chế độ bầu cử đại biểu quốc hội
2.2.1. Khái niệm, đặc điểm của đổi mới chế độ bầu cử đại biểu Quốc hội
2.2.1.1. Khái niệm đổi mới chế độ bầu cử đại biểu Quốc hội
Thuật ngữ “đổi mới chế độ bầu cử” (Electoral Innovation) rất ít được sử dụng ở nước ngồi. Thay vào đó, thuật ngữ "cải cách bầu cử" (Electoral Reform) được dùng phổ biến để chỉ những thay đổi của chế độ bầu cử.
Ban đầu, cải cách bầu cử được hiểu là sự thay đổi cơ bản công thức bầu cử của các hệ thống bầu cử quốc gia, chuyển hệ thống bỏ phiếu này sang hệ thống bỏ phiếu khác. Hoặc xem là cải cách nếu sự thay đổi của hệ thống bầu cử đạt tỷ lệ trên 20% ở các nội dung cơ bản [191, p.441]. Quan niệm này đã không phản ánh được một cách bao quát các trường hợp cải cách bầu cử, chỉ có rất ít các cuộc cải cách diễn ra. Do vậy, phạm vi cải cách bầu cử được mở rộng hơn và phân loại thành cải cách lớn (cơ bản), cải cách nhỏ và cải cách kỹ thuật [195]. Tuy nhiên, sự phân chia này không rõ ràng, chồng chéo.
Đến nay, các học giả nghiên cứu về bầu cử đã chấp nhận một cách tiếp cận rộng và mang tính khái qt. Theo đó, cải cách bầu cử là bất kỳ thay đổi nào trong các quy tắc bầu cử dẫn đến sự thay đổi trong hoạt động của hệ thống bầu cử [186] [187], hoặc là sự thay đổi pháp luật về một trong các khía cạnh: cơng thức tính phiếu; số lượng đại biểu; quy mô đơn vị bầu cử; cấu trúc lá phiếu; số đơn vị bầu cử và ngưỡng bầu cử [188]. Trên cơ sở đó, cải cách bầu cử được xem xét một cách toàn diện ở trong các nền dân chủ mới chuyển đổi và cả những nền dân chủ lâu đời.
Theo báo cáo Hội nghị toàn cầu các tổ chức bầu cử lần thứ 5 diễn ra ở Botswana vào tháng 3 năm 2011 (GEO 2011) thì cải cách bầu cử được hiểu là sự
thay đổi đơn lẻ hoặc có tính hệ thống nhằm cải tiến quy trình quản lý bầu cử. Mục tiêu của cải cách bầu cử là nâng cao tính cơng bằng, tồn diện, minh bạch, liêm chính, chính xác của quy trình bầu cử, bảo đảm cho các cuộc bầu cử tự do, công bằng và trung thực, quản lý bầu cử thực sự tôn trọng tự do và quyền con người [183, pp.11-12]. “Cải cách bầu cử” theo cách hiểu này cũng được thể hiện trong cuốn sách chuyển khảo "Thiết kế hệ thống quản lý bầu cử" của Viện quốc tế về dân chủ và hỗ trợ bầu cử (IDEA) [177, p.295].
Cách tiếp cận của các học giả nước ngoài về “cải cách bầu cử” cho thấy: (i) Cải cách bầu cử được hiểu theo nghĩa rộng, là bất kỳ sự thay đổi nào trong quy trình bầu cử, khơng phân biệt về quy mơ, mức độ thay đổi. Cải cách bầu cử có thể là sự cải tiến, hồn thiện một khâu, một bước của quy trình bầu cử hoặc có thể là sự thay đổi tồn diện, có tính hệ thống; (ii) Cải cách bầu cử có nội dung phong phú, từ những vấn đề lớn, mang tính nền tảng đến những vấn đề chuyên môn, kỹ thuật [177, pp.298-300] [183, p.12]; (iii) Cải cách bầu cử nhằm đạt được các tiêu chí cơng bằng, tồn diện, minh bạch, liêm chính và độ chính xác trong tổ chức và quản lý quy trình bầu cử; bảo đảm cho cuộc bầu cử đáp ứng được các tiêu chuẩn tiến bộ. Do vậy, “thay đổi bầu cử chỉ được xem là cải cách nếu mục tiêu chính của nó là cải thiện tiến trình bầu cử” [177, p.295].
Ở nước ta, thuật ngữ "đổi mới chế độ bầu cử", "đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH" được nhắc đến trong các văn kiện chính trị, các cơng trình nghiên cứu về chính trị - pháp lý. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp, các thuật ngữ "đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH", "cải cách chế độ bầu cử ĐBQH" hoặc "hoàn thiện chế độ bầu cử ĐBQH" được dùng song song, có lúc thay thế lẫn nhau mà khơng có sự phân biệt. Một số ít trường hợp khác lại dùng thuật ngữ “cải tiến chế độ bầu cử”.
Đổi mới, cải cách, hoàn thiện là những khái niệm chỉ các mức độ thay đổi khác nhau của sự vật, hiện tượng, quá trình. Theo cách hiểu chung nhất, "đổi mới là thay đổi hoặc làm cho thay đổi tốt hơn, tiến bộ hơn so với trước" [174, tr. 658]. Từ điển Tiếng Việt giải thích rõ hơn: Đổi mới là thay đổi cho khác hẳn với trước, tiến bộ hơn, khắc phục tình trạng trì trệ và đáp ứng yêu cầu của sự phát triển [101, tr.337].
Phân tích khái niệm đổi mới, GS. TS. Nguyễn Văn Huyên cho rằng, "Trong đời sống, đổi mới là thay cách nghĩ, cách làm cũ lạc hậu, lỗi thời, không đáp ứng được nhu cầu phát triển bằng cách nghĩ, cách làm khác tiến bộ hơn, phù hợp với quy luật của sự phát triển" [72, tr.16]. “Đổi mới” với tính chất là sự thay đổi có những đặc điểm: (i) Diễn ra trong điều kiện, bối cảnh đã có sự thay đổi; (ii) Có tính tất yếu khách quan; (iii) Là sự thay đổi tích cực, tiến bộ; (iv) Vừa mang tính kế thừa vừa mang tính bổ sung; (v) Là một q trình lâu dài, có tính tồn diện.
Tuy có sự khác nhau khi sử dụng thuật ngữ “đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH”, “cải cách chế độ bầu cử ĐBQH” và “hoàn thiện chế độ bầu cử ĐBQH”, nhưng ở từng mức độ, các nhà nghiên cứu về bầu cử ở nước ta đều liên hệ đến một số vấn đề: (i) Gắn với quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền, mở rộng và phát huy dân chủ XHCN; (ii) Đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH theo hướng dân chủ, pháp quyền, trên cơ sở bảo đảm tn thủ các ngun tắc bầu cử có tính phổ qt; (iii) Đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH tập trung vào những nội dung như mở rộng quyền ứng cử, cải tiến quy trình hiệp thương; mở rộng dân chủ trong lựa chọn, giới thiệu người ứng cử; đổi mới cơ cấu, thành phần đại biểu; cải tiến cách thức vận động bầu cử; tăng cường tính cạnh tranh trong bầu cử, thực hiện bầu cử có số dư;… [72, tr.370] [107, tr.191]; và (iv) Phạm vi đổi mới chế độ bầu cử không chỉ là sửa đổi, bổ sung pháp luật về bầu cử mà cần đổi mới cả cách thức tổ chức, quản lý bầu cử trong thực tiễn.
Từ những phân tích nêu trên, gắn với khái niệm chế độ bầu cử ĐBQH, có thể định nghĩa: Đổi mới chế độ bầu cử đại biểu Quốc hội ở nước ta là quá trình tiếp tục
sửa đổi, hồn thiện tổng thể các quy định pháp luật về bầu cử đại biểu Quốc hội và các mối quan hệ pháp lý phát sinh trong quá trình tổ chức bầu cử nhằm hình thành một chế độ bầu cử đại biểu Quốc hội thật sự dân chủ dựa trên các nguyên tắc, tiêu chuẩn và những giá trị bầu cử tiến bộ phù hợp với điều kiện chính trị - xã hội của nước ta.
2.2.1.2. Đặc điểm của đổi mới chế độ bầu cử đại biểu Quốc hội
Đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH là sự thay đổi của chế độ bầu cử nhưng khác với cải cách, hoàn thiện chế độ bầu cử. Đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH có những đặc
điểm đặc trưng sau đây:
Một là, đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH được thực hiện khi điều kiện chính trị
- xã hội có sự thay đổi căn bản. Đổi mới chế độ bầu cử dễ nhận thấy qua những cuộc cải cách bầu cử có tính bước ngoặt diễn ra khi thay đổi chế độ chính trị, chuyển đổi nền dân chủ. Đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH ở nước ta diễn ra trong bối cảnh tiến hành công cuộc đổi mới toàn diện đất nước, xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền, mở rộng dân chủ XHCN;
Hai là, đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH là q trình mang tính tất yếu khách
quan khi đời sống chính trị - xã hội đã có sự thay đổi. Đổi mới được đề xuất và thực hiện thông qua những hành động chủ quan nhưng trên cơ sở nhận thức nhu cầu khách quan và tuân theo quy luật khách quan. Những cản trở có chủ ý chỉ có thể làm chậm q trình đổi mới mà khơng thể thay đổi xu thế tất yếu của đổi mới.
Ba là, đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH là một quá trình, diễn ra trong thời gian
dài khi bối cảnh chính trị - xã hội thay đổi. Mặc dù có thể được bắt đầu bằng những cuộc cải cách lớn như thay đổi hệ thống bỏ phiếu, mơ hình quản lý bầu cử nhưng đổi mới chế độ bầu cử vẫn tiếp tục được thực hiện qua các bước cải cách, hoàn thiện tổng thể để chế độ bầu cử thích nghi hồn tồn với điều kiện chính trị - xã hội.
Bốn là, đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH là sự thay đổi có tính tổng thể, tồn
diện và căn bản. Kết quả của quá trình đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH là hình thành một chế độ bầu cử mới, dân chủ và tiến bộ hơn so với chế độ bầu cử trước đó.
Năm là, đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH có mối liên hệ chặt chẽ, tác động sâu
sắc tới sự vận hành của HTCT và nền dân chủ. Đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH đúng hướng sẽ thúc đẩy quá trình mở rộng dân chủ và ổn định chính trị. Ngược lại, có thể gây ra những hậu quả tiêu cực ngồi tầm dự báo, khơng thể lường trước.
Các đặc trưng trên cho thấy, đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH ở nước ta và cải cách bầu cử theo quan điểm của các học giả nước ngồi có những điểm tương đồng, dùng để chỉ sự thay đổi của chế độ bầu cử. Tuy nhiên, đổi mới là một q trình thay đổi theo hướng tích cực, có tính tồn diện, khác với cải cách, hồn thiện chế độ bầu cử ĐBQH.
Đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH khác với cải cách bầu cử ĐBQH ở quy mô và cách thức thay đổi. Theo quan niệm chung, mặc dù đều tạo ra sự thay đổi nhưng cải cách chỉ là những sự biến đổi riêng lẻ, bộ phận. Đổi mới rộng hơn, hàm chứa những nội dung của cải cách [72, tr.18-19]. Cải cách được thực hiện theo một chương trình, kế hoạch định sẵn với thời gian, phương thức và mục tiêu cụ thể. Đổi mới thường thể hiện sự thay đổi mang tính tất yếu khách quan, tồn diện, thực hiện trong thời gian dài. Cải cách chế độ bầu cử được thực hiện riêng lẻ với từng yếu tố cấu thành, còn đổi mới được thực hiện lâu dài, bao gồm nhiều bước cải cách, kết quả đổi mới có tính tổng thể.
Đổi mới khác với hoàn thiện chế độ bầu cử ĐBQH ở mức độ và tính chất của sự thay đổi. Đổi mới là quá trình tạo ra cái mới, thay đổi khác biệt về chất. Trong khi hoàn thiện chỉ tạo ra sự thay đổi về lượng, không tạo ra sự thay đổi về chất. Hồn thiện chế độ bầu cử ĐBQH mang tính bổ khuyết làm cho các yếu tố cấu thành của chế độ bầu cử được hoàn thiện, tiệm cận với trạng thái vốn có, khơng tạo ra cái mới thực sự khác biệt.
2.2.2. Nội dung, phương thức và các yếu tố tác động đến đổi mới chế độ bầu cử đại biểu Quốc hội
2.2.2.1. Nội dung đổi mới chế độ bầu cử đại biểu Quốc hội
Đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH là q trình dân chủ hóa bầu cử nhằm thiết lập một chế độ bầu cử ĐBQH vận hành theo các nguyên tắc bầu cử tự do và công bằng. Đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH tạo ra sự thay đổi căn bản so với chế độ bầu cử trước đây, thể hiện ở các khía cạnh: Thứ nhất, chế độ bầu cử ĐBQH sau khi đổi mới vận hành trên cơ sở tuân thủ các nguyên tắc và các tiêu chuẩn bầu cử tiến bộ; Thứ hai,
phù hợp và có khả năng thích ứng với đặc điểm của HTCT và nền dân chủ.
Đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH là sự đổi mới, cải tiến, hoàn thiện các yếu tố cấu thành của chế độ bầu cử ĐBQH ở cả phương diện pháp lý và thực tiễn trên cơ sở các nguyên tắc, tiêu chuẩn và các giá trị bầu cử tiến bộ, phù hợp với đặc điểm của bối cảnh chính trị - xã hội. Các nội dung đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH gồm:
tiến bộ. Lịch sử hình thành và phát triển lâu dài của chế độ bầu cử đã thừa nhận các ngun tắc bầu cử phổ thơng, tự do, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Hiến định các nguyên tắc bầu cử trong Hiến pháp tạo cơ sở pháp lý cao nhất, có tính nền tảng cho việc định hình và vận hành chế độ nói chung và bầu cử ĐBQH nói riêng. Xét trên phương diện tổng quát, đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH là q trình ghi nhận, cụ thể hóa các nguyên tắc bầu cử thành các quy định pháp luật và bảo đảm cho các nguyên tắc này được tuân thủ, áp dụng đầy đủ trong thực tiễn bầu cử ĐBQH.
(ii) Mở rộng và bảo đảm thực chất quyền bầu cử và ứng cử. Đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH nhằm xác lập căn cứ pháp lý và các điều kiện thực tiễn để thực thi đầy đủ quyền bầu cử và ứng cử với tính chất là các quyền con người. Sửa đổi những quy định pháp luật quốc gia và thực tiễn triển khai quy trình, thủ tục tổ chức bầu cử trực tiếp hoặc gián tiếp làm thu hẹp, hạn chế hoặc làm ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền bầu cử và ứng cử một cách bất hợp lý. Tuân thủ nguyên tắc dân chủ và pháp quyền trong việc hạn chế quyền bầu cử, ứng cử. Xác lập trách nhiệm của nhà nước trong việc tạo điều kiện thuận lợi, khả thi để người dân thực hiện các quyền bầu cử và ứng cử một cách thực chất từ đăng ký cử tri, nộp hồ sơ ứng cử, bỏ phiếu, tiếp cận khu vực bầu cử, tiếp nhận thông tin, tranh cử tự do; trách nhiệm bảo vệ các quyền bầu cử và ứng cử trước mọi vi phạm, bảo vệ an ninh cá nhân trong bầu cử…
(iii) Áp dụng mơ hình đơn vị bầu cử và hệ thống bỏ phiếu phù hợp với đặc điểm chính trị - xã hội của đất nước. Cải cách về đơn vị bầu cử và hệ thống bỏ phiếu là vấn đề trung tâm và là nội dung cơ bản nhất tạo ra sự thay đổi lớn của chế độ bầu cử. Những cải cách, đổi mới này có tác động sâu sắc đến khả năng thắng cử của các đảng chính trị, cơ hội được đại diện của các nhóm dân cư, giá trị và mức độ
ảnh hưởng của lá phiếu cử tri, quyết định mối quan hệ giữa cử tri và ĐBQH… Trong quá trình đổi mới chế độ bầu cử ở các quốc gia, việc thay đổi, cải tiến hệ thống bỏ phiếu, đơn vị bầu cử hướng tới mục đích bảo đảm sự bình đẳng của các đảng chính trị, phản ánh đúng ý nguyện của cử tri; tăng cường tính cạnh tranh; và bảo đảm cơ hội được đại diện bình đẳng, thiết lập mối quan hệ gắn bó giữa đại biểu với cử tri.
(iv) Cải tiến, đổi mới quy trình, thủ tục bầu cử ĐBQH theo hướng cạnh tranh, công bằng và minh bạch. Cạnh tranh là bản chất của bầu cử. Thiết lập quy trình, thủ tục bầu cử để tăng cường tính cạnh tranh là yêu cầu của mọi quá trình cải cách. Qua đó bảo đảm cho các cá nhân đủ điều kiện đều có khả năng trở thành ứng cử viên; các lực lượng chính trị có cơ hội tham gia tranh cử; người ứng cử có chất lượng tương đương nhau và phải nhiều hơn số đại biểu được bầu; vận động tranh cử bằng nhiều hình thức hợp pháp; ứng cử viên và lực lượng chính trị có quyền và có cơ hội thể hiện quan điểm và cương lĩnh tranh cử. Các quy trình, thủ tục bầu cử bảo đảm tính cơng khai, minh bạch, được thiết lập trên cơ sở các quy định pháp luật rõ ràng, thực hiện công khai, dễ dàng tiếp cận, có sự giám sát từ cơng chúng cũng như các bên có liên quan để ngăn ngừa, hạn chế sự tùy tiện, sai sót, gian lận bầu cử.