3.2.1. Giải pháp về hoàn thiện quy định pháp luật liên quan đến đất nông nghiệp
61
Luật đất đai năm 2013 có hiệu lực, đãđem lại ý nghĩa quan trọng cho cuộc sống, đáp ứng được yêu cầu mới đặt ra trong công cuộc phát triển kinh tế, ổn định kinh tế- xã hội của đất nước, phù hợp với thông lệ và hội nhập kinh tế khu vực và quốc tế. Tuy nhiên, để đáp ứng nhu cầu đòi hỏi ngày càng cao của đời sống KT- XH, cũng như thúc đẩy đầu tư, phát triển trong tiến trình mở cửa hội nhập thì việc hồn thiện, bổ sung pháp luật là không thể tránh khỏi đối với một quốc gia đang phát triển như Việt Nam. Hiệu quả quản lý nhà nước đối với đất nơng nghiệp của
chính quyền cấp huyện phụ thuộc rất lớn vào hệ thống pháp luật đất nông nghiệp. Nhằm tăng cường hiệu quả QLNN đối với đất nơng nghiệp của chính quyền cấp huyện, Luận văn kiến nghị Nhà nước tiếp tục hồn thiện chính sách, pháp Luật đất đai theo hướng như sau :
3.2.1.1. Các quy định về lập, quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
nơng nghiệp.
Thứ nhất, hồn thiện quy định về lấy ý kiến chuyển mục đích sử dụng đất
nơng nghiệp trong quy trình lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất:
Một là, Bổ sung Điều 43 Luật đất đai năm 2013 hoặc Điều 8 Nghị định số
43/2014/NĐ-CP một khoản quy định về quy trình tổ chức Hội nghị, cơ quan, cá nhân có trách nhiệm tổ chức Hội nghị; cơ cấu, thành phần nhân dân tham gia Hội nghị; thời điểm, địa điểm tổ chức Hội nghị… để bảo đảm quyền của người dân được trực tiếp nêu ý kiến tại Hội nghị về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Quy định thành phần bắt buộc là những người sử dụng đất có đất thuộc diện quy hoạch;
Hai là, Bổ sung vào nội dung lấy ý kiến nhân dân đối với các dự án sử
dụng đất cho mục đích phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Phương thức lấy ý kiến là nguyên tắc “đồng thuận”, tức là phải đạt một tỷ lệ đồng ý tối thiểu nhất định của những hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất chuyển mục đích sử dụng đất cho dự án hoặc của cộng đồng cư dân địa phương thì dự án mới được đưa vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;
Ba là, Bổ sung một khoản vào Điều 8 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP nội
dung: “cơ quan lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có trách nhiệm tổng hợp ý kiến đóng góp bằng văn bản, ghi rõ số lượng ý kiến đồng ý, số lượng ý kiến không đồng ý, số lượng ý kiến khác đối với kế hoạch sử dụng đất hằng năm cấp huyện; phối hợp
62
với Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất trồng lúa, đất rừng đặc dụng, rừng phịng hộ phải chuyển mục đích sử dụng tổ chức đối thoại đối với trường hợp cịn có ý kiến khơng đồng ý; hồn chỉnh phương án trình cơ quan có thẩm quyền”.
Thứ hai, bổ sung các quy định về điều chỉnh, hủy bỏ quy hoạch, kế hoạch
về nội dung thu hồi để chuyển mục đích sử dụng đất nơng nghiệp.
Một là, Sửa đổi và bổ sung đoạn đầu của khoản 3, Điều 49 Luật đất đai
năm 2013 thành: Diện tích đất thu hồi để thực hiện dự án và/hoặc chuyển mục đích sử dụng đất trong kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã được công bố mà sau 03 năm chưa có quyết định thu hồi đất và/hoặc chưa chuyển mục đích sử dụng đất thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt kế hoạch sử dụng đất phải điều chỉnh, hủy bỏ và phải công bố việc điều chỉnh, hủy bỏ nội dung kế hoạch”. Trường hợp này bổ sung chữ “và” bên cạnh chữ “hoặc”, vì thực tế đa số các dự án đầu tư đồng thời thực hiện thu hồi đất và chuyển mục đích sử dụng đất; bỏ chữ “được phép” trong cụm từ “chưa được phép chuyển mục đích” để mở rộng nội dung là, không chỉ thực hiện việc sửa đổi, hủy bỏ kế hoạch sử dụng đất đối với trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất phải xin phép mà thực hiện với cả đối với đất không phải xin phép, tức là thực hiện đối với tất cả các diện tích đất chuyển mục đích sử dụng đất, khơng phân biệt có phải xin phép hay khơng phải xin phép.
Hai là, Bổ sung quy định xử lý đối với diện tích đất đã được xác định
phải thu hồi hoặc phải chuyển mục đích sử dụng trong kế hoạch sử dụng đất đã được công bố mà sau ba (03) năm không được thực hiện theo hướng: Trao cho cơ quan xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quyền quyết định và công bố điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất kỳ này hoặc kỳ tiếp theo đối với diện tích đất đã được xác định phải thu hồi hoặc phải chuyển mục đích sử dụng trong kế hoạch sử dụng đất đã được công bố mà sau ba (03) năm không được thực hiện trong một số trường hợp nhất định; Đồng thời trao cho cơ quan này quyền quyết định và công bố huỷ bỏ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã điều chỉnh đối với diện tích đất đã được xác định phải thu hồi hoặc phải chuyển mục đích sử dụng mà sau hai (02) năm mà vẫn không thực hiện [64, tr 12].
Ba là, Bổ sung quy định “trường hợp do lỗi của Nhà nước dẫn đến việc
63
năm cấp huyện đã được công bố phải thu hồi để thực hiện dự án và/hoặc phải chuyển mục đích sử dụng đất mà sau 03 năm chưa có quyết định thu hồi đất và/hoặc chưa được phép chuyển mục đích sử dụng đất thì người sử dụng đất được bồi thường thiệt hại do hạn chế quyền sử dụng đất gây ra”
Thứ ba, hoàn thiện các quy định về thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp.
Một là, Bổ sung vào Điều 44 Luật đất đai năm 2013, Điều 9 Nghị định số
43/2014/NĐ-CP quy định về vị trí, tính chất của Hội đồng thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, trong đó cần nêu cao vai trị của Hội đồng này. Cụ thể là, cần xác định tính độc lập của Hội đồng thẩm định đối với cơ quan lập và cơ quan quyết định, phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Xác định rõ trong mối quan hệ với cơ quan lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thì Hội đồng thẩm định được quyền u cầu giải thích, giải trình trước khi đưa ra kết luận thẩm định. Trong mối quan hệ với cơ quan xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thì ý kiến của Hội đồng thẩm định có tính chất tham mưu, trừ trường hợp kết luận của Hội đồng thẩm định là “khơng đạt”. Trường hợp này thì cơ quan lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải giải trình và sửa đổi, giải trình về nội dung sửa đổi làm căn cứ bổ sung cho việc quyết định, xét duyệt hay không quyết định, xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cơ quan có thẩm quyền.
Hai là, Có quan điểm cho rằng cần thành lập các hội đồng khoa học độc
lập đánh giá các dự án chuyển đổi mục đích sử dụng đất để tư vấn cho Chính phủ và các cơ quan hữu quan. Vì hiện nay, tình trạng chuyển đổi mục đích sử dụng đất diễn ra tràn lan, liên tục ở nhiều địa phương đều vì mục tiêu tăng trưởng kinh tế nhưng những hệ quả khôn lường về mơi trường thì lại chưa được quan tâm thích đáng. Theo quan điểm của tác giả, nếu lập được một Hội đồng thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với tính chất là cơ quan phải biện độc lập gồm những nhà khoa học có tâm, có tầm thì u cầu trên cũng được bảo đảm. Tuy nhiên hiện nay pháp luật chưa quy định về thành phần Hội đồng thẩm định, vì thế thành phần Hội đồng thầm định thông thường là đại diện của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền nên xét về cơ chế thì đây là cách cơ quan nhà nước có thẩm quyền “vừa đá bóng, vừa thổi cịi”. Vì thế, có người đã cho rằng, quy hoạch sử dụng đất là “sự viển vơng của
64
lãnh đạo”, nó khơng phù hợp yêu cầu của thực tiễn và thiếu tính khả thi. Để khắc phục thực tế đó, pháp luật nên quy định về thành phần Hội đồng thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất gồm những chuyên gia trong lĩnh vực này.
Thứ tư, bảo đảm việc hướng dẫn và thực thi quyền giám sát của công dân
đối với kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện có hiệu quả. Mặc dù Điều 199 Luật đất đai năm 2013 ghi nhận nhiều nội dung tiến bộ về quyền giám sát của công dân trong quản lý và SDĐ nói chung và trong việc lập và thực hiện kế hoạch SDĐ hàng năm của cấp huyện nói riêng, song việc thực thi các quy định này chưa được đồng bộ mà nguyên do chính là do thiếu các quy định hướng dẫn cần thiết như: (i) thiếu văn bản hướng dẫn thi hành về quyền giám sát trong lĩnh vực đất nông nghiệp; (ii) thiếu quy định về phản hồi ý kiến đóng góp quy hoạch, kế hoạch SDĐ; (iii) thiếu các quy định làm rõ trình tự của hoạt động giám sát trong quy hoạch, kế hoạch SDĐ. Từ những phân tích nêu trên, để bảo đảm thực thi quyền giám sát của công dân đối với việc lập, điều chỉnh, công bố và thực hiện kế hoạch SDĐ hàng năm của cấp huyện, pháp luật cần được hoàn thiện về những vấn đề sau:
Một là, bổ sung các quy định về thực thi quyền sở hữu của tồn dân về đất
nơng nghiệp, trong đó có nội dung về giám sát của cơng dân đối với việc quản lý và SDĐ ở nước ta. Thực tế cho thấy, việc giám sát và thực thi quyền giám sát này phải xác định giá trị pháp lý một cách cụ thể, tác động trực tiếp đến công tác quản lý nhà nước về lập quy hoạch, kế hoạch SDĐ. Ví dụ: trước hết, tỷ lệ đồng thuận và không đồng thuận này phải được công bố công khai, kể cả những nguyên nhân dẫn đến việc khơng đồng thuận. Trong trường hợp có trên 50% số cơng dân trong địa bàn có quy hoạch, kế hoạch khơng đồng thuận với quy hoạch, kế hoạch thì quy trình tiếp theo phải được quy định chặt chẽ. Chẳng hạn, cần phải tổ chức việc giải trình cơng khai trước người dân và các phương tiện thông tin đại chúng; cần trải qua thủ tục lấy ý kiến công khai đối với đại diện cộng đồng dân cư, các tổ chức đồn thể đại diện cho tiếng nói của cơng dân trên địa bàn. Mặt khác, cần làm rõ các tiêu chí phê duyệt quy hoạch, kế hoạch SDĐ; trong đó, việc đồng thuận của đa số người dân trên địa bàn là tiêu chí đầu tiên có tính chất quyết định [15, tr. 35 – 41].
Hai là, bổ sung quy định xác định rõ nội dung giám sát về kế hoạch SDĐ
65
- Giám sát việc lấy ý kiến của nhân dân khi xây dựng phương án quy hoạch, kế hoạch SDĐ;
- Giám sát việc lập và phê duyệt và điều chỉnh (nếu có) đối với quy hoạch,
kế hoạch SDĐ;
- Giám sát việc công bố công khai phương án quy hoạch, kế hoạch SDĐ; - Giám sát việc thực thi kế hoạch SDĐ hàng năm của cấp huyện về: các chỉ tiêu SDĐ, các hoạt động giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất căn cứ trên quy hoạch, kế hoạch SDĐ.
Đặc biệt, trong quá trình giám sát, cần phải xem xét đến các quyền mà công dân bị hạn chế khi kế hoạch SDĐ công bố. Một mặt, việc hạn chế này phải được thực hiện nghiêm túc, đúng pháp luật, ví dụ như khơng được phép trồng cây, xây mới nhà cửa nhằm “đón đầu” quy hoạch, kế hoạch. Trong trường hợp này, các quy định về xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với các hành vi như: SDĐ sai mục đích, xây dựng khơng phép… Mặt khác, cần phải giám sát giới hạn về các quyền bị hạn chế và thời gian các quyền này bị hạn chế. Về nguyên tắc, trong
giai đoạn kế hoạch SDĐ được cơng bố thì các quyền cơ bản của người SDĐ được
quy định tại Điều 167 Luật đất đai năm 2013 vẫn phải được bảo đảm thực hiện như: quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, thế chấp, tặng cho, cho thuê, cho thuê lại, góp vốn bằng quyền SDĐ [15, tr. 35 – 41].
3.2.1.2. Các quy định về thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá
việc chấp hành quy định của pháp luật về đất nông nghiệp và xử lý vi phạm pháp luật về đất nơng nghiệp
Thứ nhất, hồn thiện các quy định về giám sát, theo dõi, trong lĩnh vực đất nông nghiệp.
Một là, quy định công dân thông qua các tổ chưc đại diện thực hiện quyền
giám sát và phản ánh các sai phạm trong quản lý, sử dụng đất nông nghiệp. Vậy tổ chức dại diện của công dân theo quy định này bao gồm những tổ chức nào, tiêu chí nào để xác định đó là tổ chức đại diện của cơng dân thực hiện quyền giám sát đối với việc quản lý, sử dụng đất nông nghiệp. Nhận thấy vấn đề này cần phải được làm rõ để
66
hướng dẫn chi tiết giúp cho công dân thực hiện được quyền giám sát, cũng như bảo đảm mọi hoạt động giám sát đều hợp pháp, không bị lợi dụng gây mất trật tự an ninh xã hội;
Hai là, quy định rõ thời hạn cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiếp nhận ý
kiến giám sát của người dân để xử lý công việc. Về kỹ thuật lập pháp, Luật đất đai năm 2013 chỉ quy định trách nhiệm của CQNN có thẩm quyền khi nhận được ý kiến của công dân và tổ chức đại diện người dân, còn về thời hạn thực hiện, trách nhiệm này đang bị bỏ ngỏ dẫn đến hậu quả có vụ việc bị kéo dài, kết quả giám sát không được giải quyết kịp thời;
Thứ hai, hoàn thiện các quy định về thanh tra, kiểm tra, đánh giá việc chấp hành quy định của pháp luật về đất nông nghiệp.
Một là, Luật đất đai năm 2013 chưa có quy định về thanh tra hành chính đất
nơng nghiệp. Luật đất đai năm 2013 mới chỉ quy định về thanh tra chuyên ngành đất nơng nghiệp trong khi đó về lý luận thì quy định về chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của thanh tra đất nông nghiệp vừa hoạt động thanh tra hành chính, vừa hoạt động thanh tra chuyên ngành. Việc chỉ quy định thanh tra chuyên ngành đất nông nghiệp như vậy còn thiếu hành lang pháp lý làm cơ sở cho việc tiến hành thanh tra. Thậm chí, quy định như vậy gây ra những nhầm lẫn, đánh đồng giữa hoạt động thanh tra hành chính, và thanh tra chuyên ngành. Do đó, cần làm rõ phạm vi của mỗi hoạt động thanh tra theo quy định của pháp luật thanh tra chuyên ngành là thanh tra hành chính hướng vào bản thân bộ máy quản lý còn thanh tra chuyên ngành hướng vào xã hội, các đối tượng quản lý. Như vậy, vơ hình chung việc giới hạn trong Luật đất đai năm 2013 chỉ quy định về thanh tra chuyên ngành đất nông nghiệp đã làm cho hoạt động thanh tra hành chính về cơng tác quản lý hành chính nhà nước trong lĩnh vực đất nơng nghiệp, công tác quy hoạt, quản lý, SDĐ bị buông lỏng, thiếu cơ sở pháp lý trong luật chuyên ngành để thực
thi.
Hai là, cần xác định cơ quan chỉ đạo và tổ chức thực hiện thanh tra về đất
nơng nghiệp khơng chỉ có Bộ TN-MT theo quy định Khoản 1, Điều 201 Luật đất đai năm 2013. Bởi trên thực tế CQQLNN đóng vai trị chỉ đạo, cịn trực tiếp tổ chức tiến hành lại là cơ quan thanh tra nhà nước bao gồm: Thanh tra Chính phủ, Thanh tra Bộ
67
QLNN về đất nông nghiệp tại Điều 23 Luật đất đai năn 2013 khẳng định: Chính phủ