trên thế giới
Trong ba thập niên vừa qua, đổi mới (cải cách) chế độ bầu cử diễn ra một cách rộng rãi và trở thành trào lưu ở nhiều quốc gia trên thế giới, diễn ra cả ở những nước đang trong q trình dân chủ hóa và kể cả các nước có nền dân chủ phát triển. Thực tiễn đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH ở các quốc gia cho thấy những kinh nghiệm đáng tham khảo.
2.3.1. Đổi mới chế độ bầu cử hướng tới việc bảo đảm quyền bầu cử rộng rãi dựa trên nguyên tắc phổ thông đầu phiếu
Đấu tranh cho quyền bầu cử là quá trình lâu dài và bền bỉ của nhân loại vì sự tiến bộ với những dấu mốc quan trọng như công nhận quyền bầu cử của phụ nữ, người da đen, những nhóm người bị bỏ bên lề xã hội do sự phân biệt về học vấn, tài sản và địa vị xã hội. Cho đến nay, việc mở rộng các quyền bầu cử vẫn đang tiếp tục. Nhiều quốc gia đã quy định hạ thấp độ tuổi bầu cử để thúc đẩy sự tham gia
của giới trẻ vào các hoạt động chính trị, dân chủ, quản trị quốc gia. Năm 2016, Nhật Bản đã hạ độ tuổi bầu cử từ 20 xuống cịn 18 tuổi. Trước đó, Ả-rập Xê-út (2015), Uzbekistan (2012), Maroc (2002), Pakistan (2002), Jordan (2001)… cũng đã hạ độ tuổi bầu cử xuống 18 tuổi. Một số quốc gia như Scotland (2014), Argentina (2012), Ecuador (2008), Áo (2007)… hạ độ tuổi bầu cử ĐBQH xuống còn 16 tuổi. Các đề xuất và thảo luận giảm độ tuổi bầu cử vẫn đang được đặt ra trong điều kiện giới trẻ ngày càng trưởng thành sớm hơn do được thụ hưởng các giá trị về giáo dục, văn hóa.
Bảo đảm thực hiện quyền bầu cử đối với cử tri ở nước ngồi. Tính đến năm 2007, có 115 quốc gia trong tổng số 214 quốc gia được khảo sát có quy định cho phép cử tri bỏ phiếu từ nước ngồi, trong đó có 91 quốc gia quy định quyền bỏ phiếu đối với các cuộc bầu cử cơ quan lập pháp [175, pp.11,17]. Vấn đề bỏ phiếu từ nước ngoài được đặt ra trước thực trạng di trú do các biến động chính trị của quốc gia và xu hướng dịch chuyển lao động trong điều kiện tồn cầu hóa về kinh tế. Cơng nhận và tạo điều kiện cho cử tri ở nước ngoài thực hiện quyền bầu cử sẽ thúc đẩy sự gắn bó và quan tâm của công dân ở hải ngoại đối với đất nước.
Quyền bầu cử được cơng nhận, bảo đảm và bảo vệ với tính chất là quyền con người dựa trên quy định của các cơng ước tồn cầu và khu vực về nhân quyền. Điều này thúc đẩy các quốc gia thành viên phải xem xét sửa đổi các quy định về việc hạn chế quyền bầu cử trên cơ sở nguyên tắc của cơng ước quốc tế.
2.3.2. Bảo đảm ngun tắc bình đẳng trong bầu cử, thúc đẩy sự tham gia của phụ nữ vào các hoạt động chính trị, quyền được đại diện của các nhóm yếu thế trong xã hội
Yêu cầu về thực hiện bình đẳng giới, thúc đẩy sự tham gia của phụ nữ vào các hoạt động chính trị - xã hội theo các cơng ước quốc tế đã buộc các quốc gia ngày càng quan tâm cải cách bầu cử để tăng tính đại diện của phụ nữ. Hạn ngạch đại biểu hoặc ứng cử viên nữ và quy định về sắp xếp thứ tự các ứng cử viên là giải pháp được áp dụng rộng rãi. Hiến pháp và luật bầu cử ở nhiều nước quy định một số lượng ghế nhất định (ghế bảo lưu) dành riêng cho phụ nữ (Afghanistan, Uganda, Rwanda, Ấn Độ…), quy định về số lượng hoặc tỷ lệ phụ nữ trong danh sách đề cử
của các đảng chính trị (Peru 30%, Bolivia 30%, Argentina 30%, Costa Rica 40%…). Cơ quan quản lý bầu cử có quyền từ chối tiếp nhận danh sách đề cử (Ví dụ Bỉ, Ba Lan, Tây Ban Nha và Slovenia…), khơng cung cấp ngân sách bầu cử, thậm chí phạt tiền (Pháp, Bỉ, Tây Ban Nha, Bồ Đào Nha, Albani, Ireland…) nếu các đảng chính trị khơng đáp ứng được chỉ tiêu nữ khi giới thiệu ứng cử viên. Tính đến năm 2004, có 14 quốc gia quy định hạn ngạch trong hiến pháp, 32 quốc gia quy định trong luật, ít nhất 125 đảng chính trị ở 61 quốc gia có quy định nội bộ [176, p.122]. Con số này tăng lên nhiều vào năm 2015, 27 quốc gia quy định trong hiến pháp, 67 quốc gia quy định trong luật bầu cử và 106 đảng chính trị ở 52 quốc gia [178].
Bảo đảm sự đại diện của các nhóm yếu thế là các dân tộc thiểu số và tôn giáo trong Quốc hội cũng được quan tâm trong cải cách bầu cử ở các nước đa dân tộc, tôn giáo. Một số nước quy định về ghế dành riêng cho đại diện dân tộc thiểu số, tôn giáo trong Quốc hội như Colombia, Croatia, Ấn Độ, Jordan, Newzealand, Pakistan, Samoa, Slovenia, Đài Loan…[176, pp.122-123]. Đại diện các nhóm thiểu số có thể được bầu từ các đơn vị bầu cử riêng; tăng số đại biểu ở các khu vực cộng đồng dân tộc thiểu số, tơn giáo; khuyến khích các đảng chính trị giới thiệu ứng cử viên là các giải pháp được áp dụng phổ biến. Bên cạnh đó, pháp luật về bầu cử ở một số nước quy định về ghế đại diện cho các vùng ở hải ngoại, kiều bào nhằm thúc đẩy sự quan tâm của họ đối với các chương trình nghị sự về các vấn đề liên quan đến lợi ích quốc gia. Theo thống kê năm 2007 của Viện quốc tế về dân chủ và hỗ trợ bầu cử (International IDEA) có 11 quốc gia dành ghế trong Quốc hội cho đại diện ở nước ngoài [175, p.28].
Tăng cường các biện pháp bảo đảm sự bình đẳng về tỷ lệ đại diện theo dân số, qua đó bảo đảm giá trị tương đương của phiếu bầu. Năm 1995, Trung Quốc sửa đổi Luật bầu cử lần thứ ba quy định về tỷ lệ đại diện cho dân số ở khu vực thành phố và nông thôn là 4:1 (tỷ lệ đại diện ở thành phố cao gấp 4 lần so với nông thôn) thay thế tỷ lệ trước đây là 8:1. Năm 2010, Luật bầu cử sửa đổi lần thứ năm đã quy định xóa bỏ sự chênh lệch tỷ lệ đại diện giữa nông thôn và thành phố (Điều 14 và
Điều 16) [197], bầu cử thực hiện theo nguyên tắc "người người bình đẳng, khu vực bình đẳng, dân tộc bình đẳng".
2.3.3. Dân chủ hóa quy trình giới thiệu ứng cử viên trên cơ sở cạnh tranh lành mạnh trở thành xu hướng chung của các đảng chính trị
Trong HTCT đa đảng, tuyển chọn đề cử được các ứng cử viên tiềm năng trở thành công việc trọng yếu nhất của các đảng chính trị. Do tính cạnh tranh cao của các cuộc bầu cử buộc các đảng chính trị phải thay đổi quy trình tuyển chọn, giới thiệu ứng cử viên. Ban đầu, việc giới thiệu ứng cử viên là đặc quyền của ban lãnh đạo đảng (giới thiệu khép kín), nhưng đến nay, quy trình giới thiệu khép kín chỉ cịn duy trì ở một số đảng nhỏ, các đảng lớn hiện nay chuyển sang cơ chế giới thiệu dân chủ, minh bạch và theo nguyên tắc cạnh tranh.
Ở Anh và Pháp áp dụng cơ chế tuyển chọn bán mở rộng, các đảng viên, tổ chức đảng ở cơ sở sẽ tuyển chọn thông qua bỏ phiếu tín nhiệm và lập danh sách ứng cử viên để tổ chức đảng cấp cao phê duyệt. Về mặt nguyên tắc, chỉ có những người được ban lãnh đạo đảng phê duyệt thì mới trở thành ứng cử viên chính thức của đảng nhưng trên thực tế sự đề cử từ dưới cơ sở đều được tơn trọng. Trong khi đó, ở Mỹ, Đảng Dân chủ và Đảng Cộng hòa đều sử dụng cơ chế mở rộng. Các ứng cử viên được giới thiệu từ dưới lên thông qua các hội nghị ở từng cấp, còn gọi là bầu cử sơ bộ. Các đảng viên đóng vai trị quyết định trong việc lựa chọn ứng cử viên.
Tuyển chọn ứng cử viên một cách dân chủ là quá trình cạnh tranh quyết liệt của những cá nhân xuất sắc. Quy trình giới thiệu này bảo đảm tính khách quan, ít bị chi phối bởi các cá nhân lãnh đạo đảng. Chỉ có những người có năng lực, bản lĩnh và uy tín vượt trội mới có thể thuyết phục, giành lấy sự ủng hộ rộng rãi của đảng viên để trở thành ứng cử viên chính thức, đó cũng là nền tảng để thu hút được sự quan tâm và giành được sự tín nhiệm của cử tri trong cuộc bầu cử quốc gia.
Từ bỏ cơ chế khép kín để chuyển sang cơ chế dân chủ tuyển chọn, giới thiệu ứng cử viên là quá trình đấu tranh lâu dài trong nội bộ các đảng chính trị. Tuy
nhiên, đó là cách thức duy nhất mà các đảng lớn tồn tại trong nền dân chủ cạnh tranh ở HTCT đa đảng, nhất là hệ thống có hai đảng đối lập.
2.3.4. Cải cách tổ chức và hoạt động của cơ quan quản lý bầu cử hướng tới việc thiết lập cơ quan quản lý bầu cử độc lập
Cải cách cơ quan quản lý bầu cử là vấn đề trọng tâm của quá trình cải cách bầu cử ở nhiều quốc gia. Xu hướng chung là thiết lập một cơ quan bầu cử quốc gia trung lập quản lý bầu cử và các cuộc bỏ phiếu khác như trưng cầu ý dân, bãi nhiệm đại biểu theo hình thức dân chủ trực tiếp. Mơ hình này được cho là lý tưởng nhất và khuyến khích áp dụng trong bối cảnh chuyển đổi hay trong tiến trình dân chủ hóa đời sống chính trị - xã hội [184, p.4]. Theo các kết quả khảo sát năm 2000 và 2006, có hơn 50% các quốc gia và vùng lãnh thổ áp dụng mơ hình HĐBCQG độc lập [194, pp.24-25] [177, p.8].
Ở các quốc gia có lịch sử bầu cử lâu đời, mặc dù vẫn giữ ngun mơ hình cơ quan quản lý bầu cử thuộc chính phủ hoặc hỗn hợp nhưng khơng ngừng được cải tiến cả về phương diện pháp lý, kỹ thuật và chính trị để bảo đảm vị thế độc lập.
Dù được tổ chức theo mơ hình nào, kinh nghiệm cải cách các cơ quan quản lý bầu cử đã chỉ ra các tiêu chí được cơng nhận chung cần phải tuân theo. Đó là, vị thế độc lập; bảo đảm sự công bằng; liêm chính; minh bạch; hiệu quả; chuyên nghiệp; và có khả năng cung cấp dịch vụ bầu cử [177, pp.22-26]. Để tuân thủ các tiêu chí này, kinh nghiệm cho thấy cần hiến định những vấn đề cơ bản như vị thế, tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, nhiệm kỳ cũng như tính chất hoạt động của HĐBCQG trong Hiến pháp. Đồng thời cung cấp một khuôn khổ pháp lý rõ ràng về HĐBCQG.
2.3.5. Cải cách hệ thống bỏ phiếu để kết quả bầu cử phản ánh tính đại diện cơng bằng và khả năng tham gia chính quyền của các lực lượng chính trị
Cải cách hệ thống bỏ phiếu là cơng việc khó khăn nhất nhưng có tác động sâu sắc nhất đến sự vận hành của chế độ bầu cử. Việc cải cách hệ thống bỏ phiếu chỉ có thể xảy ra trong hai hồn cảnh, đó là q trình chuyển đổi sang hệ thống dân chủ hoặc khi có một cuộc khủng hoảng về quản trị xã hội dẫn đến những mâu thuẫn, bất ổn chính trị trong nền dân chủ hiện hữu [176, p.20].
Yêu cầu cải cách hệ thống bỏ phiếu là tương đối phổ biến nhưng ít thành cơng. Lý do là vì q trình cải cách thường hết sức phức tạp, đó là sự đấu tranh
chính trị giữa đảng cầm quyền hoặc liên minh cầm quyền chiếm ưu thế, được hưởng lợi từ hệ thống bỏ phiếu cũ với các đảng khác. Hơn nữa, ở nhiều nước hệ thống bỏ phiếu được hiến định nên địi hỏi có sự đồng thuận cao trong nghị viên và phải được phúc quyết thông qua trưng cầu dân ý.
Ở các nền dân chủ đã được thiết lập, trong hơn 10 năm từ 1993-2004, có 27 quốc gia và vùng lãnh thổ đã cải cách hệ thống bỏ phiếu. Hầu hết các trường hợp này đã chuyển từ hệ thống đa số sang hệ thống hỗn hợp hoặc hệ thống đại diện tỷ lệ [176, pp.23-24]. Các đảng chính trị sẽ giành được số ghế trong cơ quan tương ứng với tỷ lệ phiếu có được. Xu hướng này là nhằm hạn chế sự độc quyền của đảng lớn, tạo cơ hội thắng cử và qua đó tăng sự hiện diện cho các đảng nhỏ.
Kinh nghiệm thực tiễn ở nhiều nước cho thấy, để khắc phục những hạn chế của hệ thống bỏ phiếu hiện thời có thể xem xét việc thay đổi các yếu tố tác động mà không làm thay đổi mơ hình, như việc thay đổi số lượng đại diện ở mỗi đơn vị bầu cử hay ngưỡng tối thiểu. Đây là phương án tốt hơn so với chuyển sang một hệ thống bỏ phiếu hồn tồn mới, khơng quen thuộc [176, pp.21,159].
Ngoài những kinh nghiệm nêu trên, nhiều nước đã ứng dụng các giải pháp khoa học công nghệ, nhất là Internet, vào bầu cử tạo ra những thay đổi tích cực trong quản lý, tổ chức bầu cử. Tuy nhiên, quá trình này cũng tiềm ẩn những rủi ro nhất định. Việc ứng dụng khoa học công nghệ vào quản lý bầu cử vẫn còn là vấn đề gây tranh cãi về mức độ an toàn và khả năng bảo mật.
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2
1. Chủ quyền nhân dân, dân chủ đại diện và bầu cử có mối quan hệ chặt chẽ. Học thuyết về chủ quyền nhân dân là nền tảng cho sự vận hành của nền dân chủ, xác lập những nguyên lý căn bản cho bầu cử. Tiếp cận từ góc độ chủ quyền nhân dân, quyền bầu cử là quyền dân chủ trực tiếp, được ghi nhận, tôn trọng, bảo đảm, bảo vệ với tính chất là quyền con người.
2. Chế độ bầu cử ĐBQH, tiếp cận theo nghĩa rộng, được hiểu là tổng thể các quy định pháp luật về bầu cử ĐBQH cùng các mối quan hệ pháp lý phát sinh trong
quá trình tổ chức bầu cử ĐBQH. Nội dung của chế độ bầu cử ĐBQH rất phong phú nên cần phân chia theo những vấn đề lớn, thể hiện tính bao quát, hệ thống. Chế độ bầu cử của mỗi quốc gia có những đặc trưng riêng. Khơng có một chế độ bầu cử chung, phù hợp cho mọi quốc gia. Chế độ bầu cử ĐBQH ở nước ta mang những đặc trưng riêng được quyết định bởi đặc điểm của HTCT nhất nguyên do một đảng cầm quyền lãnh đạo. Các đặc trưng riêng chi phối, định hướng quá trình đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH.
3. Đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH là khái niệm chỉ sự thay đổi của chế độ bầu cử. Đó là một quá trình phát triển theo xu hướng tiến bộ, bảo đảm các nguyên tắc bầu cử dân chủ và tiệm cận với các tiêu chuẩn bầu cử mang tính phổ quát, phù hợp với đặc điểm chính trị - xã hội. Phân biệt giữa đổi mới với cải cách, cải tiến chế độ bầu cử ĐBQH có ý nghĩa quan trọng để tạo sự thống nhất về nhận thức lý luận, xác định chủ trương, đề xuất giải pháp về nội dung và phương thức thực hiện.
4. Nội dung của đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH là sửa đổi, bổ sung hệ thống pháp luật về bầu cử, thiết lập và cải tiến các mối quan hệ phát sinh trong bầu cử một cách toàn diện ở tất cả các yếu tố cấu thành. Về phương thức, đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH diễn ra khi điều kiện chính trị - xã hội đã có sự thay đổi; có tính tất yếu, khách quan; là quá trình vừa kế thừa vừa phát triển nhân tố mới; tạo ra sự thay đổi căn bản, toàn diện; được thực hiện từng bước, theo lộ trình và trong thời gian dài…
5. Tiếp tục đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH ở nước ta hiện nay có vai trị quan trọng, đáp ứng những yêu cầu, đòi hỏi mới đặt ra từ thực tiễn xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền, mở rộng và phát huy dân chủ XHCN.
Chương 3
CƠ SỞ THỰC TIỄN ĐỔI MỚI CHẾ ĐỘ BẦU CỬ ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI