[1]
Về truyền thống tranh luận về chủ nghĩa xã hội, chủ nghĩa xã hội thị trường, và chủ nghĩa tư bản được diễn tả như sự lựa chọn các hệ thống kinh tế khả dĩ. Đây, tôi muốn gợi ý, không phải là cách đặt vấn đề đúng. Câu hỏi thực tế là, Vai trò kinh tế của nhà nước nên là gì? Đặt vấn đề theo cách này, ta nhận ra ngay lập tức khả năng của một dải liên tục (continuum) mà vai trị của nhà nước có thể có, từ vai trò bao trùm mọi thứ ở một số nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung, đến vai trị rất hạn chế mà nó có ở Hồng Kơng. Chính phủ có thể đóng vai trị can thiệp chủ nghĩa, áp đặt, thí dụ, các loại thuế hiệu chỉnh Pigouve và tiến hành tái phân phối rộng lớn, nhưng nó có thể có vai trị rất hạn chế trong sản xuất. Sở hữu nhà nước về tư liệu sản xuất chẳng là cần cũng khơng là đủ để đảm bảo sự bình đẳng, hoặc thậm chí để đảm bảo sự hạn chế quyền lực của giới ưu tú nhất định.
Như thế vấn đề không phải chỉ là chính phủ nên đóng “vai trị lớn thế nào” mà là các vai trị cụ thể nào? Cái gì phải để cho thị trường? Sự can thiệp của chính phủ nên mang hình thức gì? Ngay cả ở các quốc gia định hướng thị trường hăng hái nhất, chính phủ có vai trị tích cực trong sản xuất: Tuy chính phủ mua thiết bị quân sự từ các nhà thầu tư nhân, nó khơng giao việc cung ứng thật các dịch vụ “chiến đấu”. Chương này thẩm tra xem vì sao lại thế.
Tơi đã gợi ý trước dây rằng lịng tin vào thị trường dựa một phần vào các kết quả giải tích về lí thuyết, và một phần vào chứng cớ kinh nghiệm. Sự ủng hộ hệ thống trên cở thị trường chủ yếu dựa vào sự thực là nó đã hoạt động rất tốt, trong rất nhiều khía cạnh. Thế mà với nhiều người quan sát này là không đủ: Họ muốn biết chắc rằng điều này khơng là một sự tình cờ, là vấn đề may rủi, mà đúng hơn là hệ quả căn bản của cơ cấu kinh tế. Đó là mục tiêu của các “định lí” để cung cấp sự đảm bảo. Ở các chương trước tơi đã cố lí lẽ rằng các định lí chuẩn, các định lí mà sự đảm bảo đó dựa vào trong các năm gần đây, sau khi xem xét kĩ hơn, khơng tạo cơ sở trí tuệ, hoặc cho kết luận có ảnh hưởng sâu rộng của bàn tay vơ hình hoặc cho các kết luận đi kèm liên quan đến phi tập trung hoá và khả năng tách các vấn đề hiệu quả và bình đẳng.
Hồ sơ lịch sử
Bây giờ ta muốn xem kĩ hơn bằng chứng kinh nghiệm. Đáng tiếc, lịch sử không cho ta các cuộc thí nghiệm được kiểm sốt. Chúng ta có rất nhiều giai thoại lịch sử, trên cơ sở đó có thể tạo ra sự khái qt hố nào đó. Vấn đề là tách cái chung khỏi cái cá biệt. Mặc dù có thể đúng là những người khơng học các bài học của lịch sử bị chỉ trích lặp lại các sai lầm của nó, các bài học lịch sử khơng ln được viết rõ ràng. Giống dữ liệu, chúng khơng nói cho chính mình. Lăng kính qua đó chúng ta nhìn thế giới, kết luận chúng ta muốn rút ra, thường ảnh hưởng đến việc lí giải hồ sơ lịch sử ra sao. Đơi khi có vẻ cứ như là ngay cả kí ức tập thể của chúng ta cũng có xu hướng chọn lựa.
Vì thế, như tơi đã nhắc tới trước đây, sách giáo khoa mới chỉ một thập kỉ trước cho là hồ sơ lịch sử nói rằng các nước và nền kinh tế xã hội chủ nghĩa với “các chính phủ mạnh” (thường là một lối nói trại về cái gì tệ hơn) có thể tăng trưởng nhanh hơn các nền kinh tế thị trường, ít nhất ở giai đoạn phát triển đầu. Sách giáo khoa ngày nay lại cho là hồ sơ lịch sử là hoàn toàn khác. Phải chăng những người theo Bayes [2] đã có sự tin cậy thấp đến vậy rằng chỉ mới mười năm kinh nghiệm, có lẽ ngược lại, dẫn đến sự thay đổi như vậy về cách chúng ta đọc hồ sơ lịch sử? Nếu vậy, thì hồ sơ lịch sử may nhất chỉ cho một cơ sở không vững để tiến tới tương lai.
Cái mà lịch sử dạy chúng ta là có một phạm vi khổng lồ của kinh nghiệm: Thành công và thất bại kinh tế đã xảy ra trong các tình huống và hồn cảnh rất đa dạng. Chẳng có chìa khố đơn giản nào mà khơng có nó thì thất bại là chắc chắn, và với nó thì thành cơng được đảm bảo.
Vai trị khắp nơi của chính phủ
Tơi muốn đánh bạo đưa ra bốn khái qt hố phù hợp với các vấn đề đang bàn. Thứ nhất, chính phủ đã đóng một vai trị quan trọng trong hầu hết các trường hợp thành cơng chủ yếu. Chính phủ Mĩ đã đóng một vai trị trọng đại, qua việc cấp đất, trong cấp tài chính cho đường sắt. Vai trị trung tâm của chính phủ Nhật, và đặc biệt vai trị của MITI, và của chính phủ Hàn Quốc trong các trường hợp thành cơng đó đến nay đã được viết khá kĩ.
Quan điểm, được ưa chuộng trong các năm gần đây giữa các nhà kinh tế học phát triển, rằng chính phủ tất yếu cản trở sự tiến bộ, đặc biệt như kết quả của hành động tìm kiếm đặc lợi khơng hữu ích về mặt xã hội do hoạt động của chính phủ gây ra, may nhất có sự ủng hộ hạn chế. Có, thực ra, một vài trường hợp trong đó hoạt động chính phủ đã khơng thành cơng như chúng đã thành cơng ở Nhật và Hàn Quốc. (Thậm chí ở các nước này sự thực rằng đã có một số quyết định tồi khét tiếng đã dẫn đến phê bình cho rằng sự
tăng trưởng thậm chí có thể cịn tốt hơn nữa giả như chính phủ đã khơng can thiệp. Thí dụ trứ danh nhất là chính phủ Nhật đã thử ngăn Honda tham gia ngành ôtô. Nhưng viễn cảnh này bỏ qua bản chất của “tính có thể sai của con người” đã được nhấn mạnh ở chương 5. Lỗi lầm có trong mọi hệ thống. Vấn đề khơng phải là có phạm sai lầm, mà là sự phổ biến và các hệ quả của nó. Tuy câu hỏi, liệu Nhật mà khơng có MITI có thể thậm chí cịn thành cơng hơn, thuộc vào thế giới của lịch sử trái thực tế, sự đồng thuận là nó khơng thể- một sự đồng thuận mà tơi tán thành). Tóm lại, mặc dù có nhiều trường hợp trong đó hoạt động chính phủ đã khơng hữu ích, có ít trường hợp khu vực tư nhân đã tự thành cơng, mà khơng có sự giúp đỡ lớn của chính phủ.
Chính phủ khơng hiệu quả?
Điều này đưa tơi đến khái qt hố kinh nghiệm thứ hai: Mặc dù có nhiều trường hợp của các doanh nghiệp nhà nước không hiệu quả, có một số trường hợp của các doanh nghiệp nhà nước hình như có hiệu quả. Các doanh nghiệp nhà nước ở Pháp cho các thí dụ chuẩn, nhưng có các doanh nghiệp khác, như ở Singapore. Cũng theo hệt cách đó, có đầy rẫy các trường hợp của các doanh nghiệp tư nhân khơng hiệu quả.
Những lúng túng về lí thuyết
Chúng ta đã nhắc đến rồi rằng sự khác biệt giữa các doanh nghiệp cơng cộng và tư nhân có qui mơ lớn có thể thường được thổi phồng: Cả hai đều phải có sự uỷ thác rộng lớn, với các khuyến khích hạn chế. Herbert Simon, người được giải Nobel cho các đóng góp quan trọng của ơng để hiểu các tổ chức ứng xử ra sao, gần đây đã trình bày vấn đề theo cách thế này:
Hầu hết các nhà sản xuất là những người làm công, không phải những người chủ của các hãng…Xem xét từ điểm lợi thế của lí thuyết [kinh tế] cổ điển, họ khơng có lí do nào để tối đa hoá lợi nhuận của các hãng, trừ ở mức độ rằng họ có thể bị các chủ điều khiển… Hơn nữa, khơng có sự khác biệt, từ khía cạnh này, giữa các hãng vì lợi nhuận, các tổ chức phi lợi nhuận, và các tổ chức quan liêu. Tất cả đều có cùng vấn đề về khiến nhân viên của họ làm việc theo các mục tiêu của tổ chức. Chẳng có lí do, a priori [tiên nghiệm], nào vì sao lại dễ hơn (hoặc khó hơn) để tạo ra động cơ này trong các tổ chức nhằm tối đa hoá lợi nhuận so với các tổ chức có mục tiêu khác. Kết luận rằng các tổ chức được thúc đẩy bởi động cơ lợi nhuận sẽ có hiệu quả hơn các tổ chức khác không được suy ra trong kinh tế học về tổ chức từ các giả thiết tân cổ điển. Nếu nó đúng về mặt kinh nghiệm, thì các tiên đề khác phải được đưa vào để tính đến điều đó. (nhấn mạnh được thêm vào) [3]
Đưa ra những so sách thích đáng: Sự phi hiệu quả trong hoạt động hành chính
Một trong các lí do về khó tìm được bằng chứng kinh nghiệm [4] thuyết phục liên quan đến tính phi hiệu quả tương đối của chính phủ là, khu vực cơng tạo ra các hàng hoá khác và tiến hành các hoạt động kinh tế khác với khu vực tư nhân. Tuy các nghiên cứu chi tiết về vài trường hợp, mà so sánh trực tiếp có thể là thoả đáng – như thu gom rác- có thể là lí thú, chúng khơng cho chứng cớ trực tiếp về tính hiệu quả tương đối của chính phủ trong các loại dịch vụ mà nó chủ yếu tiến hành. Trong hầu hết các dịch vụ này số đo đầu ra là khét tiếng khó có. Điều này khơng chỉ đúng với các hoạt động hành chính mà nhiều quan chức bận bịu làm mà cả giáo dục và thậm chí quốc phịng nữa.
Thành tích của khu vực tư nhân trong các lĩnh vực hành chính cũng thường bị phê phán vì tính phi hiệu quả: Thử lấy khoản hồn trả từ một hãng hàng khơng hoặc địi tiền cho hành lí bị mất. Tơi nghi là Cơ quan Thuế vụ Nội địa (IRS) xử lí khiếu nại nhanh hơn nhiều hãng hàng khơng.
Có lí do lí thuyết vì sao chúng ta có thể khơng ngạc nhiên về sự phi hiệu quả dường như rộng khắp ở cả khu vực công và tư nhân về cơng việc hành chính. Lí thuyết kinh tế chuẩn nhấn mạnh tầm quan trọng của khuyến khích. Thực hiện khuyến khích trong hoạt động hành chính khơng phải là việc dễ.
Chúng ta cần phân biệt giữa các khuyến khích ở mức tổ chức và mức cá nhân, mặc dù một số vấn đề trong thiết kế cơ cấu khuyến khích là chung cho cả hai. Chúng ta phải hỏi, đối với loại hoạt động nào mà khu vực công tiến hành, tổ chức được thưởng cho “thành công” hoặc bị phạt nếu thiếu nó ra sao, và các cá nhân được thưởng và phạt tương tự ra sao.
Đa mục tiêu
Vấn đề đầu tiên là xác định thành công nghĩa là gì. Các mục tiêu của tổ chức là gì? Cá nhân phải thực hiện nhiệm vụ gì? Các vấn đề nảy sinh bởi vì, nói chung, có nhiều mục tiêu. Một trường học có nhiệm vụ khơng chỉ truyền đạt kiến thức mà cả xây dựng tư cách công dân. Một nhân viên có nhiệm vụ khơng chỉ tạo ra hàng hố mà cả huấn luyện nhân viên mới. Về truyền thống các hãng có mục tiêu rõ ràng: tối đa hố lợi nhuận. Giả như có một tập đầy đủ các giá (cho mọi thời kì, mọi trạng thái tự nhiên), thì sẽ khơng có sự mơ hồ về điều này gây ra cái gì. Nhưng khơng có. Các hãng (hoặc chính xác hơn, các nhà quản lí hãng) phải ra quyết định về lợi nhuận ngắn hạn đối lại lợi nhuận dài hạn, về rủi ro đối lại an tồn. Nhìn chung, khơng có sự thống nhất về các trọng số gắn với các mục tiêu khác nhau mà tổ chức nên theo đuổi. [5]
Đo lường đầu ra
đạt bất kể mục tiêu nào. Trong trường hợp của hãng có một số tiêu chuẩn được xác định rõ- tác động đến giá trị thị trường hoặc lợi nhuận của hãng. (Những cái này không đồng nghĩa, và sự mâu thuẫn giữa hai cái minh hoạ cho vấn đề về đa mục tiêu. Các nhà quản lí có thể, bằng cách đưa ra thơng tin sai lệch, làm tăng giá trị thị trường, nhưng điều này có thể có ảnh hưởng xấu lên giá trị thị trường và lợi nhuận ở tầm dài hạn. Minh hoạ thực tiễn của mâu thuẫn này đã được nhắc tới ở các chương trước nơi tơi thảo luận các nghịch lí thuế, các trường hợp khi các hãng hành động làm tăng lợi nhuận được báo cáo hiện thời, tăng giá trị thị trường hiện thời nhưng đồng thời tăng cả giá trị chiết tính hiện thời của các nghĩa vụ thuế).
Tuy với trường hợp các hãng các mục tiêu tổ chức như tối đa hoá giá trị hoặc lợi nhuận có thể dễ định lượng, trong trường hợp của nhiều tổ chức cơng đo thành tích của các mục tiêu khơng dễ vậy. Chúng ta đo sự thành công của một hệ thống giáo dục ra sao? Chắc chắn các điểm kiểm tra chuẩn thậm chí khơng đo lường tốt các mục tiêu được xác định hẹp như những đóng góp cho năng lực kiếm tiền (vốn con người) của một cá nhân.
Trong trường hợp của các đơn vị con, như phịng hành chính của một hãng hoặc một đơn vị nào đó của bộ máy chính phủ, lần nữa có thể khơng có số đo tốt nào về đầu ra. Số giấy tờ được xử lí khơng phải là cái thay thế tốt cho sự đạt được các mục đích thật của tổ chức.
Đo lường đóng góp của các cá nhân và tổ chức con đối với đầu ra của tổ chức
Nhưng vấn đề không dừng lại ở đây: Ngay giả như có thể đo thành tích của tổ chức, xác định đóng góp của cá nhân hoặc đơn vị vào thành tích thường hầu như là việc không thể. Mọi hãng cần cán bộ hành chính, nhưng chúng ta có thể đánh giá đóng góp biên của cán bộ đó ra sao? Một số nghiên cứu gợi ý rằng khi người đứng đầu tổ chức chết đi, tính trung bình, giá trị của hãng tăng. Liệu điều này có nghĩa rằng đóng góp biên của anh (chị) ta là âm? Giữa các chức năng hành chính quan trọng hơn ở cả khu vực công và tư nhân là các chức năng mà sẽ đơn giản nhắc tới như quản lí - chọn ra các thành viên của tổ chức, tổ chức họ theo cách có hiệu quả, phân cơng các nhiệm vụ cho họ dựa trên lợi thế cạnh tranh, động viên họ làm việc tốt (bất luận bằng cơ cấu khuyến khích hay các công cụ khác), và v.v. Như tôi đã lưu ý trước đây, phần giá trị tăng thêm của hãng do ban quản lí chiếm được- tức là, sức mạnh của các khuyến khích quản lí – là khá yếu. Tuy có một dải rộng của các ước lượng này, có sự đồng thuận là các nhà quản lí nhiều nhất chỉ nhận được vài phần trăm của tiền lời từ nỗ lực của họ. Điều này có lẽ có thể hiểu được, căn cứ vào đầu ra đo được (tăng ngắn hạn về giá trị thị trường) là số đo bị nhiễu về mục tiêu (cái có thể liên quan nhiều hơn đến thành tích dài hạn) và căn cứ vào việc có mối liên hệ yếu giữa cái mà ban quản lí làm và giá trị của hãng.
Đo đầu vào
Cuối cùng, có các hoạt động hành chính cần xem xét; hệt như đầu ra là khó đo, đầu vào cũng vậy. Chúng ta có thể đo thời gian, nhưng khơng thể đo nỗ lực. Đầu ra thường không kết nối chặt với nỗ lực nên đầu ra không thể dùng như cái đo thay cho đầu vào. Ngay cả khi các hoạt động là có thể quan sát được, xác định phải cho mỗi hoạt động cơng trạng bao nhiêu là khó. Một số nhiệm vụ cần tiến hành có thể là khó và tốn thời gian; các nhiệm vụ khác có thể đơn giản. Thậm chí trong chế tác, nơi đầu ra được xác định rõ, hệ thống khốn sản phẩm gặp khó khăn bởi vì với thời gian, do thay đổi công nghệ, nỗ lực cần để tạo ra một đầu ra cho trước thay đổi. Điều này bắt phải thay đổi khoán sản phẩm, một q trình, nói giảm nhẹ đi, có