nông nghiệp tại Huyện Quế Sơn, Tỉnh Quảng Nam
2.2.1. Thực trạng ban hành pháp luật đối với đất nông nghiệp
Thứ nhất, ban hành văn bản pháp luật về việc lập; tổ chức thực hiện quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp
Qua kết quả khảo sát cho thấy, việc ban hành các văn bản cụ thể hoá các nội dung về việc lập, tổ chức thực hiện và quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp; đồng thời tổ chức đôn đốc các cơ quan chức năng thực hiện các văn
bản trên địa bàn theo thẩm quyền quy định của Luật Đất đai năm 2013 đã được
UBND Tỉnh Quảng Nam thực hiện khẩn trương.
Ví dụ, Quyết định số 2846 /QĐ-UBND ngày 24 tháng 9 năm 2018 của
UBND Tỉnh Quảng Nam về việc triển khai thực hiện Nghị quyết số 21/NQ-HĐND ngày 19/7/2018 của HĐND tỉnh về một số nhiệm vụ, giải pháp trong công tác lập, tổ chức thực hiện và quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Quảng Nam đã chỉ rõ: “(i) Căn cứ quy định pháp luật đất đai, các ngành, địa phương tổ chức lập, trình phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nông
nghiệp đảm bảo nội dung, quy trình, thời gian theo quy định. (ii) Cơng bố cơng khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp; (iii) Tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp thống nhất chặt chẽ từ cấp tỉnh đến cấp huyện và
xác định cụ thể đến cấp xã đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh trên địa bàn tỉnh; (iv) Xác định ranh giới và cơng khai diện tích
đất trồng lúa, rừng phòng hộ, rừng đặc dụng cần bảo vệ nghiêm ngặt nhất là rừng
phòng hộ ven biển; bảo đảm lợi ích giữa các khu vực có điều kiện phát triển công nghiệp, đô thị, dịch vụ với các khu vực giữ nhiều đất trồng lúa. Triển khai thực hiện tốt việc thu và phân bổ tiền quản lý và bảo vệđất trồng lúa nước theo quy định tại Nghị định số 35/2015/NĐCP ngày 13/4/2015 của Chính phủ” [69].
Từ tình hình thực tiễn quản lý, sử dụng đất nông nghiệp trên đại bàn
42
hành các văn bản hướng dẫn và tổ chức các quy định của Luật đất đai năm 2013, các văn bản hướng dẫn thực hiện của UBND Tỉnh Quảng Nam về việc lập, tổ chức
thực hiện và quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp sớm đi vào cuộc sống. Cụ thể:
Một là, ban hành văn bản về việc tổ chức lập kế hoạch sử dụng đất hàng
năm. Theo đó UBND Huyện Quế Sơn giao Phòng TN&MT, căn cứ vào các quy định của Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành như: (i) Nghị định 43/2014/NĐ-CP; (ii)Thông tư Số 29/2014/TT-BTNMT; Quyết định của
UBND Tỉnh Quảng Nam về việc phê duyệt tổng thể quy hoạch sử dụng đất; (iii) Quy hoạch tổng thể PT KT - XH huyện Quế Sơn; (iv) Báo cáo kinh tế - xã hội hàng
năm của huyện Quế Sơn; (v) Số liệu, báo cáo thuyết minh kiểm kê đất đai hàng năm
của huyện Quế Sơn và các xã trên địa bàn huyện; (vi) Đăng ký nhu cầu sử dụng đất
hàng năm của các ngành, các xã, thị trấn; (vii) Cơ sở dữ liệu về Bản đồ kế hoạch sử
dụng đất hàng năm; tổ chức lập kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp hàng năm, và báo cáo thuyết minh đính kèm để trình UBND Tỉnh Quảng Nam phê duyệt;
Hai là, ban hành văn bản về việc tổ chức triển khai kế hoạch sử dụng đất
nông nghiệp. Theo đó, căn cứ vào quyết định về việc phê duyệt kế hoạch sử dụng
đất nông nghiệp hàng năm đã được UBND Tỉnh Quảng Nam phê duyệt; UBND
Huyện Quế Sơn đã ban hành văn bản để triển khai cho các cơ quan, ban ngành của Huyện, các đơn vị, cá nhân sử dụng đất nông nghiệp, UBND các xã, thị trấn trên địa bàn Huyện để biết và thực hiện. Ví dụ, Cơng văn số 289/UBND-KT ngày 29/3/2019 của UBND Huyện Quế Sơn về việc triển khai thực hiện kế hoạch sử dụng đất của Huyện Quế Sơn năm 2019 đã chỉ rõ: “UBND các xã, thị trấn trên địa bàn Huyện có trách nhiệm: (1) tổ chức thông báo, niêm yết kế hoạch sử dụng đất năm 2019 tại trụ sở UBND xã, thị trấn và nhà sinh hoạt cộng đồng thôn để người sử dụng đất biết và thực hiện; (2) Căn cứ vào kế hoạch sử dụng đất năm 2019 đã được UBND Tỉnh phê duyệt triển khai các thủ tục giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng
đất, và thu hồi đất ; định kỳ có trách nhiệm tổng hợp báo cáo kết quả triển khai kế
hoạch sử dụng đất tại địa phương mình;
Nhìn chung, từ khi Luật Đất đai năm 2013 chính thức có hiệu lực và các
43
chỉnh và thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. UBND Huyện Quế Sơn đã
nhanh chóng triển khai thực hiện kịp thời và đầy đủ và đã ban hành các văn bản để thực hiện việc lập, tổ chức thực hiện và quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp tại địa phương. Công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tiến
hành đúng trình tự, thủ tục, thẩm quyền và đúng tiến độ đã giúp việc quản lý nhà nước đối với đất nơng nghiệp được thuận tiện hơn. Phịng TN&MT và UBND các
xã, thị trấn trên địa bàn Huyện Quế Sơn ln có sự tham mưu kịp thời giúp cho
HĐND và UBND Huyện sớm hoàn thành các văn bản pháp luật trong lĩnh vực
QLNN về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp.
Thứ hai, ban hành văn bản pháp luật về việc giao đất, cho thuê đất, cho
phép chuyển mục đích sử dụng đất đối với hộ gia đình, cá nhân
Một là, giao đất nông nghiệp [giao đất được hiểu là việc nhà nước ban
hành quyết định giao đất để trao quyền sử dụng đất cho đối tượng có nhu cầu sử
dụng đất [18, tr.273]. Theo đó, để thực hiện việc giao đất nơng nghiệp cho hộ gia
đình cá nhân sử dụng đất nơng nghiệp thì UBND các xã, thị trấn phải lập phương án giao đất và trình HĐND cùng cấp thơng qua phương án; sau đó UBND các xã, thị
trấn trình UBND Huyện phê duyệt thực hiện.
Thực tiễn thực hiện ban hành văn bản pháp luật thực hiện hoạt động giao
đất nông nghiệp trên địa bàn Huyện Quế Sơn cho thấy [67]: “Tính đến năm 2014 đã
có 10/13 xã thị trấn đã được UBND huyện phê duyệt Phương án giao đất gồm Quế Xuân 2, Quế Phú, Phú Thọ, Quế Thuận, Quế Hiệp, Quế Minh, Quế An, Quế Long, Quế Phong và TT Đơng Phú. Cịn lại 03 xã chưa phê duyệt là Quế Cường, Quế
Châu và Quế Xuân 1 (trừ xã Hương An vì khơng có đất nơng nghiệp).
Trong đó xã Quế Xuân 1, đã lập Phương án và thông qua Hội đồng nhân dân xã nhưng do diện tích ít mà nhân dân sử dụng đất ổn định, khơng có tranh chấp nên khơng đề nghị phê duyệt.
Xã Quế Cường: Đã lập Phương án giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình,
cá nhân nhưng sau khi Phịng Tài ngun và Mơi trường huyện thẩm tra cần chỉnh
sửa, bổ sung một số nội dung trong Phương án do đó chưa được phê duyệt.
Xã Quế Châu: Đã lập Phương án giao đất nơng nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân, sau khi thẩm tra Phịng Tài ngun và Mơi trường huyện đề nghị UBND xã
44
Quế Châu chỉnh sửa lại diện tích để lại, để cho thuê hoặc đấu giá quá nhiều. Diện tích đề nghị để lại chiếm hơn 9% tổng diện tích đất nơng nghiệp, mà trong quy định thì để lại khơng vượt q 5% diện tích đất nơng nghiệp”;
Để xử lý tình trạng này, ngày 30 tháng 9 năm 2014, UBND Huyện Quế Sơn đã ban hành quyết định số 02/2014/QĐ-UBND về việc xử lý các vướng mắc trong việc giao đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn Huyện nhằm tháo gỡ các vướng mắc, bất cập trong thực tiễn và triển khai thi hành các quy định của Luật đất đai năm 2013 nhằm mục đích giải quyết “triệt để” các vấn đề trên. Theo đó, văn bản này đã đề ra các giải pháp hướng dẫn thực hiện như sau [67]:
(1) “Đối với diện tích đất nông nghiệp đã giao sử dụng ổn định khơng có
tranh chấp mà vượt hạn mức trước ngày 01/01/1999, quy định tại Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ thì được tiếp tục sử dụng theo
thời hạn bằng một phần hai thời hạn giao đất, quy định tại khoản 1 Điều 67 của
Luật Đất đai, sau đó chuyển sang th đất.
(2) Hộ gia đình sử dụng diện tích đất nông nghiệp được giao, vượt hạn mức từ ngày 01 tháng 01 năm 1999 đến trước ngày 01 tháng 7 năm 2004, đã chuyển sang thuê đất thì được tiếp tục thuê đất, theo thời hạn còn lại của thời hạn thuê đất
ghi trong hợp đồng thuê đất; trường hợp chưa chuyển sang thuê đất, thì phải chuyển
sang thuê đất từ ngày 01 tháng 7 năm 2004, thời hạn thuê đất là thời hạn cịn lại của
thời hạn giao đất đó.
(3) Cá nhân sử dụng diện tích đất nơng nghiệp được giao, vượt hạn mức trước ngày 01 tháng 7 năm 2004 thì phải chuyển sang thuê đất kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2004; thời hạn thuê đất là thời hạn còn lại của thời hạn giao đất đó.
(4) Hộ gia đình, cá nhân được UBND xã, thị trấn xét giao đất theo Nghị định
163/NĐ-CP của Chính phủ sau ngày 16/11/1999 mà không đúng đối tượng thì
chuyển sang thuê đất, thời hạn thuê đất được tính từ thời điểm thông báo của UBND các xã, thị trấn nơi có đất nơng nghiệp.
(5) Hộ gia đình, cá nhân khơng thuộc đối tượng giao đất theo Nghị định 181/2004/NĐ-CP của Chính phủ đang quản lý sử dụng đất nơng nghiệpcó hiệu quả,
45
khơng tranh chấp, nhưng chưa có giấy tờ hợp pháp theo quy định của pháp luật, thì phải chuyển sang thuê đất.
(6) Những hộ gia đình, cá nhân đã được giao đất nông nghiệp trước tháng 7/2004, nhưng đã chuyển nhượng nay không được tiếp tục giao đất nữa, nếu có nhu
cầu thì phải th đất”.
Hai là, cho thuê đất nông nghiệp [cho thuê đất là việc Nhà nước quyết định
trao quyền sử dụng đất cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất thông qua hợp đồng
cho thuê quyền sử dụng đất. Việc thuê đất có thể trả tiền hàng năm hoặc trả tiền một lần [18, tr.274]. Như vậy, theo quy định thì để thực hiện cho th đất nơng nghiệp đối với hộ gia đình cá nhana có nhu cầu sử dụng đất nơng nghiệp thì phaỉ được thực hiện thông qua hợp đồng cho thuê quyề sử dụng đất. Tuy nhiên, thực tiễn tại Huyện Quế
Sơn cho thấy, nhiều trường hợp UBND xã cho thuê đất không xác định thời hạn,
khơng có văn bản, hợp đồng thuê đất; có xã cịn để cho trưởng thơn hoặc đại diện các
ngành đồn thể xã, thôn cho thuê đất. Để xử lý việc cho thuê đất trái thẩm quyền,
UBND huyện Quế Sơn chỉ đạo các xã, thị trấn thanh lý hợp đồng cho thuê đất không
đúng thẩm quyền, thời hạn để cho thuê lại theo đúng quy định.
2.2.2. Thực tiễn quản lý nhà nước đối với đất nông nghiệp tại Huyện Quế Sơn, Tỉnh Quảng Nam
2.2.2.1. Thực tiễn áp dụng pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
nông nghiệp
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất giữ vai trò quan trọng trong việc tăng cường hiệu lực và hiệu quả của quản lý nhà nước về đất nơng nghiệp, góp phần tích cực vào việc phát huy tiềm năng của đất nông nghiệp phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội, quốc phòng, an ninh, và chuyển đổi cơ cấu lao động thong qua chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất, tạo việc làm mới, tăng thu nhập và cải thiện đời sống nhân dân. Trong khoa học pháp lý, khái niệm quy hoạch sử dụng đất nói chung là hệ thống biện pháp của nhà nước về tổ chức sử dụng và quản lý đất nông nghiệp một cách hợp lý, có hiệu quả thơng qua việc phân bổ quỹ đất, khoanh định các loại đất, tận dụng tiềm năng đất nông nghiệp nhằm khai thác hợp lý tài nguyên,
bảo vệ môi trường. Quy hoạch sử dụng đất được lập theo địa giới hành chính bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền và kỳ quy hoạch sử dụng đất là mười năm. Kế hoạch
46
sử dụng đất là bước cụ thể hóa quy hoạch sử dụng đất trong thời gian ngắn hạn từ một năm đến năm năm và cũng được lập theo địa giới hành chính bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền [20, tr.17].
Về kỹ thuật lập pháp, Luật đất đai qua các thời kỳ từ Luật đất đai năm 1987, Luật đất đai năm 1993, Luật đất đai năm 2003; và Luật đất đai năm 2013, mỗi lần ban hành, sửa đổi đều dành nhiều quy định về vấn đề quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Vì vậy, trong những năm gần đây chất lượng của quy hoạch kế hoạch sử dụng đất được nâng lên đáng kể, và là công cụ pháp lý quan trọng để quản lý nhà nước về đất nông nghiệp thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Theo đó, Luật đất đai số 45/2013/QH13 ngày 29 tháng 11 năm 2013 được Quốc hội
thông qua và có hiệu lực thi hành ngày 1 tháng 7 năm 2014 quy định quy hoạch sử dụng đất là việc phân bổ và khoanh vùng đất nông nghiệp theo không gian sử dụng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phịng, an ninh, bảo vệ mơi trường và thích ứng biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất nông nghiệp và nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế - xã hội và đơn vị hành chính trong một khoảng thời gian xác định [70]. Kế hoạch sử dụng đất là việc phân chia quy hoạch sử dụng đất theo thời gian để thực hiện trong kỳ quy hoạch sử dụng đất [70].
Nhìn chung, việc lập kế hoạch sử dụng đất trên địa bàn Huyện Quế Sơn trong thời gian qua, đã đi dần vào nề nếp, được làm chi tiết, hoàn chỉnh nên việc thực hiện kế hoạch sử dụng đất đạt hiệu quả khá cao. Nhìn chung, cơng tác lập và
quản lý quy hoạch Huyện Quế Sơn thực hiện theo Luật, nhưng cịn mang tính hình
thức và kết quả còn hạn chế thể hiện ở các mặt:
Thứ nhất, Pháp luật quy định: “quy hoạch SDĐ phải được lập từ tổng thể
đến chi tiết; quy hoạch SDĐ của xã, phường, thị trấn được lập chi tiết gắn với thửa đất”. Nhưng hầu hết các xã chưa có bản đồ địa chính nên việc lập quy hoạch SDĐ chi tiết gặp khó khăn và chưa thực hiện được
Thứ hai, Nội dung quy hoạch còn thiếu tính đồng bộ, thống nhất giữa quy
hoạch SDĐ với quy hoạch kinh tế xã hội và quy hoạch chuyên ngành khác như quy
hoạch giao thơng, xây dựng. Quy trình lập quy hoạch chưa đảm bảo, thiếu tính định
47
hoạch, kế hoạch SDĐ của cấp dưới phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch SDĐ của cấp trên; quy hoạch, kế hoạch SDĐ của cấp trên phải thể hiện nhu cầu SDĐ của cấp dưới”. Tuy nhiên, thực tiễn việc thực hiện ngun tắc này cịn mang tính hình thức, khi xây dựng quy hoạch, mỗi xã đều có những lý lẽ riêng về nhu cầu phân bổ chỉ tiêu SDĐ của địa phương mình như: để đảm bảo các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của địa phương... và huyện cũng chưa có được những định hướng rõ nét
Thứ ba, Quy hoạch của huyện chưa có tính định hướng phân vùng SDĐ
theo khơng gian cho các mục đích sử dụng khác nhau để phát huy được những lợi thế riêng có tại địa phương, do vậy việc phân bổ chỉ tiêu của huyện cho các xã thực chất