TPL cũng áp dụng các biện pháp bảo đảm thi hành án nhằm ngăn chặn việc tẩu tán tài sản, trốn tránh thi hành [Phụ lục 5]. Sau khi hết thời gian tự nguyện thi hành, TPL có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế như: (i) khấu trừ lương; (ii) kê biên tài sản; (iii) buộc chuyển giao tài sản. Khi cưỡng chế cần huy động lực lượng thì TPL gửi hồ sơ, kế hoạch đến Thi hành án TP.HCM để được phê duyệt kế hoạch và hỗ trợ lực lượng.
Đến thời điểm này, rất ít vụ việc mà TPL phải sử dụng biện pháp cưỡng chế thi hành án. Nhìn chung, việc cưỡng chế thi hành án địi hỏi nhiều thủ tục và sự phối hợp của nhiều lực lượng (cơng an, dân phịng, cứu hỏa, cán bộ phường xã…). Vụ cưỡng chế đầu tiên do Văn phòng TPL quận Tân Bình thực hiện nhưng khơng thành cơng [Hộp 4.1].
Tiếp nhận yêu cầu thi hành án Ký hợp đồng thi hành án Mời đương sự đến thỏa thuận thi hành án Xác minh điều kiện thi hành án Thi hành án Thanh lý hợp đồng Hình 4.9. Quy trình thi hành án
Nguồn: Tác giả tự vẽ theo quy định của Nghị định 61
Hộp 4.1. Vụ cưỡng chế thi hành án đầu tiên của VP Thừa phát lại quận Tân Bình
Sáng 19/10/2010, theo yêu cầu của khách hàng, Văn phịng TPL quận Tân Bình tổ chức vụ cưỡng chế thi hành án đầu tiên kể từ khi các văn phòng TPL được thành lập.
Theo hồ sơ, ngày 7/5/2010, Tòa án nhân dân quận Tân Bình giải quyết tranh chấp của Cơng ty S. và Cơng ty H. Theo đó, Cơng ty S. phải thanh tốn cho Cơng ty H. 450 triệu đồng trong vịng 3 tháng. Đến thời hạn, Cơng ty S. không trả tiền nên Công ty H. yêu cầu Văn phịng TPL quận Tân Bình thi hành án.
TPL Nguyễn Năng Quang - Trưởng VP TPL quận Tân Bình cho biết sau khi nhận được đơn yêu cầu, VP đã tống đạt quyết định cho Công ty S. Tuy nhiên, Công ty S. không tự nguyện thi hành nên VP quyết định cưỡng chế . Sau đó, Cơng ty H. cung cấp thông tin về tài sản của Công ty S. có 4 chiếc xe đầu kéo, VP đã tự đi xác minh và xác định 4 chiếc xe thuộc sở hữu của Cơng ty S.. Vì thế Văn phòng đã phong tỏa và quyết định cưỡng chế thi hành án bằng việc kê biên.
Buổi cưỡng chế cũng có mặt của đại diện Viện kiểm sát nhân dân quận Tân Bình và chính quyền địa phương. Tuy nhiên, việc cưỡng chế khơng thành cơng vì 4 chiếc xe của Công ty S. đang ở quận 9, không thể vào nội đô trong giờ cao điểm nên Văn phòng đã lập biên bản, dời ngày cưỡng chế sang ngày 25/10 và nhờ sự hỗ trợ của UBND quận 9.
4.2.5. Kiểm tra, giám sát
TPL và các văn phòng TPL đều do Sở Tư pháp trực tiếp quản lý, giám sát. Những việc Sở Tư pháp chịu trách nhiệm chính và giám sát bao gồm: (i) Đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ; (ii) Bổ nhiệm; (iii) Cấp phép thành lập. Riêng việc kiểm tra, giám sát được thực hiện qua 2 hình thức: (i) yêu cầu báo cáo tình hình hoạt động hàng tháng và (ii) kiểm tra đột xuất. Đến nay, Sở Tư pháp phối hợp với UBND quận 1, quận 5, quận 8, Bình Thạnh và Tân Bình tổ chức được 1 đợt kiểm tra các văn phòng TPL từ ngày 08 – 10/3/2011. Nhận định của đoàn kiểm tra: “Các văn phòng TPL đã tổ chức và hoạt động nề nếp, kết quả hoạt động bước đầu rất khả quan“.
Do nhu cầu sử dụng các dịch vụ tư pháp của người dân, tình trạng quá tải của hệ thống tòa án và cơ quan thi hành án, cũng như kinh nghiệm về áp dụng TPL trước đây, TP.HCM đã được chọn thí điểm chế định TPL đến tháng 7/2012. Mơ hình thí điểm đã được thực hiện bài bản theo đúng quy trình tổ chức và hoạt động TPL. Việc khái quát về tình hình triển khai chế định TPL trên đây sẽ tạo cơ sở cho việc đánh giá thí điểm và có những chính sách phù hợp.
CHƯƠNG 5. ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH THÍ ĐIỂM THỪA PHÁT LẠI TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
5.1. Tổng quan về tiêu chí đánh giá
Thời gian thí điểm chế định TPL tại TP.HCM đã được gần 2 năm. Nhiều ý kiến nhận xét, đánh giá đã được đưa ra từ phía cơ quan nhà nước, các chuyên gia pháp luật, các văn phòng TPL và cộng đồng XH. Đề tài hướng đến đánh giá việc thí điểm qua việc sử dụng Bộ tiêu chí OECD (1995) về đánh giá chính sách. Bộ tiêu chí này gồm 8 tiêu chí thành phần [Hình 5.1] nhằm đánh giá chính sách về truyền đạt mục tiêu, lợi ích của cải cách đối với cơng chúng, xác định rõ trách nhiệm, thiết lập cơ chế phối hợp hiệu quả, đáng tin cậy và nâng cao chất lượng của chính sách qua việc phân bổ nguồn lực hợp lý58.
58 OECD, 1995, trích trong OECD, 2005
Phù hợp với các nguyên lý cạnh tranh,
thương mại và thúc
đẩy đầu tư một cách
tối đa Thống nhất với các quy định và chính sách khác Rõ ràng, đơn giản và thực dụng đối với
người sử dụng Khuyến khích đổi mới thơng qua biện pháp thúc đẩy thị trường và phương pháp dựa trên
mục tiêu
Giảm tối đa chi phí và biến tấu thị trường
Đem lại lợi ích lớn
hơn chi phí phát sinh, cân nhắc phân bổ tác động trong xã hội Có nền tảng pháp lý và kinh nghiệm hợp lý Phục vụ tốt các mục tiêu chính sách đặt ra và đạt được hiệu quả trong việc thực hiện
những mục tiêu
Bộ Tiêu chí OECD về
đánh giá chính sách
Hình 5.1. Bộ tiêu chí OECD về đánh giá chính sách
Đề tài sẽ sử dụng 6 trong số 8 tiêu chí để đánh giá chính sách thí điểm TPL tại TP.HCM
[Hộp 5.1].
5.2. Đánh giá thí điểm
5.2.1. Tiêu chí “Phục vụ các mục tiêu chính sách’’
Theo Đề án thí điểm, chính sách TPL có các mục tiêu: (i) XHH hoạt động tư pháp; (ii) giảm áp lực công việc và chi tiêu ngân sách; (iii) tạo kênh xác minh thông tin và lập bằng chứng; (iv) xác định sự cần thiết và hiệu quả của TPL; (v) xác định khả năng áp dụng mơ hình TPL trong tồn quốc.
Mục tiêu đầu tiên của thí điểm là XHH hoạt động tư pháp và giảm tải cho cơ quan nhà nước. Với kết quả hoạt động đến hết tháng 12/2011, các văn phòng TPL đã thực hiện 54.657 việc, trong đó, tống đạt 50.686 văn bản, lập 3.854 vi bằng, xác minh điều kiện thi hành án và thi hành 107 vụ việc [Bảng 5.1]. Những đóng góp này cịn khiêm tốn so với lượng việc của tòa án và cơ quan thi hành án. Điển hình như số lượng văn bản do văn phòng TPL tống đạt chỉ chiếm gần 5% số văn bản cần tống đạt.
Điều này được lý giải là do thời gian thí điểm ngắn nên mức độ nhận biết của người dân chưa cao. Nghị quyết số 24/2008/QH12 của Quốc hội quy định thời gian thí điểm là 3 năm
Hộp 5.1. Các tiêu chí của Bộ tiêu chí OECD để đánh giá chính sách
Phục vụ tốt các mục tiêu chính sách đặt ra và đạt được hiệu quả trong việc thực hiện những mục tiêu;
Có nền tảng pháp lý và kinh nghiệm hợp lý;
Đem lại lợi ích lớn hơn chi phí phát sinh, cân nhắc phân bổ tác động trong XH; Khuyến khích đổi mới thơng qua biện pháp thúc đẩy thị trường và phương pháp dựa trên mục tiêu;
Thống nhất với các quy định và chính sách khác;
Phù hợp với các nguyên lý cạnh tranh, thương mại và thúc đẩy đầu tư một cách tối đa.
(01/7/2009 – 01/7/2012), nhưng gần 1 năm sau (21/5/2010), 5 văn phịng TPL mới chính thức thành lập. Với dân số khoảng 8 triệu người [Phụ lục 1] nhưng chỉ có 5 văn phịng
TPL nằm rải rác trong nội thành của TP.HCM, dẫn đến sự lan tỏa của chế định mới này chưa mạnh.
Qua khảo sát, đa số người dân liên hệ TPL để lập vi bằng (52,3%) trong khi xác minh điều kiện thi hành án là 15,9% và thi hành án là 9,1% [Hình 5.2]. Điều này cho thấy những người dân sử dụng dịch vụ của TPL đã bước đầu chấp nhận vi bằng như một kênh xác minh thông tin và tạo chứng cứ.
Lập vi bằng là công việc đặc thù của các văn phòng TPL với 3.854 vi bằng đã được lập với tổng chi phí 6,6 tỷ đồng, cho thấy các giao dịch tương ứng đã có những bằng chứng hợp pháp. Các vi bằng này không chỉ giúp: (i) các bên bảo vệ lợi ích hợp pháp; (ii) hỗ trợ
Bảng 5.1. Kết quả hoạt động của các văn phòng thừa phát lại
Nguồn: Sở Tư pháp TP.HCM, Báo cáo tình hình hoạt động các VP TPL đến 31/12/2011
Nguồn: Tác giả tự khảo sát Mức độ hài lòng của khách hàng đối với dịch vụ thừa phát lại
chứng cứ cho luật sư; (iii) hỗ trợ phịng cơng chứng; mà còn (iv) giúp tòa án, cơ quan hành chính giải quyết khách quan, chính xác, kịp thời, các vụ việc liên quan.
Tuy nhiều người còn xa lạ với chế định TPL (18,2% khách hàng đến văn phịng TPL để tìm hiểu và được tư vấn) nhưng sự cần thiết và hiệu quả của TPL cũng như khả năng nhân rộng mơ hình TPL đã từng bước được xác định. Khảo sát cho thấy mức độ hài lòng của khách hàng rất cao: 100% khách hàng cho rằng họ sẽ tìm đến TPL khi có nhu cầu và 95,5% khách hàng nhận định việc mở thêm các văn phịng TPL là rất cần thiết [Hình 5.3].
Dù mới triển khai thí điểm tại TP.HCM và sự đóng góp cịn khiêm tốn song chế định TPL đã tạo ra một kênh mới trong dịch vụ tư pháp và được chấp nhận bởi cộng đồng cũng như bước đầu thực hiện các mục tiêu của chính sách XHH hoạt động tư pháp.
5.2.2. Tiêu chí “Nền tảng pháp lý và kinh nghiệm hợp lý”
OECD xem chế độ pháp quyền, thượng tơn pháp luật là điều kiện góp phần phát triển quốc gia. Do đó, với vai trị là chính sách cơng, chế định TPL cần có cơ sở pháp luật vững chắc. Chủ trương XHH hoạt động tư pháp và thí điểm TPL đã được đề cập trong các văn bản của Đảng Cộng sản Việt Nam từ năm 2002. Nghị quyết Đại hội lần thứ IX của Đảng chủ trương tiếp tục XHH đối với hoạt động tư pháp: “Hỗ trợ và khuyến khích các tổ chức hoạt
động khơng vì lợi nhuận. Những tổ chức này có thể được nhà nước ủy quyền thực hiện một
số nhiệm vụ, cung cấp một số dịch vụ công với sự giám sát của cộng đồng.”
Hình 5.3. Nhu cầu sử dụng và đánh giá của khách hàng về dịch vụ thừa phát lại
Bên cạnh đó, Quốc hội và Chính phủ cụ thể hóa chính sách bằng cách ban hành luật, văn bản dưới luật để hướng dẫn thi hành chế định TPL [Bảng 5.2]. Như vậy, một nền tảng
pháp lý đã được chuẩn bị cho chính sách thí điểm TPL.
Văn bản Ngày ban
hành
Cơ quan ban hành
Nội dung Nghị quyết số 08-
NQ/TW
02/01/2002 Bộ Chính trị Một số nhiệm vụ trọng tâm của công tác tư pháp trong giai đoạn tới
Nghị quyết số 48- NQ/TW
24/05/2005 Bộ Chính trị Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đến 2010, định hướng đến 2020 Nghị quyết số 49-
NQ/TW
02/06/2005 Bộ Chính trị Chiến lược cải cách tư pháp đến 2020 Kế hoạch số 05-
KH/CCTP
22/02/2006 Ban chỉ đạo Cải cách tư pháp
Thực hiện Nghị quyết số 49 Luật số
24/2008/QH12
14/11/2008 Quốc hội Luật Thi hành án dân sự
Nghị quyết số 26/2008/QH12
14/11/2008 Quốc hội Thi hành Luật Thi hành án dân sự
Quyết định số
224/QĐ-TTg
19/02/2009 Thủ tướng Chính phủ
Phê duyệt đề án thí điểm chế định TPL
Nghị định số
61/2009/NĐ-CP
24/07/2009 Chính phủ Tổ chức và hoạt động của TPL thực hiện thí
điểm ở TP.HCM
Thông tư số 03/2009/TT- BTP
30/09/2009 Bộ Tư pháp Hướng dẫn thực hiện Nghị định số 61/2009/NĐ- CP về tổ chức và hoạt động của TPL thực hiện thí điểm tại TP.HCM
Kế hoạch số 3450/KH-BTP- UBND
30/09/2009 Bộ Tư pháp và
Ủy ban nhân dân
TP.HCM
Triển khai thực hiện Nghị định số 61/2009/NĐ- CP về tổ chức và hoạt động của TPL thực hiện thí điểm tại TP.HCM
Thơng tư liên tịch số12/2010
24/06/2010 Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính, Tịa án nhân dân tối cao
Hướng dẫn về chi phí thực hiện cơng việc của TPL và chế độ tài chính đối với văn phịng TPL Thơng tư liên
tịch 13/2010
07/07/2010 Bộ Tư pháp, Tòa án tối cao, Viện kiểm sát tối cao
Hướng dẫn thủ tục thực hiện một số cơng việc TPL thực hiện thí điểm tại TP.HCM
Chỉ thị số 22/2011/CT-UB
11/06/2011Ủy ban nhân dân
TP.HCM
Tăng cường công tác tuyên truyền, phối hợp và hỗ trợ cho hoạt động của TPL
Việc thực thi chính sách thành cơng cịn phụ thuộc vào các kinh nghiệm hợp lý. Kinh nghiệm về TPL được tích lũy gồm sản phẩm của lịch sử và sự học hỏi từ các nước khác. Xét về chức năng, nhiệm vụ, những người làm việc như TPL đã xuất hiện ở Việt Nam từ thời kỳ phong kiến và có sự phát triển, đặc biệt là ở miền Nam. Đồng thời, sự hỗ trợ của Cộng hòa Pháp và một số nước thuộc Liên minh TPL quốc tế giúp Việt Nam có thêm kinh nghiệm áp dụng chế định TPL.
Bảng 5.2. Hệ thống văn bản của nhà nước về chế định thừa phát lại
Như vậy, chế định TPL đã có nền tảng pháp lý cơ bản và những kinh nghiệm hợp lý cả trong nước và ngoài nước. Tuy nhiên, trong bối cảnh chung của hệ thống pháp luật Việt Nam còn những bất cập và chưa thống nhất thì nền tảng pháp lý của việc thực hiện chế định TPL cũng không tránh khỏi sự thiếu đồng bộ.
5.2.3. Tiêu chí “Lợi ích - chi phí và phân bổ tác động”
Phần lớn kinh phí hoạt động của tòa án và cơ quan thi hành án đều do ngân sách nhà nước cấp (kinh phí hoạt động thường xuyên, xây dựng cơ bản, mua sắm, sửa chữa...). Chi phí dành cho tống đạt văn bản và thi hành án cũng chủ yếu từ nguồn này. Kinh phí có xu hướng tăng, nếu năm 2000, mỗi biên chế được cấp 16,5 triệu đồng/năm thì đến năm 2007 là 39 triệu đồng/năm59 và hiện nay là 67 triệu đồng/biên chế/năm60 .
Tuy ngân sách tăng nhưng mức tăng không theo kịp quy mô công việc. Kết quả là lượng án tồn đọng cịn nhiều, trung bình 50.000 việc/năm. Có hai giải pháp để khắc phục tình trạng này: (i) tiếp tục tăng biên chế và ngân sách cho bộ máy thi hành án; hoặc (ii) XHH việc thi hành án.
Khi cân nhắc phân bổ tác động trong XH và tác động về KT, việc tăng ngân sách, tăng biên chế cho thi hành án sẽ khó khả thi vì điều này mâu thuẫn với chính sách cải cách hành chính và tinh giản biên chế hiện nay. Do đó, mạnh dạn XHH hoạt động thi hành án là giải pháp hợp lý hơn.
Xét riêng hoạt động tống đạt văn bản, mỗi tòa án và thi hành án ở TP.HCM đều có 4 - 5 người phụ trách văn thư và tống đạt văn bản. Như vậy, số lượng tối thiểu người phụ trách tống đạt của 50 cơ quan tòa án và thi hành án là 200 người. Mỗi năm, các biên chế này được nhà nước cung cấp khoảng 13,4 tỷ đồng. Nếu việc tống đạt được giao tồn bộ cho TPL, lợi ích cụ thể sẽ là:
Tiết kiệm được khoảng 200 biên chế cho việc tống đạt;
Cơ quan tòa án và thi hành án phân bổ lại nguồn lực để xử lý án tồn đọng; Tiết kiệm chi phí tống đạt qua đường bưu điện và tránh thất lạc văn bản.
59 Bộ Tư pháp (2008, tr.11)
Trong khi đó, chi phí của cơ quan nhà nước dành cho việc thí điểm này khơng đáng kể, chủ yếu là kinh phí tổ chức lớp học và tuyên truyền về TPL.