1.2.1. Chủ thể quản lý nhà nước đối với đất nơng nghiệp
Dưới góc độ lý luận, pháp luật quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp cũng như bất kỳ một chế định pháp luật nào đều bị chi phối bởi các yếu tố nhất định đến quá trình xây dựng và tổ chức thực hiện các quy định đó. Tuy nhiên, mỗi nhóm
23
quy phạm pháp luật lại chịu tác động bởi những yếu tố khác nhau. Pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp điều chỉnh các quan hệ xã hội mang tính đặc thù, đặc biệt quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp trên địa bàn cấp huyện được xác định là hoạt động của các cơ quan nhà nước thực hiện và bảo vệ quyền đại diện sở hữu đối với đất nông nghiệp của Nhà nước trong phạm vi địa bàn huyện; là sự phối hợp để thực hiện tốt các nhiệm vụ quản lý được giao của chính quyền cấp huyện với các đơn vị khác thuộc hệ thống QLNN về đất nông nghiệp theo pháp luật quy định, nhằm mang lại môi trường thuận lợi nhất cho người sử dụng đất trong việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình đối với đất nơng nghiệp; đảm bảo đất nông nghiệp được sử dụng hiệu quả cao cho các mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội vì con người, cộng đồng, xã hội cũng như bảo vệ môi trường sống bền vững trên địa bàn huyện [75, tr.7-8],
Theo quy định của Luật đất đai năm 2013 thì cơ quan quản lý nhà nước đối với đất đai được tổ chức thống nhất từ trung ương đến địa phương. Theo đó, cơ quan quản lý nhà nước về đất đai ở trung ương là Bộ Tài nguyên và Môi trường. Cơ quan quản lý đất đai ở địa phương được thành lập ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; tổ chức dịch vụ công về đất đai được thành lập và hoạt động theo quy định của pháp luật [70]. Về mặt lý luận,
QLNN về đất nơng nghiệp của chính quyền cấp huyện được hiểu là sự phối hợp để thực hiện tốt các nhiệm vụ quản lý được giao của chính quyền cấp huyện với các đơn vị khác thuộc hệ thống QLNN về đất nông nghiệp được pháp luật quy định, nhằm mang lại môi trường thuận lợi nhất cho người SDĐ trong việc thực hiện các quyền lợi và nghĩa vụ của mình đối với đất nơng nghiệp, đảm bảo đất nơng nghiệp được sử dụng hiệu quả cao cho các mục tiêu phát triển KT- XH vì con người, cộng đồng, xã hội cũng như bảo vệ môi trường sống bền vững tại địa phương [75, tr.12].
Theo quy định Điều 4 Nghị định 43/2014/NĐ-CP (được sửa đổi bởi Nghị định 01/2017/NĐ-CP ) quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai năm 2013 thì Cơ quan quản lý đất đai cấp huyện là Phòng Tài nguyên và Mơi trường. Về vị trí, chức năng và nhiệm vụ, quyền hạn của Phòng TN&MT trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai được quy định cụ thể từ Điều 4-6 tại Thông tư liên tịch số
24
dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Tài nguyên và Môi trường thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Phịng Tài
ngun và Mơi trường thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc
tỉnh.
Trong hoạt động quản lý nhà nước về đất nơng nghiệp, theo quy định của
pháp luật thì Phịng TN&MT thực hiện các chức năng, nhiệm vụ cơ bản sau đây: (i) Lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn huyện;
(ii) Trình UBND cấp huyện ban hành quyết định; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp dài hạn, 05 năm và hàng năm;
(iii) Tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật, quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất nông nghiệp sau khi được phê duyệt; thông tin, tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật; theo dõi thi hành pháp luật ;
(iv) Thẩm định hồ sơ về giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất, chuyển quyền sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các đối tượng sử dụng đất thuộc thẩm quyền;
(v) Theo dõi biến động về đất nông nghiệp; thực hiện việc lập, quản lý,
cập nhật và chỉnh lý hồ sơ địa chính, xây dựng hệ thống thông tin đất đai huyện;
(vi) Tham gia xác định giá đất, mức thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất của
địa phương; tổ chức thẩm định phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo quy định của pháp luật;
1.2.2. Ban hành pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp
Theo cách này, để ban hành pháp luật thì Nhà nước ban hành ra các văn bản có tên gọi là văn bản quy phạm pháp luật. Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản chứa đựng các quy tắc xử sự chung, do nhà nước ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội và được Nhà nước đảm bảo thực hiện bằng các biện pháp cưỡng chế Nhà nước. Như vậy, pháp luật chính là hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành. Có thể nói, ban hành pháp luật bằng cách này là phổ biến nhất hiện nay trên thế giới được nhiều quốc gia áp dụng [46, tr.31].
Theo Luật ban hành văn bản quy pham pháp luật năm 2015, cơ quan quản lý đất nông nghiệp ở Trung ương (Bao gồm Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi
25
trường, các Bộ ngành có liên quan) ban hành văn bản pháp luật dưới dạng nghị định, quyết định, chỉ thị, thông tư…để hướng dẫn, quy định chi tiết Luật đất đai năm 2013. Cơ quan quản lý đất nông nghiệp ở địa phương (bao gồm Uỷ ban nhân dân các cấp, Sở Tài nguyên và Mơi trường, Phịng Tài ngun và Mơi trường..) ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới dạng quyết định, chỉ thị để tổ chức thực hiện Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở Trung ương ban hành tại địa phương.
Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất nông nghiệp không phải là nội dung mới trong công tác quản lý nhà nước về đất nơng nghiệp. Nó đã được quy định từ năm 1980 trong Quyết định số 201/CP của Hội đồng Chính phủ. Tuy nhiên, đến Luật đất đai 2003 nội dung này được xác định là cơ sở để thực hiện các nội dung khác trong công tác quản lý nhà nước về đất nơng nghiệp nên nó được xếp lên vị trí đầu tiên [47, tr.112].
Hoạt động ban hành văn bản pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất
nơng nghiệp của chính quyền cấp huyện được thực thông qua việc ban hành các
quyết định hành chính như quyết định phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quyết định giao đất, quyết định thu hồi đất….
Theo đó thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất nơng nghiệp của chính quyền huyện cụ thể như sau:
Thứ nhất, Uỷ ban nhân dân cấp huyện
- Ban hành các văn bản pháp luật để tổ chức lập; lấy ý kiến; công bố và tỏ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp ;
- Ban hành các văn bản pháp luật để thực hiện việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đối với hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất
nông nghiệp; giao đất nông nghiệp đối với cộng đồng dân cư;
- Ban hành các văn bản pháp luật để tổ chức thực hiện việc thu hồi đất nơng nghiệp đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư;
- Ban hành các văn bản pháp luật về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp; giá đất nông nghiệp; thời hạn sử dụng đất nông nghiệp; thuế đất nông nghiệp…[70]
26
- Ban hành các văn bản pháp luật để quản lý đất nơng nghiệp sử dụng vào mục đích cơng cộng được giao để quản lý, đất chưa giao, đất chưa cho thuê ;
- Ban hành các văn bản pháp luật để thực hiện công bố, công khai quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp;
- Ban hành để các văn bản pháp luật thực hiện công bố, công khai thông báo thu hồi đất nơng nghiệp đến người có đất thu hồi [70],
Ví dụ:
Một là, để thực hiện hoạt động thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá
nhân, cộng đồng dân cư để thực hiện phát triển kinh tế xã hội trong phạm vi thẩm quyền của mình thì UBND cấp huyện cần ban hành các văn bản như thông báo thu hồi đất nông nghiệp, quyết định thu hồi đất nông nghiệp, quyết định cưỡng chế thu hồi đất nông nghiệp, quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư… đồng thời, các văn bản này đều phải được chuyển đến người dân trong khu vực có đất bị thu hồi và cơng khai rộng rãi trên các phương tiện thông tin đại chúng
Hai là, để thực hiện việc phân bổ và khoanh vùng đất nông nghiệp theo
không gian sử dụng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ mơi trường và thích ứng biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất nơng nghiệp và nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế - xã hội và đơn vị hành chính trong một khoảng thời gian xác định thì UBND cấp tỉnh thực hiện lập quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp Đồng thời, để phân chia quy
hoạch sử dụng đất theo thời gian để thực hiện trong kỳ quy hoạch sử dụng đất, căn cứ vào quy hoạch SDĐ đã được phê duyệt thì UBND cấp huyện lập kế hoạch sử dụng đất
Khi ra các quyết định hành chính người ban hành cần có đủ năng lực quản lý, thu thập và phân tích thơng tin. Khi sử dụng quyết định hành chính cần gắn chặt quyền hạn và trách nhiệm của người ra quyết định, mỗi cán bộ, mỗi bộ phận phải có
trách nhiệm đầy đủ về việc sử dụng các quyền đó. Bởi vì, cấp ra quyết định càng
cao thì phạm vi ảnh hưởng của quyết định hành chính khi sai sót xảy ra càng lớn [75, tr.25]. Thực tế đã có những quyết định hành chính gây tổn thất cho xã hội rất lớn như: quyết định cấp đất sai thẩm quyền, quyết định phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất không khả thi
27
1.2.3. Thực hiện pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp
Thực hiện pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp là một biểu hiện cụ thể của thực hiện pháp luật nói chung. Do vậy, có thể hiểu: “Thực hiện pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp là hành vi hợp pháp của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất và cơ quan nhà nước có thẩm
quyền nhằm hiện thực hóa các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước đối với
đất nông nghiệptrong thực tiễn.
Hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp chỉ được kiểm nghiệm sau khi nó được triển khai. Nhận thức được điều đó, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đã ban hành nhiều quy phạm pháp luật để điều chỉnh về các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình thực hiện quản lý nhà nước đối với đất nơng nghiệp. Ví dụ, để thực hiện hoạt động thu hồi đất, theo quy định Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Thông báo thu hồi đất được gửi đến từng người có đất thu hồi, họp phổ biến đến người dân trong khu vực có đất thu hồi và thơng báo trên phương tiện thông tin đại chúng, niêm yết tại trụ sở UBND cấp xã, địa điểm sinh hoạt chung của khu dân cư nơi có đất thu hồi [70]”. Như vậy, thông báo thu hồi đất là thủ tục bắt buộc thực hiện và có tính chất tiền đề để tiến hành các bước tiếp theo như: lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và ban hành quyết định thu hồi đất. Về phía cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất: phải ban hành thông báo thu hồi đất, thông báo công khai trên các phương tiện thông tin đại chúng và gửi đến từng hộ dân.
1.2.4. Tuyên truyền phổ biến pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp
Công tác tuyên truyền phổ biến pháp luật là khâu đầu tiên của hoạt động thực thi pháp luật, là cầu nối để chuyển tải pháp luật vào cuộc sống. Phổ biến giáo dục pháp luật là nhằm hình thành ý thức tơn trọng, tuân thủ pháp luật cho mọi cơng dân, nhằm phát huy vai trị và hiệu lực pháp luật trong đời sống xã hội. Do vậy công tác phổ biến giáo dục pháp luật cho người dân có vị trí, vai trị rất quan trọng. Đặc biệt khi Nhà nước ta đang xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Xét một cách bao quát nhất, có thể thấy nội dung của tuyên truyền, phổ biến pháp luật không chỉ dừng lại ở việc thơng tin về những văn bản pháp luật, mà cịn bao hàm cả
28
việc truyền bá các chính sách pháp luật, các chủ trương của nhà nước về một vấn đề gì đó [29, tr.07].
Hoạt động tun truyền phổ biến giáo dục pháp luật là việc sử dụng những hình thức khác nhau tác động một cách có hệ thống và thường xuyên đến ý thức của con người nhằm trang bị những kiến thức pháp lý nhất định để từ đó họ có những nhận thức đúng đắn về pháp luật, tôn trọng pháp luật và tự giác xử sự theo yêu cầu của pháp luật [73, tr.25]s.
Về công tác tuyên truyền phổ biến, giáo dục pháp Luật đất đai nói chung và QLNN đối với đất nơng nghiệp nói riêng, sau khi ban hành Luật đất đai năm 2014, Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 01/CT-TTg ngày 22 tháng 01 năm 2014 để chỉ đạo việc tổ chức thi hành Luật đất nơng nghiệp, trong đó có cơng tác phổ biến, giáo dục pháp luật về đất nơng nghiệp. Các hình thức tun truyền phổ biến giáo dục pháp Luật đất đai nói chung và QLNN đối với đất nơng nghiệp nói riêng chủ yếu được thực hiện trong thời gian qua: (1) Phổ biến giáo dục pháp luật qua báo chí;
(2) Tuyên truyền phổ biến giáo dục pháp luật qua mạng lưới truyền thanh cơ sở; (3)
Tuyên truyền phổ biến giáo dục pháp luật qua mạng Internet; (4) Tuyên truyền phổ biến giáo dục pháp luật thơng qua các cuộc thi tìm hiểu pháp luật; (5) Tuyên truyền phổ biến giáo dục pháp luật thông qua hệ thống sách pháp luật; (6) Tuyên truyền phổ biến giáo dục pháp luật thông qua Câu lạc bộ pháp luật; (7) Tuyên truyền phổ biến giáo dục pháp luật qua hoạt động trợ giúp pháp lý; (8) Phổ biến giáo dục pháp luật qua hoạt động hòa giải cơ sở; (9) Tuyên truyền phổ biến giáo dục pháp luật qua hoạt động xét xử của tòa án nhân dân; (10) Tuyên truyền phổ biến giáo dục pháp luật lồng ghép trong hoạt động tư vấn pháp luật
Theo báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường (2019), tại địa phương đã triển khai công tác phổ biến Luật đất đai năm 2013 và các văn bản quy định chi tiết thi hành Luật đến cán bộ các cấp, đến các tổ chức, cá nhân bằng nhiều hình thức
khác nhau. Một số nơi còn kết hợp tập huấn Luật đất đai và các văn bản hướng dẫn
thi hành với việc chấn chỉnh các sai phạm, yếu kém đã phát hiện trong quản lý, sử dụng đất. Tổ chức xây dựng và phát hành bản tin, tờ rơi; mở các chuyên mục “hỏi đáp”, “luật sư của bạn”, “trợ giúp pháp lý”; tổ chức cuộc thi tìm hiểu pháp luật về đất nơng nghiệp với nhiều hình thức phong phú như thi viết, thi sân khấu hóa; tổ
29
chức giao lưu trực tuyến; giải đáp, tư vấn pháp luật; tổ chức tiếp cơng dân và giải đáp chính sách pháp luật về đất nông nghiệp cho người dân [4].
1.2.5. Thanh tra, giám sát việc quản lý nhà nước đối với nông nghiệp