3.1. Quá trình xây dựng và đổi mới chế độ bầu cử đại biểu quốc hội ởnước ta nước ta
Quá trình xây dựng, đổi mới chế độ bầu cử ĐBQH ở nước ta có thể chia thành các giai đoạn gắn liền đặc điểm lịch sử của công cuộc xây dựng nền dân chủ, hồn thiện bộ máy nhà nước, củng cố chính quyền để thực hiện thắng lợi các yêu cầu, nhiệm vụ cách mạng trong từng thời kỳ.
3.1.1. Chế độ bầu cử đại biểu Quốc hội giai đoạn 1946 - 1954
Cách mạng Tháng Tám thành cơng, chính quyền về tay nhân dân. Trong bối cảnh chính quyền cách mạng phải đối phó với tình thế hết sức hiểm nghèo, đất nước lâm vào tình trạng khó khăn chồng chất, vai trị lãnh đạo của Đảng bị cạnh tranh, chống phá công khai, nhiệm vụ quan trọng hàng đầu của Chính phủ là thực hành quyền dân chủ, thiết lập chính quyền nhân dân mạnh mẽ thơng qua bầu cử để giữ được nền độc lập non trẻ. Tại cuộc họp đầu tiên của Chính phủ lâm thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã đề ra nhiệm vụ "tổ chức càng sớm càng hay cuộc Tổng tuyển cử với chế độ phổ thông đầu phiếu" [93, tr.7]. Với tinh thần khẩn trương, ngày 08.9.1945, Chính phủ đã ban hành Sắc lệnh số 14/SL về tổ chức cuộc Tổng tuyển cử và ngày 17.10.1945 ban hành Sắc lệnh số 51/SL về thể lệ Tổng tuyển cử.
Chế độ bầu cử ĐBQH trong giai đoạn này phản ánh những đặc điểm của HTCT dân chủ nhân dân dựa trên nền tảng của khối đại đoàn kết dân tộc rộng rãi, khơng phân biệt nịi giống, giai cấp, tôn giáo, ý thức hệ. Những nội dung cơ bản của chế độ bầu cử được thể hiện cụ thể ở những điểm sau:
3.1.1.1. Về các nguyên tắc bầu cử đại biểu Quốc hội
Sắc lệnh 51/SL tuy không trực tiếp quy định, nhưng trong từng điều khoản và trên thực tế tổ chức cuộc Tổng tuyển cử đã bảo đảm áp dụng đầy đủ, triệt để nội dung và tinh thần của các nguyên tắc bầu cử tiến bộ: phổ thơng, bình đẳng, trực
tiếp, tự do và kín. Sau này, các nguyên tắc bầu cử được hiến định tại Điều thứ 17 Hiến pháp 1946: "Chế độ bầu cử là phổ thông đầu phiếu. Bỏ phiếu phải tự do, trực tiếp và kín". Bình đẳng khơng được quy định như một nguyên tắc nhưng được ghi nhận qua quyền bầu cử và ứng cử của công dân. Hiến pháp 1946 trở thành Hiến pháp đầu tiên và duy nhất đến nay hiến định nguyên tắc "bỏ phiếu tự do".
3.1.1.2. Về quyền bầu cử và ứng cử đại biểu Quốc hội
Quyền bầu cử và ứng cử của công dân được tôn trọng, bảo đảm trên thực tế, thực hiện theo ngun tắc phổ thơng, tự do và bình đẳng. Chủ trương, quan điểm của Chính phủ lâm thời nhất quán thực hành quyền bầu cử, ứng cử rộng rãi để xác lập nền dân chủ nhân dân. Chủ tịch Hồ Chí Minh nói: "hễ là những người muốn lo việc nước thì đều có quyền ra ứng cử; hễ là cơng dân thì đều có quyền đi bầu cử. Khơng chia gái trai, giàu nghèo, tơn giáo, nịi giống, giai cấp, đảng phái, hễ là cơng dân Việt Nam thì đều có hai quyền đó" [93, tr.153]. Bầu cử là tự do, cử tri có quyền tự do bỏ phiếu, bầu cử là không bắt buộc. Trong điều kiện trình độ dân trí rất thấp, người dân lần đầu tiên tham gia sinh hoạt dân chủ nhưng tỷ lệ cử tri tham gia Tổng tuyển cử đạt 89% tổng số cử tri cả nước, nhiều địa phương đạt 95% [159, tr.52]. Công dân được tự do ứng cử, tự do lựa chọn nơi ứng cử cho mình, được hỗ trợ nộp đơn ứng cử và được quyền tự do vận động tuyển cử bằng các hình thức thích hợp.
3.1.1.3. Về đơn vị bầu cử và hệ thống bỏ phiếu bầu cử đại biểu Quốc hội Chế
độ bầu cử áp dụng mơ hình đơn vị bầu cử đa đại diện, hệ thống bỏ phiếu đa số hai vòng. Tỉnh, thành phố là đơn vị bầu cử, được bầu số đại biểu tương ứng với dân số theo nguyên tắc bình đẳng. Các tỉnh Nam Định, Thanh Hóa, Quảng Nam được phân bổ nhiều nhất là 15 đại biểu. Có 5 tỉnh chỉ có 01 đại biểu. Các dân tộc ít người và một số thành phố đặc biệt quan trọng được phân bổ số lượng đại biểu thích đáng. Số người ứng cử ở mỗi đơn vị bầu cử cao gấp nhiều lần so với số đại biểu được bầu. Hà Nội có 74 ứng cử viên để bầu 6 đại biểu, Hà Đơng có 97 ứng cử viên bầu 15 đại biểu, Nam Định có 70 ứng cử viên bầu 15 đại biểu [160, tr.187]. Kết quả bầu cử xác định theo phương pháp đa số hai vòng, vòng một đa số tuyệt đối, vòng hai đa số tương đối phù hợp với điều kiện đơn vị bầu cử lớn, có nhiều ứng cử viên.
3.1.1.4. Về quy trình, thủ tục bầu cử đại biểu Quốc hội
Quy trình, thủ tục bầu cử cơng khai, minh bạch, mang tính cạnh tranh. Việc giới thiệu người ứng cử thực hiện rộng rãi. Trung ương Đảng chủ trương phải đưa những người có năng lực ra ứng cử, lựa chọn người có tài đức ra liên hiệp cùng với người của Việt Minh ứng cử, không phân biệt giai cấp, thành phần [159, tr.41]. Vận động tuyển cử là cuộc đấu tranh chính trị để thu hút và giành sự ủng hộ của nhân dân với nhiều hình thức độc đáo. Người ứng cử được quyền tự do vận động tuyển cử, tự do hội họp, diễn thuyết và được sử dụng biểu ngữ, truyền đơn, công khai phát biểu quan điểm chính trị, chương trình hành động để vận động tuyển cử. Quy trình bỏ phiếu chặt chẽ, cách thức kiểm phiếu, lập biên bản kết quả bầu cử và tổng hợp kết quả bầu cử công khai, minh bạch trước sự chứng kiến, giám sát của nhân dân.
3.1.1.5. Các cơ quan quản lý bầu cử đại biểu Quốc hội
Các cơ quan quản lý bầu cử hoạt động độc lập, tách bạch với cơ quan hành chính. Ban phụ trách bầu cử (ở làng và tỉnh lỵ) và Ban kiểm soát bầu cử (ở tỉnh, thành phố) do UBND thành lập nhưng chỉ có duy nhất một thành viên đại diện cho UBND, các thành viên còn lại đại diện cho các giới khác nhau và không tham gia ứng cử. Hoạt động của các ban độc lập, khơng bị chi phối, ảnh hưởng bởi Chính phủ và các đảng phái.
3.1.1.6. Về cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo về bầu cử đại biểu Quốc hội
Cơ chế giải quyết khiếu nại về bầu cử theo trình tự, thủ tục hành chính. Cơng dân có quyền khiếu nại về quyền bầu cử trong trường hợp không được lập danh sách cử tri hay lập danh sách người không đủ điều kiện thực hiện quyền bầu cử. Người ứng cử có quyền khiếu nại về kết quả bầu cử với Ban kiểm soát bầu cử. Việc xem xét, giải quyết khiếu nại về kết quả bầu cử thực hiện trong thời hạn 15 ngày. Kết quả giải quyết của Ban kiểm soát bầu cử là kết quả cuối cùng.
Trong cuộc Tổng tuyển cử, cử tri đã bầu được 333 đại biểu, trong đó có 57% đại biểu thuộc các đảng phái, 43% khơng đảng phái; 87% đại biểu là công nhân, nông dân, chiến sĩ cách mạng, 10 đại biểu nữ, 34 đại biểu dân tộc thiểu số. Quốc hội khóa I hội tụ đầy đủ đại diện của các ngành, các giới, giai cấp, tầng lớp, các đảng
phái, tôn giáo [159, tr.52-54]. Cuộc Tổng tuyển cử năm 1946 được đánh giá là một cuộc bầu cử thật sự tự do, thật sự dân chủ [117, tr.306-307], là mốc son lịch sử của thể chế dân chủ ở Việt Nam [81], có thể so sánh với những nền dân chủ tiên tiến đương thời.
3.1.2. Chế độ bầu cử đại biểu Quốc hội giai đoạn 1954 - 1986
Sau khi ký kết Hiệp định Geneva (tháng 7.1954), đất nước tạm thời bị chia cắt. Chính quyền dân chủ nhân dân được thiết lập trên toàn miền Bắc. Cách mạng nước ta đứng trước hai nhiệm vụ chiến lược. Đại hội Đảng lần thứ III xác định “phải sử dụng chính quyền dân chủ nhân dân làm nhiệm vụ lịch sử của chun chính vơ sản” [37, tr.536]. Từ năm 1975, đất nước thống nhất, bộ máy nhà nước chun chính vơ sản được xây dựng trên cả nước, cách mạng Việt Nam chuyển sang giai đoạn mới. Đại hội Đảng lần thứ IV nhấn mạnh: "Nắm vững chuyên chính vơ sản, phát huy quyền làm chủ tập thể của nhân dân lao động" [42, tr.523] và xem đây là điều kiện tiên quyết để đưa sự nghiệp cách mạng đến toàn thắng.
Thể chế chủ trương, đường lối của Đảng, các bản Hiến pháp, Luật bầu cử ĐBQH được Quốc hội thơng qua năm 1959 và 1980 có những sửa đổi, bổ sung về bầu cử. Trên thực tế, chế độ bầu cử ĐBQH giai đoạn 1954-1986, nhất là từ khi thống nhất đất nước đến trước Đổi mới (1975-1986), trở thành cơng cụ để xây dựng chính quyền, thực hiện chun chính vơ sản, là một trong các phương thức thực hiện chế độ làm chủ tập thể của nhân dân lao động trong lĩnh vực chính trị.
3.1.2.1. Về các nguyên tắc bầu cử đại biểu Quốc hội
Hiến pháp và các luật bầu cử quy định 4 ngun tắc phổ thơng, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Tinh thần tự do của cuộc Tổng tuyển cử, được hiến định thành nguyên tắc "tự do bỏ phiếu" trong Hiến pháp 1946, đã không được kế thừa và quy định thành một nguyên tắc bầu cử trong Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980. Một số nội dung liên quan đến tự do bầu cử được thể hiện qua các quy định cụ thể trong Luật bầu cử ĐBQH năm 1959 nhưng không được quy định trong các luật bầu cử về sau. Cả về mặt pháp lý và thực tiễn thực hiện, tự do bầu cử trong giai đoạn này từng bước bị hạn chế. Bầu cử khơng chỉ là quyền mà cịn là nghĩa vụ. Việc áp
dụng nguyên tắc bầu cử phổ thơng khơng bảo đảm đầy đủ, tồn diện đúng với quy định của Hiến pháp và Luật bầu cử do hoàn cảnh chiến tranh và đặc thù của hệ thống chun chính vơ sản. Ngun tắc bình đẳng cơ bản được bảo đảm xét từ khía cạnh giá trị phiếu bầu và tỷ lệ đại diện trong phạm vi cả nước.
3.1.2.2. Về quyền bầu cử và ứng cử đại biểu Quốc hội
Theo quy định của Hiến pháp, cơng dân khơng có sự phân biệt nào đều có quyền bầu cử, nhưng trong thực tế có sự phân biệt về thành phần xã hội và thái độ chính trị, thể hiện sự khác biệt về địa vị của các giai tầng trong xã hội. Quyền bầu cử theo nguyên tắc phổ thông chỉ áp dụng đối với giai cấp công nhân, nông dân và tầng lớp trí thức là nền tảng xã hội XHCN. Địa chủ và con cái của họ chỉ được quyền bầu cử nếu đã thay đổi thành phần hoặc có thái độ cải tạo tốt và phải được cơ quan có thẩm quyền xét theo thủ tục chặt chẽ [130] [131] [132] [133]. Những người làm việc trong bộ máy chính quyền, quân đội của chế độ cũ ở Miền Nam chỉ có quyền bầu cử sau khi học tập, cải tạo và được khôi phục quyền công dân. Việc hạn chế quyền bầu cử được quy định trong các văn bản dưới luật của Chính phủ.
Đối với quyền ứng cử, Hiến pháp 1959 quy định công dân từ hai mươi mốt tuổi trở lên đều có quyền ứng cử. Luật bầu cử ĐBQH năm 1959 lần đầu tiên quy định về quy trình hiệp thương giới thiệu người ứng cử và bắt đầu được áp dụng từ cuộc bầu cử ĐBQH khóa II (1960). Do đây là vấn đề mới nên Luật bầu cử vẫn quy định cá nhân có quyền tự ứng cử (Điều 24). Nhưng đến Hiến pháp và Luật bầu cử ĐBQH năm 1980 khơng cịn quy định trực tiếp cơng dân có quyền tự ứng cử mà chỉ quy định gián tiếp khả năng có thể được bầu làm ĐBQH. Trong quá trình thực hiện chế độ làm chủ tập thể, người dân khơng có điều kiện để thực hành quyền tự ứng cử. Do vậy, trên thực tế các cuộc bầu cử, những người ứng cử và trúng cử đều là những người do MTTQ giới thiệu [152] [153] [154] [155].
Bên cạnh đó, trong giai đoạn này, quyền bãi nhiệm ĐBQH và bầu bổ sung ĐBQH được pháp luật quy định. Tuy nhiên, việc bãi nhiệm và bầu bổ sung ĐBQH rất ít khi được tổ chức. Vào năm 1979, lần đầu tiên và duy nhất đến nay, cử tri đã bỏ phiếu bãi miễn tư cách ĐBQH đối với ơng Hồng Văn Hoan tại đơn vị bầu cử số 4
của tỉnh Thanh Hóa [110, tr.785].
3.1.2.3. Về đơn vị bầu cử và hệ thống bỏ phiếu bầu cử đại biểu Quốc hội Các
đơn vị bầu cử vẫn là các tỉnh, thành phố. Số lượng đại biểu của mỗi tỉnh, thành phố được phân bổ theo dân số để bảo đảm ngun tắc bình đẳng, có sự ưu tiên cho các khu cơng nghiệp tập trung, các thành phố trực thuộc trung ương và các dân tộc thiểu số. Luật bầu cử ĐBQH năm 1959 quy định cứ 5 vạn dân/đại biểu, đến cuộc bầu cử Quốc hội khóa V năm 1975 tăng lên 7 vạn dân/ đại biểu và đến cuộc bầu cử Quốc hội khóa VI đã tăng lên thành khoảng 10 vạn dân/ đại biểu.
Việc phân chia các đơn vị bầu cử có sự thay đổi. Những tỉnh, thành phố có nhiều hơn 10 đại biểu có thể tổ chức thành nhiều đơn vị bầu cử để cử tri thuận lợi trong việc lựa chọn và giám sát đại biểu, tạo quan hệ mật thiết giữa đại biểu với nhân dân [22]. Mặc dù có giảm số đại biểu được bầu nhưng quy mô đơn vị bầu cử vẫn rất lớn. Trong cuộc bầu cử ĐBQH khóa II (năm 1960), tồn miền Bắc có 32 tỉnh, thành phố, được phân chia thành 42 đơn vị bầu cử để bầu 362 đại biểu [161, tr.15]. Đến cuộc bầu cử ĐBQH khóa VII (năm 1981), cả nước có 38 đơn vị hành chính cấp tỉnh và 01 đặc khu, được chia thành 93 đơn vị bầu cử, có những tỉnh là một đơn vị bầu từ 7 đến 9 đại biểu (Hà Tuyên, Hoàng Liên Sơn, Bắc Thái, Quảng Ninh, Bến Tre) [110, tr.1256-1266].
Hệ thống bỏ phiếu theo mơ hình đa số hai vịng. Tuy nhiên, trong vòng bỏ phiếu thứ hai (bầu cử thêm, bầu cử lại) áp dụng phương pháp đa số tuyệt đối, thay vì phương pháp đa số tương đối như trước đây.
3.1.2.4. Về quy trình, thủ tục bầu cử đại biểu Quốc hội
Quy trình giới thiệu ứng cử viên, vận động bầu cử bầu cử ĐBQH trong giai đoạn này có những thay đổi phù hợp với đặc điểm của chế độ làm chủ tập thể và hệ thống chính trị chun chính vơ sản. Quy trình, thủ tục bỏ phiếu, kiểm tra, giám sát bầu cử được giữ nguyên như trước đây.
Về quy trình giới thiệu người ứng cử, Luật bầu cử ĐBQH năm 1959 quy định người ứng cử có thể được giới thiệu qua quy trình hiệp thương hoặc tự ứng cử (Điều 24). Trên thực tế, ngay từ cuộc bầu cử Quốc hội khóa II (1960), khóa III
(1964), các chính đảng, đồn thể trong MTTQ đã giới thiệu danh sách những người ứng cử qua thủ tục hiệp thương [152] [109, tr.7-14]. Luật bầu cử ĐBQH năm 1980 quy định hiệp thương là quy trình chính thức, duy nhất để giới thiệu người ứng cử. Việc quy định và áp dụng hiệp thương trong bầu cử dựa trên quan điểm cho rằng, chế độ làm chủ tập thể XHCN đòi hỏi những người ra ứng cử phải được lựa chọn từ cơ sở, có sự bàn bạc, thương lượng rộng rãi, được sự giới thiệu của một tổ chức gồm đại diện của các tầng lớp nhân dân, thể hiện tinh thần đồn kết tồn dân, sự nhất trí về chính trị và tinh thần của nhân dân. Cơ chế hiệp thương được khẳng định là phù hợp với chế độ làm chủ tập thể, là mơ hình được áp dụng ở các nước XHCN [148].
Về quy trình vận động bầu cử, pháp luật quy định các chính đảng, đồn thể và người ứng cử có quyền cổ động để vận động bầu cử bằng mọi hình thức. Trên thực tế, vận động tuyển cử với tính chất là vận động tranh cử được thay thế bằng các cuộc tuyên truyền, vận động bầu cử do Ủy ban MTTQ, các cơ quan nhà nước chủ trì và bảo đảm kinh phí. Sự đồn kết, giúp đỡ lẫn nhau giữa các chính đảng, các