2.1. Tình hình giải ngân vốn ODA
Trong bối cảnh tình hình hiện nay, khi nguồn ODA khó có khả năng gia tăng, trong khi nhu cầu về nguồn vốn này cho phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam là rất lớn, Chính phủ Việt Nam cam kết hợp tác chặt chẽ với các nhà tài trợ nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng ODA.
Để sử dụng nguồn vốn ODA đã cam kết, từ 1993-2006, Chính phủ Việt Nam đã ký kết với các nhà tài trợ các Điều ước quốc tế cụ thể về ODA trị giá 27ỷ USD, đạt khoảng 73,36% tổng vốn ODA đã cam kết tính đến hết năm 2006.
Tình hình giải ngân ODA đã có bước tiến triển khá, năm sau cao hơn năm trước và thực hiện tốt kế hoạch giải ngân hàng năm. Từ năm 1993 tới hết năm 2006 vốn ODA giải ngân khoảng gần 18 tỷ USD, tương đương với khoảng 49% tổng nguồn vốn ODA đã cam kết.
Hình 1: Vốn ODA đã giải ngân từ năm 2001 đến năm 2006
Nguồn: Bộ kế hoạch và đầu tư
Theo số liệu thống kê từ năm 1993 đến 2006, số vốn các nhà tài trợ cam kết cho Việt Nam khoảng 37tỷ USD, trong đó số vốn đã giải ngân khoảng 18 tỷ USD. Đặc biệt trong 5 năm gần đây, nguồn vốn ODA mà các nhà tài trợ cam kết dành cho Việt Nam tăng khá đều, năm 2001 đạt 2,4 tỷUSD; năm 2002 là 2,6 tỷUSD; 2003 là 2,83 tỷUSD, 2004 là 3,4 tỷ USD, năm 2005 là 3,7 tỷ USDvà năm 2006 là 4.4 tỷ USD
Nguồn vốn ODA đã được tập trung hỗ trợ cho các lĩnh vực phát triển kinh tế, xã hội ưu tiên của Chính phủ, đó là: Năng lượng điện (27%); Giao thông vần tải (25%); Phát triển nông nghiệp, nông thôn bao gồm cả thủy sản, lâm nghiệp, thuỷ lợi (15%); Các ngành Y tế - xã hội, Giáo dục và đào tạo, Khoa học - công nghệ - môi trường (14%). Ngân hàng, Tài chính, Công nghiệp(12%). Ngoài ra, nguồn ODA cũng hỗ trợ đáng kể cho ngân sách Chính phủ để thực hiện điều chỉnh cơ cấu kinh tế và thực hiện chính sách cải
1500 1550 1422 1490 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 2001 2002 2003 2004 2005 2006
cách kinh tế (các khoản tín dụng điều chỉnh cơ cấu kinh tế, điều chỉnh cơ cấu cơ cấu kinh tế mở rộng).
Thông qua nguồn vốn ODA, nhiều công trình, chương trình đã được xây dựng, triển khai. Đặc biệt có nhiều dự án vốn ODA đã được kí kết thực thi đem tới nhiều ý nghĩa kinh tế - xã hội quan trọng đối với quá trình phát triển đi lên của cả nước như: góp phần vào sự thành công của chương trình dân số và phát triển; chương trình tiêm chủng mở rộng, chương trình dinh dưỡng trẻ em... nhiều công trình lớn được xây dựng từ nguồn vốn ODA: cầu Mỹ Thuận, cầu Sông Gianh, dự án nâng cấp quốc lộ 1A, dự án thuỷ lợi Cửa Đạt - Thanh Hoá...Ngoài ra đầu tư ODA còn tập trung vào các lĩnh vực hạ tầng kinh tế xã hội; trong đó nhiều nhất là cấp thoát nước, môi trường và phát triển nông thôn.
2.2. Thực trạng quản lý vốn ODA tại Việt Nam
* Quan điểm về việc sử dụng nguồn vốn ODA của Chính phủ
Từ sau năm 1986, Việt Nam bắt đầu thực hiện việc chuyển đổi cơ chế quản lý kinh tế từ cơ chế tập trung sang cơ chế thị trường. Là một nước nông nghiệp lạc hậu với thu nhập đầu người thấp, tích luỹ nội bộ nền kinh tế còn hạn chế, để đạt được mục tiêu đề ra về phát triển kinh tế xã hội, nhu cầu vón của nước ta rất lớn, đặc biệt là các nguồn vốn từ nước ngoài, trong đó có nguồn vốn ODA. Nhờ thực hiện chính sách đa phương hoá, đa dạng hoá các quan hệ đối ngoại, kể từ năm 1993 Việt Nam đã chính thức lập quan hệ ngoại giao và tiếp nhận được nhiều nguồn ODA từ các quốc gia, các tổ chức quốc tế trên thế giới. Giá trị ODA vào Việt Nam không ngừng tăng lên qua các năm. Tính đến nay, có 51 nhà tài trợ song phương và đa phương hoạt động tài trợ ở hầu hết các lĩnh vực ưu tiên phát triển của Việt Nam. Mặc dù mỗi nhà tài trợ đều có những chủ chương và chính sách ODA toàn cầu riêng, quy trình và thủ
tục có những sự khác biệt, song nhìn chung các nhà tài trợ đều căn cứ vào chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, các quy hoạch và kế hoạch phát triển của các ngành và địa phương, các chương trình quốc gia, nhất là Chiến lược tăng trưởng toàn diện và xoá đói giảm nghèo (CPRGS...) để hỗ trợ quá trình phát triển của Việt Nam.
Trong quá trình tiếp nhận và sử dụng ODA, để có thể khai thác triệt để thế mạnh của ODA cũng như những hạn chế tác động xấu do ODA mang lại, Chính phủ đã đưa ra hệ thống các quan điểm chung về quản lý và sử dụng vốn ODA, cụ thể như sau:
- ODA là một nguồn ngân sách, việc điều phối quản lý và sử dụng ODA cho có hiệu quả thuộc quyền hạn của Chính phủ và phải phù hợp với các thủ tục quản lý ngân sách hiện hành.
- Tranh thủ các nguồn vốn ODA không gắn với các ràng buộc về chính trị, phù hợp với chủ trương đa phương hoá đa dạng hoá, quan hệ kinh tế đối ngoại củaViệt Nam.
- Phối hợp sử dụng ODA cùng với nguồn vốn FDI và các nguồn vốn trong nước khác.
- Ưu tiên sử dụng ODA để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, phát triển nguồn nhân lực và tăng cường thể chế.
- Đầu tư vốn ODA để phát triển hạ tầng kinh tế có trọng tâm, trọng điểm. - Ưu tiên bố trí viện trợ không hoàn lại cho các dự án văn hoá xã hội ở miền núi, vùng sâu vùng xa trên cơ sở định hướng chung và các quan điểm, mục tiêu của việc thu hút và quản lý sử dụng ODA.
* Các chính sách, qui định về quản lý nguồn vốn ODA - Giai đoạn trước năm 1993
Trước 1993, Việt Nam chưa nối lại quan hệ với các tổ chức Quốc tế do Mỹ cấm vận nên lượng ODA đến Việt Nam không lớn. Trong thời kỳ này, Văn phòng chính phủ là cơ quan đầu mối quản lý ODA phối hợp với một số cơ quan khác như Uỷ ban kế hoạch Nhà nước, Bộ tài chính, Bộ Ngoại giao và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam nhưng chức năng và nhiệm vụ của các cơ quan này chưa được xác định rõ ràng. Trong suốt thời gian này không có quy chế rõ ràng về đấu thầu, mua sắm và giải ngân. Các dự án ODA chủ yếu được thực hiện theo quy chế của từng nhà tài trợ cụ thể.
- Giai đoạn từ năm 1993 đến nay
Nếu như trước đây, việc quản lý nguồn vốn ODA này áp dụng theo NĐ20/CP (Điều lệ quản lý và xây dựng từ nguồn vốn ODA) và NĐ58/CP ban hành quy chế vay và trả nợ nước ngoài thì sau năm 2003 chủ yếu áp dụng NĐ52/CP và NĐ12/CP (Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng) và nghị định 17/2001/NĐ-CP (Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức). Và nay là nghị định 131 /2006/ND-CP (Quy chế về quản lý và sử dụng ODA)
Tháng 11 năm 1993, khi nước ta nối lại quan hệ hợp tác phát triển với Cộng đồng tài trợ quốc tế, nguyên TTCP Võ Văn Kiệt đã viết trong thư gửi Hội nghị viện trợ đầu tiên dành cho Việt Nam: "Điều quan trọng là nguồn vốn bên ngoài phải được sử dụng có hiệu quả. Chính phủ nhận trách nhiệm điều phối và sử dụng viện trợ nước ngoài với nhận thức sâu sắc rằng nhân dân Việt Nam là người gánh chịu cái giá phải trả cho sự thất bại nếu nguồn vốn này không được sử dụng có hiệu quả". Những dòng trên của người đứng đầu Chính phủ Việt Nam lúc đó đã thể hiện quyết tâm của Việt Nam quản lý việc sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA phục vụ sự nghiệp phát triển của đất nước và là một thông điệp mạnh mẽ đối với các nhà tài trợ.
Sau 1993, Việt Nam đã chính thức nối lại quan hệ với nhiều tổ chức và Quốc gia trên thế giới đánh dấu một giai đoạn mới trong tài trợ phát triển chính thức đối với Việt Nam. Khối lượng ODA đến Việt Nam đã tăng lên nhanh chóng. Nhận thức đúng đắn vai trò của ODA trong phát triển kinh tế xã hội, Chính phủ đã quan tâm nhiều hơn đến việc xây dựng và hoàn thiện các chính sách để quản lý và sử dụng ODA có hiệu quả. Nhiều văn bản pháp quy đã ra đời nhằm đưa ra những hướng dẫn về quy trình, thủ tục thực hiện và quản lý ODA làm rõ trách nhiệm của từng cơ quan trong việc quản lý và sử dụng ODA.
Nghị định 20/CP, tháng 3/1994 là lần đầu tiên Chính phủ Việt Nam đã thể chế hoá việc vận động thu hút và sử dụng ODA. Trong quá trình thực hiện Nghị định 20/CP đã tỏ ra còn nhiều mặt cần phải hoàn thiện như nâng cao trách nhiệm của từng bộ, tỉnh, thành phố, xác định rõ hơn nhiệm vụ của từng cơ quan quản lý Nhà nước, tạo điều kiện pháp lý thuận lợi hơn để lập quan hệ hợp tác lâu dài với các nhà tài trợ. Để phù hợp với hương phướng trên Chính phủ ban hành Nghị định 87/CP, ngày 5/8/1998 thay thế Nghị định 20/CP tháng 3/1994 về quy chế quản lý và sử dụng ODA. Và nghị định 17/2001/ND-CP ban hành năm 2001. đã sửa đổi một số điểm yếu của các văn bản trước đó và bổ sung các điểm mới sao cho phù hợp điều kiện biến đổi của thực tế và các Điều ước quốc tế về ODA. Nhằm tránh việc sử dụng vốn ODA không rõ mục đích như những năm vừa qua, làm mất uy tín đối với các nhà tài trợ bởi một số vụ việc đã xảy ra,Chính phủ Việt Nam đã cho ra đời nghị định 131 /2006/ND-CP. Nghị định được xem là văn bản được cộng đồng tài trợ quốc tế đón nhận và ủng hộ . Điểm đáng chú ý nhất của nghị định 131/2006/ND-CP là:
-Nghị định mới đã khắc phục được những nhược điểm của các văn bản trước đồng thời khắc phục sự chồng chéo hoặc buông lỏng trong quản lý vốn, tăng cường phân cấp và chịu trách nhiệm của các bộ , ngành về quản lý và sử dụng nguồn vốn này. Nghị định lần này cho thấysự thay đổi hẳn quan điểm về xác định đối tượng là chủ đầu tư các dự án sử dụng vốn ODA. Theo đó, chủ dự án đầu tư phải là người trực tiếp quản lý, khai thác sử dụng kết quả đầu tư của dự án, khai thác sử dụng công trình và hoàn thành trả vốn vay ODA. Tình trạng các cơ quan hành chính nhà nước như cơ quan Bộ và UBND là chủ đầu tư như hiện nay sẽ chấm dứt. Các cơ quan này quay về thực hiện đúng chức năng quản lý nhà nước về đầu tư, không được làm chủ đầu tư các dự án từ nguồn vốn ODA. Trong những trường hợp đặc thù khác cơ quan chủ quản phải trình Thủ tướng quyết định.
- Đi cùng với sự thay đổi trên đây thì việc thành lập ban quản lý dự án cũng có sự thay đổi về nguyên tắc. Thay vì cơ quan chủ quản ra quyết định thành lập Ban quản lý dự án như hiện nay, trong dự thảo chủ đầu tư các dự án là người quyết định thành lập ban quản lý dự án. Theo các chuyên gia, điều này đảm bảo yêu cầu ban quản lý dự án là một bộ phận trong cơ cấu tổ chức của chủ dự án hay chủ đầu tư, được chủ dự án giao quản lý và thực hiện dự án với những quyền hạn và trách nhiệm cụ thể.
- Nghị định cũng quy định rõ, Thủ tướng chính phủ quyết định đầu tư đối với các chương trình dự án quan trọng quốc gia, cho phép đầu tư và cho phép thực hiện đối với các dự án nhóm A, các chương trình hỗ trợ kỹ thuật trong các lĩnh vực an ninh quốc phòng và các chương trình chính sách gắn với khung chính sách mà Chính phủ cam kết với nhà tài trợ. Cơ quan chủ quản như Bộ ngành và địa phương được giao quyền thẩm tra, thẩm định và quyết định đầu tư đối với các chương trình, dự án ODA còn lại (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
- Ngoài ra vai trò quản lý của nhà nước về ODA đã được đề cao hơn trong nghị định lần này. Việc thường xuyên theo dõi đánh giá dự án là rất quan trọng.Việc đánh giá dự án được yêu cầu phải là một hoạt động định kỳ, xem xét toàn diện và có hệ thống, khách quan về tính phù hợp và hiệu quả dự án. Công tác đánh giá được tiến hành định kỳ và đột xuất .
Trong hơn 10 năm qua, Chính phủ Việt Nam đã không ngừng cải tiến công tác quản lý ODA thông qua một số việc thực hiện nhiều sáng kiến và hoạt động đơn phương hoặc hợp tác với các nhà tài trợ, một trong số đó đã hoàn thiện cơ sở pháp lý về quản lý và sử dụng nguồn vốn này.
2.3. Đánh giá hiệu quả của việc quản lý và sử dụng ODA tại Việt Nam
* Những thành quả đạt được
Trong những năm qua, nhiều dự án đầu tư bằng vốn ODA đã hoàn thành và được đưa vào sử dụng, góp phần tăng trưởng kinh tế, xoá đói, giảm nghèo như Nhà máy Nhiệt điện Phú Mỹ 2-1, nhà máy thủy điện sông Hinh; một số dự án giao thông quan trọng như Quốc lộ 5, Quốc lộ 1A (đoạn Hà Nội - Vinh, đoạn thành phố Hồ Chí Minh - Cần Thơ, đoạn thành phố Hồ Chí Minh - Nha Trang), cầu Mỹ Thuận... nhiều trường tiểu học đã được xây mới, cải tạo tại hầu hết các tỉnh, một số bệnh viện ở các thành phố, thị xã như bệnh viện Bạch Mai (Hà Nội), bệnh viện Chợ Rẫy (thành phố Hồ Chí Minh); nhiều trạm y tế xã đã được cải tạo được xây mới; các hệ thống cấp nước sinh hoạt ở nhiều tỉnh thành phố cũng như ở nông thôn, vùng núi. Các chương trình dân số và phát triển, chăm sóc sức khoẻ bà mẹ và trẻ em, tiêm chủng mở rộng được thực hiện một cách có hiệu quả. Ngoài ra, còn hàng loạt các công trình mới đầu tư bằng nguồn vốn ODA sẽ được đưa vào hoạt động trong thời gian tới.
Việt Nam đã phối hợp với các nhà tài trợ thiết lập Hệ thống theo dõi và đánh giá các chương trình và dự án ODA cấp quốc gia và thực hiện hoạt động nhằm tăng cương năng lực toàn diện và quản lý ODA ở các cấp.
Đánh giá một cách tổng thể, việc quản lý và sử dụng ODA của Việt Nam trong thời gian qua đã được thực hiện theo đúng chủ trương của Chính phủ Việt Nam là ưu tiên sử dụng nguồn lực này để hỗ trợ phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, góp phần tăng trưởng kinh tế, xoá đói, giảm nghèo. Những đóng góp chủ yếu của ODA đối với sự phát triển kinh tế xã hội của Việt Nam trong khoảng 10 năm gần đây là:
Thứ nhất, nguồn vốn ODA góp phần phát triển kinh tế - xã hội, xoá
đói, giảm nghèo ở nhiều địa phương, nhất là các tỉnh nghèo, vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc. Kể từ khi thực hiện công cuộc đổi mới năm 1986 cho tới nay, công cuộc xoá đói giảm nghèo ở Việt Nam đã đạt được những bước tiến quan trọng. Số liệu các cuộc điều tra mức sống dân cư trong thời gian qua cho thấy tỷ lệ hộ nghèo đã giảm từ 58% vào năm 1993 xuống còn 37% năm 1998 và 28,9% vào năm 2002 và còn 29% năm 2006.
Nhiều công trình cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội của Trung ương và địa phương được đầu tư bằng nguồn vốn ODA đã hoàn thành trong 5 năm qua được đưa vào sử dụng đang phát huy tác dụng tích cực như: các đường quốc lộ, tỉnh lộ, giao thông nông thô nhà nước; nhiều cầu và cảng biển; một số nhà máy điện, hệ thống đường dây và trạm phân phối, kể cả lưới điện nông thôn;