
Theo đó, sau khi đã có quỹ đất ở hai bên đƣờng, Nhà nƣớc sẽ tiến hành đấu giá quyền sử dụng đất, hoặc giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất theo giá “sát với giá thị trường trong điều kiện bình thường”, nhƣng tốt nhất vẫn là thông qua đấu giá quyền sử dụng đất. Với cách làm nhƣ trên, Nhà nƣớc có một số tiền lớn từ việc đấu giá quyền sử dụng đất và sẽ sử dụng số tiền này để bù đắp lại chi phí đã bỏ ra, tăng thêm mức bồi thƣờng cho hộ dân có đất bị thu hồi, đối tƣợng đang chịu nhiều thiệt thòi nhất khi bị thu hồi đất. Cách làm trên trong nhiều trƣờng hợp còn tạo ra thặng dƣ, tạo điều kiện cho Nhà nƣớc có đủ ngân sách để chi tiếp tục cho những cơng trình sau. Do đó, giá trị tăng thêm từ đất sau khi có cơng trình hạ tầng sẽ đƣợc điều tiết và phân bổ hợp lí, đem lại hiệu quả cho xã hội.
Theo kết quả nghiên cứu của Viện kinh tế thành phố Hồ Chí Minh, mơ hình biên chỉnh trang tại dự án đƣờng Nguyễn Hữu Thọ đã tạo ra những kết quả lớn. Sau khi đã tạo ra đƣợc quỹ đất dự trữ, bán đấu giá diện tích hai bên của biên chỉnh trang khơng chỉ bù đắp đƣợc chi phí vốn đầu tƣ mà cịn có thể tạo ra một quỹ đất đáng kể cho công tác đền bù và dành cho một số chƣơng trình nhà ở xã hội. Tổng nguồn vốn bỏ ra ƣớc khoảng 429 tỷ đồng, trong đó tổng nguồn thu từ kết quả bán đấu giá quyền sử dụng đất cho các công ty tƣ nhân đã thu trên 466 tỷ đồng, chƣa kể vẫn cịn một số diện tích đất tiếp tục giao cho nhà đầu tƣ hoặc tổ chức bán đấu giá62.
Nhƣ vậy, mơ hình biên chỉnh trang tạo ra những kết quả tốt, khơng chỉ thực hiện đƣợc vai trị điều tiết giá trị tăng thêm của đất không do đầu tƣ của ngƣời sử dụng đất mang lại mà còn tăng cƣờng vai trò của Nhà nƣớc trong quản lý đất đai.
* Để mơ hình biên chỉnh trang được áp dụng rộng rãi và hiệu quả thì chúng ta
cần lưu ý những vấn đề sau:
61
Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh, Viện kinh tế, tlđd (03), tr.129.
- Mơ hình biên chỉnh trang tạo quỹ đất hai bên đƣờng chỉ nên áp dụng cho những khu vực dân cƣ cịn thƣa thớt vì áp dụng mơ hình này ở những khu vực đơng dân cƣ, khu vực đơ thị thì số tiền dành cho đền bù rất lớn, do đó có thể ảnh hƣởng đến kết quả đầu tƣ, có khi dự án khơng thể thực hiện đƣợc vì chi phí đền bù q cao.
- “Trong mơ hình biên chỉnh trang, yếu tố quy hoạch là yếu tố quan trọng
nhất”63. Vì vậy, quy hoạch sử dụng đất phải đảm bảo tính khả thi, trên cơ sở quy hoạch thì mới giới hạn đƣợc chiều rộng biên giải tỏa. Quy hoạch phải đảm bảo đƣợc rằng diện tích biên giải tỏa phải đủ lớn để có thể xây dựng những dự án định cƣ tại chỗ nhƣ xây dựng nhà chung cƣ và ngƣời dân có thể bán lại để kiếm lời từ dự án.
- Để đấu giá quyền sử dụng đất mang lại lợi nhuận cao, địa điểm áp dụng mơ hình biên chỉnh trang phải là khu vực có tiềm năng phát triển trong tƣơng lai. Tuy nhiên, đây cũng phải là địa điểm có giá đất đai vừa phải để đảm bảo đủ tài chính cho cơng tác đền bù, giải phóng mặt bằng. Có nhƣ vậy, mơ hình biên chỉnh trang mới phát huy đƣợc vai trị tác dụng của nó.
- Để đảm bảo giải tỏa đƣợc quỹ đất hai bên đƣờng, cần chuẩn bị đủ nguồn tài chính cho cơng tác này. Bởi lẽ, giải tỏa mặt bằng là tiền đề đầu tiên cho mọi kết quả của mơ hình biên chỉnh trang. Do đó, cần dựa vào khả năng tài chính để quyết định diện tích biên hai bên đƣờng cần giải tỏa là bao nhiêu. Hơn nữa, để tạo sự đồng thuận của ngƣời dân cho cơng tác đền bù thì giá đền bù cần phải phù hợp, đảm bảo quyền lợi của ngƣời dân có đất bị thu hồi. Có thể tạo sự đồng thuận cho ngƣời dân bằng cách đổi nền đất cho các hộ dân có đất bị thu hồi, đây cũng là cách phân bổ lại lợi ích cho các hộ dân.
- Trong mơ hình biên chỉnh trang có hai dự án: một là dự án cơng và hai là dự án kinh doanh. Tuy nhiên, để đảm bảo cho việc thực hiện đồng bộ, cần tiến hành 2 dự án này cùng một lúc, cùng thu hồi đất tại một thời điểm. Nguyên nhân là do tâm lý của ngƣời dân thƣờng ủng hộ những dự án cơng ích hơn là những dự án kinh doanh, nên việc thực hiện đồng bộ sẽ dễ dàng tạo đƣợc sự đồng thuận từ phía ngƣời dân.
2.2.1.3. Mơ hình “Landbanking”
“Khi dự báo tương lai phát triển các nhà đầu tư hay chính quyền thành phố
có thể mua trước và giữ đất từ các mảnh đất trống, đất nông nghiệp hoặc đất chưa sử dụng tại giá thỏa thuận mua bán tương đối vừa phải trước khi giá trị của nó tăng lên đáng kể, khi giai đoạn đầu tư phát triển bắt đầu. Cách thức này được gọi là tạo một ngân hàng quỹ đất dự trữ. Đây là hình thức điều tiết giá trị tăng thêm của đất nhưng do Nhà nước ra tay trước.”64
Ngân hàng quỹ đất dự trữ sẽ là nguồn lợi rất lớn cho ngƣời mua trong tƣơng lai do giá đất Nhà nƣớc tăng lên rất cao. Các cơ quan Nhà nƣớc có thể tận dụng để xây dựng trƣờng học, công viên hoặc các dự án khác trên mảnh đất mà giá đất lúc đó đã vƣợt ra khỏi ngân sách của Nhà nƣớc. Tại một số quốc gia, ngân hàng dự trữ quỹ đất là một thông lệ đƣợc các nhà đầu tƣ tƣ nhân áp dụng, chấp nhận rủi ro với hi vọng khi kinh tế phát triển, nguồn lợi sẽ thu vào đáng kể từ đất dự trữ đã mua.
63
Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh, Viện kinh tế, tlđd (03), tr.141.
Mơ hình ngân hàng phát triển quỹ đất còn tạo điều kiện cho việc tập trung các dự án bất động sản về một mối, tăng cƣờng quản lý của Nhà nƣớc. Hơn thế nữa, mơ hình này cịn tạo ra một quỹ đất sạch cho việc tiến hành những dự án có sử dụng đất trong tƣơng lai một cách nhanh chóng mà khơng bị cản trở bởi khâu giải phóng mặt bằng và “điểm quan trọng nhất là ngân sách đơ thị sẽ thu được phần lớn lợi ích mà
tài nguyên đất đai đem lại chứ không để giới kinh doanh bất động sản kiếm siêu lợi nhuận từ đây”65.
Mơ hình “landbanking” đã đƣợc áp dụng tại Đà Nẵng và có những kết quả đáng đƣợc ghi nhận. Mơ hình này khơng những thực hiện đƣợc vai trò điều tiết giá trị tăng thêm của đất mà còn thực hiện vai trò xã hội của Nhà nƣớc. “Đà Nẵng đã
thực hiện đầu tư 280 dự án khai thác quỹ đất và khu đất, chuyển quyền sử dụng cho các tổ chức, cá nhân đầu tư cơ sở hạ tầng để khai thác đất ở, đầu tư cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ và du lịch. Tổng số tiền khai thác quỹ đất trên địa bàn thành phố Đà Nẵng trong tám năm qua hơn 3.000 tỉ đồng...v.v”66. Trên cơ sở tiền khai thác quỹ đất thu vào ngân sách, Đà Nẵng đã sử dụng toàn bộ để đầu tƣ nâng cấp hạ tầng kỹ thuật của từng dự án và một số cơng trình khác nhƣ chi vào việc xây cầu, làm đƣờng, đầu tƣ cho giáo dục, y tế…v.v. Bên cạnh đó, Đà Nẵng cịn xóa những khu dân cƣ ổ chuột, xây mới hàng loạt các khu dân cƣ và đô thị hiện đại; đồng thời tạo đƣợc nhiều khu dân cƣ, khu tái định cƣ, bảo đảm nhu cầu về chỗ ở cho các trƣờng hợp bị giải tỏa, vừa giải quyết nhu cầu nhà ở xã hội.
2.2.1.4. Mơ hình tái phân lơ
Mơ hình tái phân lơ là mơ hình tiến hành hợp nhất các lơ, thửa rời rạc của nhiều chủ đất khác nhau thành một khu đất lớn, sau đó phân chia thành từng lô đất phục vụ cho việc xây dựng nhà ở hay sản xuất, kinh doanh. Mơ hình trên tạo điều kiện cho việc hợp nhất các mảnh đất riêng lẻ thành một khu đất thống nhất, chia nhỏ đồng nhất phục vụ cho những nhu cầu sử dụng đất cụ thể, tạo sự thống nhất trong