Một vấn đề trung tâm của mọi nước Đông Âu trong chuyển đổi sang kinh tế thị trường là tư nhân hố các hãng thuộc sở hữu "cơng" hiện thời. Tơi đặt "công" trong dấu ngoặc kép một cách cố ý. Ở các nước khác nhau có các hình mẫu và hình thức khác nhau về quyền sở hữu và kiểm soát- như chúng ta thường dùng các thuật ngữ đó. Trong khi về danh nghĩa mọi tài sản có thể thuộc về mọi người dân, "nhân dân" không trực tiếp thực thi quyền kiểm soát, và ngay cả ở các nước dân chủ, mối liên hệ giữa những người thực tế ra quyết định và những người mà họ "thay mặt" để thực thi quyền kiểm sốt có thể là rất yếu. Ở một số nước quyền kiểm sốt có thể thực thi từ "trung tâm" kế hoạch hố hoặc bộ cơng nghiệp liên quan; ở các nước khác một nhà máy có thể dưới sự kiểm sốt của một "hãng" lớn, hoặc nhà máy có thể dưới sự kiểm soát trực tiếp hơn của các nhà quản lí. Trong tất cả các trường hợp này có vơ số tác động ảnh hưởng đến quyết định, bao gồm lợi ích của cơng nhân. Khi các nhà máy là các cơ sở được kiểm soát, phổ biến hơn là các nhà quản lí thực hiện kiểm sốt về danh nghĩa thay mặt công nhân, với sự chú ý đến một chút lợi ích của nhà nước như người cấp hoặc "sở hữu" vốn. Các cơng ti "cơng" khơng hoạt động vì lợi ích cơng là chủ đề tơi sẽ quay lại muộn hơn trong cuốn sách này.
Sản xuất cơng và tài chính cơng
Khá lạ, các định lí căn bản của kinh tế học phúc lợi và những phân tích lí thuyết liên quan đến kinh tế học công đã không hướng tới vấn đề mà các thảo luận gần đây nhất về vai trị của chính phủ tập trung vào: sản xuất cơng đối lại tư. Cách tiếp cận khuyết tật thị trường được dẫn ra từ các định lí phúc lợi căn bản tập trung vào các lí lẽ cho can thiệp chính phủ (thường là can thiệp tài chính như trợ cấp, thuế, hoặc mua sắm chính phủ), nhưng chúng chẳng bao giờ đề cập vấn đề khi nào chính phủ phải sản xuất một mặt hàng hoặc dịch vụ cá biệt. Thực vậy trước cuốn Economics of Public Sector (1988b) của tôi, các sách giáo khoa ít đề cập, nói chi đến có một chương riêng, cho đề tài trung tâm này. Ở đó, và ở cơng trình tiếp, tơi đã cố nhận diện ra cái gì phân biệt sản xuất cơng khỏi sản xuất tư, và những hệ quả của sự khác biệt này là gì.
Sản xuất tư nhân và các mục tiêu xã hội
Phê phán sản xuất tư bắt đầu với tiền đề là các hãng tư nhân không theo đuổi các mục tiêu xã hội. Phỏng đoán bàn tay vơ hình của Adam Smith giải thích vì sao kết luận đó, nhìn chung, khơng đúng, và mục tiêu của định lí cơ bản của kinh tế học phúc lợi là xác định chính xác hơn dưới các điều kiện nào thì điều đó đúng hoặc khơng đúng. Nhưng ngay cả khi giá khơng cho các tín hiệu đúng, khơng có lí lẽ cho sản xuất công: Dưới giả thiết kinh tế học chuẩn (thơng tin hồn hảo), các loại thuế Pigouve và trợ cấp đem lại kết quả đáng muốn về xã hội; không cần đến sản xuất công.
Những sự giống nhau giữa sản xuất công và tư
Cho dù nhãn "cơng" và "tư" có thể gợi hình ảnh về cách hoạt động rất khác biệt, có nhiều điểm giống nhau giữa hoạt động hàng ngày của các doanh nghiệp cơng và tư. Cả hai mơ hình bao hàm sự uỷ thác trách nhiệm đáng kể. Các thành viên của Quốc hội không và các cổ đông (trong các cơng ti lớn với sự đa dạng hố rộng rãi về sở hữu) cũng chẳng kiểm soát trực tiếp các hoạt động hàng ngày của một doanh nghiệp, mà về nguyên tắc, dưới quyền kiểm sốt của họ. Thay vào đó, theo dõi hoạt động của hãng được uỷ thác cho một uỷ ban hoặc hội đồng quản trị. Quan chức điều hành chính (CEO) hay tổng giám đốc cũng được ban cho quyền tuỳ ý đáng kể để ảnh hưởng đến hoạt động của hãng. Nói chung theo sau có nhiều tầng quyền lực thêm nữa dưới cả hai hình thức sở hữu. Thứ bậc quyền lực chấm dứt trong cả hai trường hợp ở các nhà quản lí những người dùng kiến thức chính xác của họ về các điều kiện địa phương để ra các quyết định hàng ngày cái ảnh hưởng trực tiếp đến thành tích của hãng.
Các chương trước đã thảo luận chi tiết về các vấn đề nảy sinh từ quyền tự do hành động của nhà quản lí: Các nhà quản lí có quyền tự trị đáng kể để theo đuổi lợi ích riêng của họ bất luận ai là "chủ" của doanh nghiệp. Tơi đã gợi ý có thể có ít khác biệt, ở khía cạnh này, giữa một cơng ti phần lớn sở hữu công cộng (Petrofina), một công ti tư nhân (Texaco), và một cơng ti đã được chính phủ sở hữu một nửa (BP).
Sự thực rằng có "ít" khác biệt cắt cả hai đường: Nó gợi ý là các lợi ích của quốc hữu hố yếu hơn những người chủ trương nó cho là, nhưng nó cũng gợi ý rằng các lợi ích của tư nhân hố có thể yếu hơn những người chủ trương nó cho là. Thí dụ, các hãng cơng ở Đơng Âu đã khơng nội bộ hố được tác động ngoại sinh về ô nhiễm mơi trường ở mức thậm chí lớn hơn mức ở Phương Tây. Các lò phản ứng hạt nhân "khơng an tồn" nhất ở Hoa Kì là ở khu vực cơng. Phân biệt chủng tộc và giới tính trong quân đội đã (và trong trường hợp nhất định vẫn) phổ biến như, hoặc thậm chí hơn, khu vực tư nhân. Nhận ra các hãng được quốc hữu hố thường theo đuổi lợi ích của các nhà quản lí và cơng nhân của chúng nhiều hơn lợi ích quốc gia, Andreas Papandreou, khi là thủ tướng Hi Lạp, đã thường nói đến nhu cầu xã hội hố các hãng được quốc hữu hoá, mặc dù ơng chẳng bao giờ thành cơng tìm ra cách để tạo một cơ chế khuyến khích có thể
thực hiện điều này. Hơ hào, nếu có hoạt động chút nào, khơng có tác động lâu dài.
Những lí lẽ lí thuyết chung này, cũng như chứng cớ kinh nghiệm, không làm cho tư nhân hoá hấp dẫn như một số người chủ trương cơ chế thị trường có thể gợi ý. Ít nhất một trong những nước Đông Âu đã gợi ý một cách tường minh rằng sự biện hộ kinh tế cho tư nhân hố là khơng thuyết phục (Bộ trưởng tư nhân hoá Tiệp Khắc, tại hội nghị IPR/IRIS ở Prague, tháng 3, 1991). Sự biện hộ cho tư nhân hố là về chính trị.
Định lí Coase và vai trị của sở hữu tư nhân
Kết luận, tư nhân hố khơng đảm bảo một nền kinh tế tốt, đi ngược với kết quả thường được nhắc đến ở trung tâm của kinh tế học hiện đại, mà chương 1 nhắc đến, như phỏng đốn Coase. Nó cho rằng tất cả cái chính phủ phải làm là phân quyền sở hữu rõ ràng. Một khi điều này đã làm xong, hiệu quả kinh tế sẽ đến một cách tự nhiên. Theo cách nhìn này của Coase, vấn đề cơ bản với chủ nghĩa xã hội là nó khơng phân rõ quyền sở hữu. Khi mọi người sở hữu, qua nhà nước, chẳng ai sở hữu cả. Chẳng ai có khuyến khích để đảm bảo là tư liệu sản xuất được dùng một cách hiệu quả. Chẳng ai có khuyến khích để thiết kế các cơ cấu khuyến khích hiệu quả. Dùng lối nói thơng tục, chẳng ai có khuyến khích để "để ý đến tiệm" cả. Như thế một đặc điểm trọng yếu của chủ nghĩa xã hội (đặc biệt, chủ nghĩa xã hội thị trường), từ bỏ quyền sở hữu tư nhân đối với tư liệu sản xuất, là một sai lầm chủ yếu của nó. Khơng có hi vọng cải cách chủ nghĩa xã hội. Theo cách nhìn này cũng thế việc đầu tiên các nền kinh tế nguyên xã hội chủ nghĩa - và hầu như việc duy nhất họ- phải làm là tư nhân hoá.
Sai lầm căn bản: Bỏ qua chi phí thơng tin và chi phí giao dịch
Coase đã sai ở giả thiết là khơng có chi phí giao dịch và chi phí thơng tin. [2] Mà luận điểm chính của cuốn sách này là chi phí thơng tin (có thể coi là một dạng đặc biệt của các chi phí giao dịch) là phổ biến. Giả thiết lờ các chi phí thơng tin ở một phân tích ứng xử kinh tế và tổ chức chẳng khác gì gạt Hamlet ra khỏi vở kịch. Với thông tin không mất tiền và hồn hảo có thể có vơ số cách để đạt hiệu quả kinh tế hoàn hảo. Sắp đặt quyền sở hữu là một cách, nhưng kiểm soát tập trung dưới chủ nghĩa xã hội có thể là một cách khác. Các vấn đề khuyến khích được giải quyết dễ dàng.
Phân tích của Coase khơng cung cấp cho chúng ta triển vọng nào về liệu sắp xếp quyền sở hữu có phải là mấu chốt để giải quyết các vấn đề khuyến khích hay khơng khi thơng tin khơng hồn hảo.
Vì sao quyền tài sản/sở hữu có thể ít quan trọng hơn Coase gợi ý
Những phân tích gần đây gợi ý rằng các quyền tài sản/sở hữu có thể quan trọng hơn hoặc kém gợi ý của Coase. Quyền sở hữu (phân các quyền tài sản được xác định rõ ràng) có thể ít quan trọng hơn trong các công ti lớn, nơi hầu hết các thành viên không phải là những người chủ. Tất cả phải đối mặt với các cơ cấu khuyến khích; vấn đề người uỷ thác-người đại lí nảy sinh, nhưng bản chất của các vấn đề người uỷ thác- người đại lí đó có thể ít khác nhau tuỳ thuộc vào liệu quyền sở hữu là công cộng hay tư nhân.
Một số người lập luận rằng việc ai chịu trách nhiệm cuối cùng có tạo sự khác biệt. Các chủ sở hữu tư nhân, họ nói, có khuyến khích để thiết kế các cơ cấu khuyến khích tốt, và do đó doanh nghiệp tư nhân có khả năng có hiệu quả hơn. Có ít bằng chứng lí thuyết hoặc kinh nghiệm ủng hộ luận điểm này. Chắc chắn, các tổ chức công thường hoạt động trong một môi trường kinh tế khác so với các doanh nghiệp tư nhân điển hình. Thí dụ, chúng thường được miễn cạnh tranh hoặc dễ có ràng buộc ngân sách mềm, và những điều kiện này làm thay đổi ứng xử. Dù sao phần của bất kể cải thiện nào về năng suất mà các nhà quản lí có thể chiếm đoạt ở một hãng hoặc cơng hoặc tư đều là nhỏ. Điều này có thể gợi ý rằng cả hai đều khơng có khuyến khích để thiết kế các cơ cấu khuyến khích tốt. Nhưng "nỗ lực" cần để thiết kế các cơ cấu khuyến khích là không lớn đến mức đặt ra trở ngại lớn, trong cả hai trường hợp. Dường như có lí để nghĩ, ở cả hai trường hợp, về các nhà quản lí nghiền ngẫm liệu dùng ít nỗ lực để thiết kế cơ cấu khuyến khích tốt cái sẽ làm cho tổ chức hoạt động tốt hơn, cân đối kĩ khoản lợi họ sẽ nhận được từ nỗ lực thêm mà họ phải làm.
Tư nhân hoá và Chủ nghĩa tư bản nhân dân
Vài nước chuyển đổi đã kiến nghị và bắt đầu thực hiện các sơ đồ phiếu (voucher) sở hữu tạo ra các hãng được sở hữu bởi rất nhiều cổ đông, tạo ra một dạng của chủ nghĩa tư bản nhân dân. Ở trước tôi đã ám chỉ rằng khi "mọi người" sở hữu một hãng thông qua nhà nước, thực tế chẳng ai sở hữu nó cả. Có lẽ chính xác hơn khi nói rằng trong tình huống như vậy các nhà quản lí là những người chủ thật sự, vì họ chính là những người thực hiện kiểm sốt. Liệu có khác mấy nếu mọi người trong xã hội nhận một miếng giấy nhỏ, nói rằng họ sở hữu một cổ phần của hãng? Có lẽ khơng. Nó cũng chẳng tạo ra khác biệt khi giấy đó có thể trao đổi được để lấy những miếng giấy khác (tiền), trừ khi nếu, như kết quả của trao đổi ấy, cổ phần được tập trung lại đủ để một số cổ đơng có thể thực thi quyền kiểm sốt thật sự. "Làm rõ" các quyền sở hữu, bằng cách gửi qua bưu điện các mảnh giấy này, ngay cả khi làm cho chúng có thể trao đổi được, chắc chẳng có tác động đáng kể nào lên tính hiệu quả của doanh nghiệp.
Nhiều nước chuyển đổi đã nhận ra vấn đề này và đã kiến nghị đặt các hãng này dưới sự kiểm sốt của các cơng ti mẹ. Muộn hơn trong chương tôi thảo luận các kiến nghị này, cũng như các kiến nghị khả dĩ khác để một phần đáng kể cổ phần dưới sự kiểm soát của các thực thể công. Những người tin rằng vấn đề mấu chốt là có các quyền sở hữu được xác định rõ sẽ không lạc quan với cách tiếp cận thứ hai. Ngược lại,
tôi bày tỏ sự e dè với cách tiếp cận thứ nhất.
Kinh nghiệm của Cộng hoà Nhân dân Trung Hoa
Kinh nghiệm mới đây ở Cộng hoà Nhân dân Trung Hoa cho một chứng cứ ấn tượng nhất về thành công kinh tế khi thiếu các quyền sở hữu được xác định rõ. Quảng Đơng có tốc độ tăng trưởng hơn 12 phần trăm một năm hơn một thập niên (từ 1979 đến 1992). Có thể cảm thấy tăng trưởng nhanh, mức sống tăng, một nhịp độ chưa từng có trong lịch sử kinh tế. Ở trung tâm của sự tăng trưởng là các doanh nghiệp sở hữu công (thường liên doanh với các hãng Hồng Kông và Đài Loan, cho dù chúng thường là các cổ đông thiểu số). Hầu hết doanh nghiệp sở hữu công không phải là doanh nghiệp "nhà nước", được sở hữu và vận hành bởi chính phủ trung ương và các bộ. Đúng hơn, các tỉnh, huyện, đô thị, và tổ chức địa phương khác sở hữu chúng. Dù sao, chúng vẫn là các doanh nghiệp cơng. (Có một số doanh nghiệp tư nhân và tập thể, bản chất của chúng thường mơ hồ). Ngay cả các đơn vị công nhỏ nhất có thể có mười ngàn thành viên (dân).
Các quyền sở hữu/tài sản thậm chí cịn khơng rõ ràng hơn điều này có thể gợi ý. Trong nhiều trường hợp có cái mà chúng ta đã nhắc đến ở chỗ khác như cai quản được chia sẻ. Sự giám sát, ở dạng này hay dạng khác, được thực hiện cả theo chiều dọc (bởi các nhà chức trách cao hơn trong cùng lĩnh vực) hoặc theo chiều ngang (bởi các tổ chức có thẩm quyền khác, như đảng hoặc sở/phịng tài chính trong nội bộ cộng đồng). Thường có vài "cổ đơng"- mỗi cổ đơng là một tổ chức cộng đồng (một tỉnh, xí nghiệp hương trấn,v.v)- mà khơng ai là cổ đơng đa số.
Lí thuyết kinh tế truyền thống (gồm các phân tích kiểu Coase) có thể gợi ý là hệ thống này dẫn đến thất bại kinh tế. Thế mà thành công là rõ rệt. (Điều này khơng có nghĩa là hệ thống được thiết kế tốt cho tăng trưởng kinh tế bền vững, và có các bước đang tiến hành để cho quyền sở hữu được xác định rõ hơn. Dẫu sao, cái đã đạt được với quyền sở hữu được xác định tồi là khơng thể bỏ qua). Phân tích này, và những kết quả nêu ở trước, gợi ý rằng với các tổ chức lớn này quyền sở hữu đóng vai trị ít quan trọng hơn nhiều so với nó được gán cho theo quy ước.
Vì sao phân quyền sở hữu thế nào có thể quan trọng hơn gợi ý của Coase
Có hồn cảnh mà quyền sở hữu quan trọng hơn Coase dường như đã gợi ý. Coase lí lẽ rằng một khi các quyền sở hữu đã được xác định rõ, các kết quả (độc lập với tình huống) khơng chỉ ln có hiệu quả, mà chúng độc lập với việc phân các quyền sở hữu đó. Một trong những thơng điệp chính của chương 3 là cả hai kết luận này khơng tổng qt; chúng có thể khơng, và thực ra chắc không đúng khi thông tin khơng hồn hảo. Chi phí thơng tin là một dạng chi phí giao dịch, và các chi phí giao dịch nói chung hàm ý rằng phân các quyền kiểm sốt có thể tạo ra sự khác biệt.
Chương trước đã lưu ý quan niệm của Grossman-Hart rằng phân các quyền kiểm soát thặng dư có các hệ quả nghiêm túc đến ứng xử của hãng. Phân các quyền thặng dư đối với thu nhập và kiểm sốt có thể được hình dung như xác định các quyền tài sản. Như thế, chúng ta lại thấy, từ một viễn cảnh khác (dù, các