nước ta hiện nay
4.2.1. Nhóm các giải pháp đổi mới nhận thức, lý luận về bầu cử đại biểu Quốc hội
4.2.1.1. Đổi mới nhận thức, lý luận về vai trò, chức năng của chế độ bầu cử đại biểu Quốc hội
Bầu cử được xem là nội dung chủ yếu nhất của dân chủ và phương thức cơ bản nhất để người dân thực hiện quyền lực của mình. Lý luận và thực tiễn thực hành bầu cử trong các nền dân chủ đã đúc kết những tiêu chí đặc trưng, phổ biến và khẳng định vai trò, chức năng của chế độ bầu cử tự do và công bằng.
Trải qua ba mươi năm đổi mới, nhận thức lý luận về dân chủ và nhà nước pháp quyền có bước phát triển, nhiều giá trị phổ quát được tiếp cận nghiên cứu và tiếp thu để vận dụng phù hợp với điều kiện đất nước. Tuy vậy, quan niệm, nhận thức về vai trị, chức năng của bầu cử nói chung và chế độ bầu cử ĐBQH nói riêng cịn chưa đầy đủ. Do đó, q trình đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH ở nước ta chưa tạo được những bước đột phá. Đổi mới tư duy, nhận thức là yếu tố khởi đầu, có tính quyết định đến kết quả quá trình tiếp tục đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH ở nước ta:
Thứ nhất, chế độ bầu cử tự do và công bằng là giá trị chung của nhân loại,
công bằng trong bất kỳ nền dân chủ nào, khơng phân biệt chế độ chính trị, ln vận hành theo các nguyên tắc phổ quát và tiêu chuẩn tiến bộ. Nhận thức này cho phép khẳng định, khơng chỉ có chế độ chính trị đa đảng thì mới có bầu cử tự do và cơng bằng, bầu cử mới mang tính cạnh tranh. Chế độ bầu cử dân chủ và tiến bộ có thể được vận hành ở cả HTCT nhất nguyên một đảng lãnh đạo. Ngược lại, tư tưởng bài xích chế độ bầu cử dân chủ tư sản, nhấn mạnh tính tập trung, thống nhất tuyệt đối của chế độ bầu cử trong HTCT nhất nguyên sẽ làm cho khả năng đổi mới chế độ bầu cử bị hạn chế. Thiết lập một chế độ bầu cử đáp ứng các nguyên tắc, tiêu chí tiến bộ là yêu cầu chung của mọi nền dân chủ.
Thứ hai, bầu cử là hình thức dân chủ trực tiếp nên sự lựa chọn của nhân dân
là yếu tố duy nhất quyết định kết quả bầu cử. “Khơng có bất kỳ một tổ chức nào có thể thay mặt nhân dân thực hiện quyền lựa chọn đó, bởi quyền bầu cử của công dân là quyền bầu cử trực tiếp” [125, tr.10]. Bầu cử không phải là công cụ của nhà nước hay đảng chính trị để thành lập nên bộ máy nhà nước theo ý chí của mình. Bầu cử là cơng cụ của nhân dân để trao quyền, ủy quyền, thành lập nên bộ máy nhà nước, xác lập tính hợp pháp của quyền lực nhà nước, tạo tính chính đáng cho quyền lực chính trị của đảng cầm quyền theo ý chí của nhân dân.
Thứ ba, bầu cử là quyền mà không phải là nghĩa vụ. Do vậy, cần có tư duy
đúng đắn trong đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH, phải chuyển từ quan niệm bầu cử là nghĩa vụ trong nền chun chính vơ sản thành bầu cử là quyền và là trách nhiệm chính trị của cơng dân. Nhà nước từ vị trí, vai trị lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành bầu cử chuyển sang vai trò tổ chức và bảo đảm các điều kiện để nhân dân trực tiếp thực hiện các quyền bầu cử.
Thứ tư, bầu cử ĐBQH nói riêng và bầu cử nói chung có những chức năng
của nó cho dù vận hành trong bất cứ chế độ dân chủ hay chế độ chính trị nào. Các chức năng của bầu cử bao gồm: (i) Khẳng định chủ quyền thuộc về nhân dân và giúp nhân dân thực hiện việc ủy thác quyền lực; (ii) Tổ chức bộ máy nhà nước, tạo nên tính hợp pháp của quyền lực nhà nước, tính chính đáng của quyền lực chính trị; (iii) Giúp nhân dân kiểm sốt quyền lực nhà nước, chống lại sự lộng hành của chính
quyền; (iv) Kiến tạo và duy trì một nền dân chủ ổn định; và (v) Phản ánh ý thức, thái độ của người dân về chính quyền và HTCT. Đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH là thiết lập cơ chế để các chức năng của bầu cử được phát huy đầy đủ.
Sự đổi mới nhận thức về bầu cử nêu trên là cơ sở để hình thành tư duy mới về đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH. Trước đây, đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH được xem là giải pháp để cải cách bộ máy nhà nước, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Quốc hội. Quan điểm và tư duy đó khơng sai nhưng ngày càng cho thấy khơng đầy đủ. Đổi mới chế độ bầu cử hiện nay là giải pháp để mở rộng và phát huy dân chủ XHCN, bảo đảm chủ quyền nhân dân, đáp ứng nhu cầu dân chủ của các tầng lớp nhân dân trong bầu cử và ứng cử. Dân chủ là điều kiện để xây dựng nhà nước pháp quyền, hoạt động hiệu lực, hiệu quả và có trách nhiệm.
4.2.1.2. Đổi mới nhận thức, lý luận về tính đại diện của đại biểu Quốc hội
Vai trị đại diện của đại biểu là cơ sở hình thành cơ chế ủy quyền trong bầu cử ĐBQH. Có ba quan niệm về tính đại diện của ĐBQH: (i) Đại diện đồng dạng, đại biểu đại diện theo các cơ cấu, thành phần xã hội; (ii) Đại diện theo khu vực địa lý, đại biểu đại diện cho dân cư theo đơn vị bầu cử; và (iii) Đại diện chính trị, đại biểu đại diện cho các tư tưởng, đường lối, chính sách gắn với các đảng chính trị [176, pp.9-10]. Mỗi phương thức đại diện có những ưu nhược điểm riêng nên nhiều quốc gia lựa chọn việc kết hợp đại diện theo khu vực địa lý và đại diện theo đảng chính trị [59, tr.54-55] [98]. Ở nước ta, có sự kết hợp cơ chế đại diện theo cơ cấu, thành phần xã hội với đại diện theo khu vực địa lý.
Tuy nhiên, như đã phân tích ở chương 2 và 3, bầu cử ĐBQH ở nước ta chỉ chú trọng và nhấn mạnh tính chất "đại diện đồng dạng", những người ứng cử đòi hỏi phải thuộc các giai cấp, tầng lớp, dân tộc, tôn giáo, lĩnh vực, ngành nghề, giới tính, độ tuổi… Thực tế cho thấy quan niệm này đến nay đã khơng cịn phù hợp:
Thứ nhất, cơ cấu xã hội của nước ta đã có sự biến đổi, xã hội ngày càng xuất
hiện nhiều ngành nghề, lĩnh vực sản xuất, kinh doanh. Điều này dẫn tới nguyên lý về sự “đồng dạng” không được bảo đảm. Đại diện đồng dạng là lý tưởng nhưng khơng mang tính hiện thực [59, tr.54-55].
Thứ hai, Quốc hội theo mô hình Xơ-viết là cơ quan vừa “lập pháp” vừa
“hành động”, hoạt động không thường xuyên, đại biểu kiêm nhiệm sống và làm việc gắn bó trực tiếp với cử tri ở cơ sở đã được chuyển đổi căn bản sang mô hình Quốc hội hoạt động thường xuyên, một bộ phận đại biểu hoạt động chuyên trách. Làm ĐBQH là một nghề nghiệp đòi hỏi các kỹ năng, tố chất đặc thù. Việc xuất thân từ các giai cấp, tầng lớp hay ngành nghề, lĩnh vực cơng tác với trình độ, kinh nghiệm chun mơn sâu của ngành nghề đó khơng cịn giữ vị trí quyết định bảo đảm cho đại biểu thực hiện tốt vai trò đại diện.
Thứ ba, Quốc hội tổ chức và hoạt động theo cơ chế tập quyền chuyển sang
cơ chế phân cơng, phối hợp và kiểm sốt quyền lực. Phương thức hoạt động của Quốc hội từ tham luận và đồng thuận từng bước chuyển sang đối thoại, tranh luận. Sự chồng chéo về tiêu chí đại diện dẫn đến xung đột về lợi ích trong hoạt động của Quốc hội.
Thực tế lịch sử cho thấy, cuộc Tổng tuyển cử năm 1946 đã lấy tiêu chí đại diện theo đơn vị bầu cử làm tiêu chí duy nhất. Có ý kiến cho rằng, Chủ tịch Hồ Chí Minh khơng theo cơ chế của Lênin là bầu theo xí nghiệp, doanh trại, mà bầu theo từng đơn vị dân cư mới thực sự dân chủ [160, tr.43].
Đổi mới nhận thức về tính đại diện của đại biểu là đòi hỏi đặt ra để tạo cơ sở lý luận cho việc đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH nhằm khắc phục sự chồng chéo về các tiêu chí đại diện; nâng cao chất lượng ĐBQH hướng đến một Quốc hội chuyên nghiệp, làm ĐBQH là một nghề nghiệp đặc thù. Trong điều kiện cụ thể ở nước ta, cần xác định đại diện theo khu vực địa lý (đơn vị bầu cử) làm tiêu chí căn bản, là trụ cột cho tính đại diện của ĐBQH. Đây là cơ sở để ĐBQH gắn bó chặt chẽ và có trách nhiệm với cử tri, nhất là cử tri ở đơn vị bầu cử. Đổi mới nhận thức theo hướng này hồn tồn khơng loại bỏ một cách tuyệt đối quan niệm về đại diện như trước đây. Cơ cấu, thành phần trở thành tiêu chí bổ sung để bảo đảm tính đại diện hợp lý cho các nhóm yếu thế, đặc thù như phụ nữ, dân tộc, tôn giáo bằng các quy định cụ thể và bằng công tác quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng, tiến cử, giới thiệu nhân sự ứng cử, khắc phục những điểm hạn chế của cơ chế đại diện theo tiêu chí dân số.
4.2.2. Nhóm các giải pháp sửa đổi, bổ sung pháp luật và đổi mới cách thức thực hiện pháp luật về bầu cử đại biểu Quốc hội
4.2.2.1. Xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ để bảo đảm thi hành các quy định của Hiến pháp 2013 về bầu cử đại biểu Quốc hội
Các quan hệ phát sinh trong bầu cử ĐBQH được điều chỉnh bởi Luật bầu cử và các quy định có liên quan trong Hiến pháp, Luật bầu cử và các văn bản pháp luật có liên quan. Hồn thiện hệ thống pháp luật về bầu cử ĐBQH nhằm bảo đảm tính đầy đủ, đồng bộ và thống nhất của các văn bản pháp luật, tạo hành lang pháp lý tổ chức các cuộc bầu cử ĐBQH:
Thứ nhất, xây dựng Luật bầu cử ĐBQH trên cơ sở tách Luật bầu cử ĐBQH
và đại biểu HĐND để điều chỉnh riêng các mối quan hệ phát sinh trong bầu cử ĐBQH với tính chất là cuộc tổng tuyển cử mang tính quốc gia. Trước đây, ĐBQH và đại biểu HĐND được bầu theo các cuộc bầu cử riêng và tuân theo hai luật bầu cử khác nhau. Để thuận lợi cho việc tổ chức đồng thời bầu cử ĐBQH và bầu cử đại biểu HĐND trong cùng một ngày, Quốc hội khóa XIII đã thơng qua Luật bầu cử chung trên cơ sở hợp nhất hai luật bầu cử. Tuy nhiên, việc gộp chung hai luật bầu cử có những hạn chế. Xây dựng Luật bầu cử ĐBQH riêng là giải pháp hợp lý trong điều kiện hiện nay:
- Tạo cơ sở pháp lý rõ ràng để tổ chức riêng cuộc bầu cử ĐBQH với tính chất là cuộc tổng tuyển cử quốc gia. Luật bầu cử 2015 vơ hình trung đã hợp nhất cuộc bầu cử ĐBQH với cuộc bầu cử đại biểu HĐND các cấp thành một cuộc bầu cử chung. Lý luận và thực tiễn cho thấy, bầu cử ĐBQH và bầu cử đại biểu HĐND các cấp cơ bản vẫn là hai cuộc bầu cử riêng biệt, có vị trí, vai trị và tính chất khác nhau. - Xây dựng một văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao, quy định đầy đủ, cụ thể các nội dung về bầu cử ĐBQH để bảo đảm ngun tắc pháp quyền, tính thống nhất trong q trình áp dụng. Thực tế cho thấy, do cách thức tổ chức hai cuộc bầu cử có nhiều điểm khác biệt nên Luật bầu cử 2015 chỉ có một số quy định mang tính nguyên tắc nên để áp dụng chung. Nhiều vấn đề cụ thể phải quy định riêng hoặc không được quy định chi tiết trong Luật mà ban hành các văn bản hướng dẫn.
Điều này dẫn đến tình trạng hiệu lực pháp lý của văn bản không cao, quy định mâu thuẫn, chồng chéo, thậm chí tùy tiện, ảnh hưởng đến cuộc bầu cử.
Thứ hai, ban hành văn bản cụ thể hóa quy định của Hiến pháp về quyền của
cử tri bãi nhiệm ĐBQH. Bãi nhiệm đại biểu là quyền hiến định, là hình thức dân chủ trực tiếp để nhân dân kiểm sốt đối với đại biểu, qua đó kiểm sốt quyền lực nhà nước. Hơn nữa, quyền bãi nhiệm là một nội dung của quyền bầu cử. Các quy định về tổ chức để cử tri bãi nhiệm là một bộ phận không tách rời, nằm trong hệ thống pháp luật về bầu cử. Do vậy, có thể ban hành một văn bản riêng quy định về bãi nhiệm ĐBQH, đại biểu HĐND và các chức danh khác do bầu cử (nếu có). Tuy vậy, phương án khả thi và hợp lý nhất là quy định về quy trình, thủ tục bãi nhiệm ĐBQH thành một phần trong Luật bầu cử ĐBQH do tính tương đồng giữa bầu cử và bãi nhiệm, gắn bãi nhiệm với bầu cử ĐBQH.
Thứ ba, xây dựng khuôn khổ pháp lý đầy đủ về tổ chức và hoạt động của
HĐBCQG với tính chất là một thiết chế hiến định độc lập. Theo đó, sửa đổi, bổ sung quy định về HĐBCQG trong Hiến pháp, khẳng định rõ những vấn đề cơ bản nhất về tổ chức và hoạt động của HĐBCQG để tạo sự thống nhất về nhận thức, làm căn cứ để quy định cụ thể trong các văn bản luật và dưới luật. Quốc hội ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động của HĐBCQG quy định cụ thể về chức năng, nhiệm vụ, cơ chế hoạt động, số lượng và chế độ hoạt động của các thành viên, mối quan hệ phối hợp, nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch và các thành viên… HĐBCQG ban hành Bộ quy tắc ứng xử để thiết lập các tiêu chuẩn pháp lý và đạo đức nghề nghiệp. Ngoài ra, cần ban hành các luật, văn bản dưới luật có liên quan quy định các nhiệm vụ, quyền hạn của HĐBCQG về tổ chức trưng cầu ý dân; bầu cử bổ sung, bãi nhiệm ĐBQH; chỉ đạo, hướng dẫn bầu cử bổ sung, bãi nhiệm đại biểu HĐND, bầu cử người đứng đầu các cơ quan hành chính của chính quyền địa phương (nếu có)…
Xây dựng và hồn thiện hệ thống pháp luật về bầu cử ĐBQH hiện nay cũng đặt ra vấn đề nghiên cứu để thể chế vai trò lãnh đạo của Đảng về bầu cử và phương thức Đảng tham gia các cuộc ĐBQH bằng pháp luật. Điều 4 Hiến pháp quy định các tổ chức Đảng và đảng viên hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật. Điều
này thể hiện nguyên tắc thượng tôn pháp luật trong nhà nước pháp quyền, Đảng lãnh đạo nhưng Đảng không đứng trên Hiến pháp và pháp luật. Có quan điểm cho rằng, ban hành luật về Đảng là bước cụ thể hóa quy định tại Điều 4 của Hiến pháp [61]. Tuy vậy, việc thể chế hóa bằng pháp luật về sự lãnh đạo của Đảng chưa đạt được sự thống nhất về nhận thức. Quy định về Đảng trong bầu cử góp phần khẳng định về mặt pháp lý vai trò, nội dung và phương thức lãnh đạo của Đảng đối với cả HTCT trong công tác bầu cử; phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa Đảng, Nhà nước và MTTQ trong tổ chức bầu cử; quy định thẩm quyền, trách nhiệm của Đảng tuyển chọn, giới thiệu đảng viên tham gia ứng cử ĐBQH. Đây cũng là cơ sở pháp lý để Nhân dân giám sát hoạt động của Đảng, kiểm sốt quyền lực chính trị.
Xây dựng và hồn thiện hệ thống pháp luật về bầu cử ĐBQH đòi hỏi ban hành và hoàn thiện các văn bản luật về các quyền con người có liên quan đến thực hành quyền bầu cử. Bình luận chung số 25 của Ủy ban Nhân quyền Liên hợp quốc khẳng định quyền tự do biểu đạt, hội họp và hiệp hội là những điều kiện quan trọng cho việc thực hiện hiệu quả quyền bầu cử và phải được bảo vệ đầy đủ [141, tr.31].
4.2.2.2. Sửa đổi quy định pháp luật và bảo đảm thực thi đầy đủ, thực chất các quy định pháp luật về quyền bầu cử, ứng cử đại biểu Quốc hội của công dân
(i) Bảo đảm quyền bầu cử ĐBQH
Lý luận về bầu cử cho thấy, quyền bầu cử không giới hạn ở quyền bỏ phiếu