Trong những năm qua, Chính phủ Việt Nam đã khơng ngừng nỗ lực trong cơng tác cải cách tài chính cơng. Từ đó, Chính phủ đã thiết lập được mơi trường pháp lý đầy đủ, thơng thống cho tiến trình đổi mới quản lý tài chính cơng.
Kết quả của sự cải cách ngân sách đạt được trong thời gian qua trên các lĩnh vực cụ thể bao gồm:
- Tiềm lực ngân sách quốc gia tương đối ổn định và phát triển .
- Cải thiện mức chênh lệch giữa những người lao động có cùng khả năng như nhau trong các môi trường lao động khác nhau.
- Các chính sách, nhiệm vụ, hoạt động từ nguồn lực NSNN từng bước hướng vào các mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội; nhất là hướng vào lĩnh vực xã hội như giảm tỷ lệ hộ nghèo; góp phần giữ vững ổn định an ninh trật tự và an toàn xã hội.
- Huy động ngày càng nhiều nguồn thu cho NSNN, giúp ổn định kinh tế vĩ mô và thu hút nhà đầu tư trong và ngoài nước.
- Các địa phương, đơn vị thụhưởng NSNN từng bước phát huy quyền tự chủ trong quản lý ngân sách; từ cơ chế tự chủ tự chịu trách, các đơn vị đã nâng cao được hiệu quả công việc.
- Yêu cầu đặt ra đối với các đơn vị thụhưởng NSNN là công khai, minh bạch ngày càng được quan tâm bằng nhiều hình thức,...
Bên cạnh những kết quảđạt được, sự phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam vẫn còn tiềm ẩn những khó khăn, tập trung thể hiện ở các nội dung sau:
- Xuất phát điểm của nền kinh tế thấp, cơ sở vật chất kỹ thuật còn lạc hậu nên khó duy trì được tốc độ phát triển nhanh và bền vững trong thời kỳ dài.
- Cơ cấu kinh tế chưa hợp lý: nông nghiệp vẫn cịn chiếm tỷ trọng khá cao, các ngành cơng nghiệp phụ trợ chưa được đầu tư đúng mức, các mặt hàng xuất khẩu đa phần là nguyên liệu thô, giá trị khơng cao.
- Tích lũy nội bộ, tỷ lệ tiết kiệm thấp, song nhu cầu lại rất lớn, nhất là
nhu cầu vềđầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, gây ra sức ép lớn đến cân đối ngân sách.
- Việc quản lý NSNN còn kém hiệu lực và thiếu hiệu quả. Vẫn cịn tình trạng chồng chéo, khơng rõ ràng về quyền hạn và trách nhiệm. Việc quyết định ngân sách của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp cịn mang tính hình thức.
- Bên cạnh việc nhiều tổ chức, cá nhân không chấp hành nghiêm chỉnh nghĩa vụ nộp thuế, cịn xảy ra tình trạng thu lạm tiền thuế và các khoản thu khác ở địa phương. Sử dụng ngân sách thiếu hiệu quả, lãng phí lớn nhất là chi đầu tư xây dựng cơ bản và các khoản chi theo chương trình dự án.
Năm 2010, tình hình k inh tế trong nước chuyển biến tích cực đã tạo điều kiện đểtăng thu ngân sách nhà nước. Tổng thu NSNN trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh năm 2010 đạt 167.506 tỷđồng và góp phần vào ngân sách nhà nước là 26,7% trên tổng thu.
Việc chấp hành kỷ luật ngân sách không nghiêm, thất thu, gian lận, nợ đọng thuế, kể cả thuế nội địa và thuế xuất nhập khẩu còn lớn. Số nợ thuế chờ xử lý (chiếm hơn 20% tổng số nợ thuế) tăng khá nhiều. Đây là nhiệm vụ quan trọng để tăng thu ngân sách và giữ kỷ cương luật pháp về ngân sách nhà nước. Đồng thời, bội chi ngân sách vẫn còn cao (chưa v ề mức dưới 5% như đã duy trì trong nhiều năm) và là một trong những nhân tố góp phần làm gia tăng lạm phát. Điều này cũng cảnh báo độ an toàn của ngân sách trong các năm tiếp theo nếu như không chủ động có các biện pháp cải cách để tạo nền tảng tăng nguồn thu cũng như tăng cường kỷ luật tài chính cho ngân sách.
Những bất ổn vĩ mô và nh ững yếu kém trong nội tại nền kinh tế sẽ trở thành thách thức lớn cho phát triển kinh tế năm 2011 và các năm tiếp theo. Trong đó bội chi ngân sách cũng là áp l ực cần giải quyết. Với mức bội chi cao và nếu nguồn vốn bù đắp ngân sách chủ yếu từ thị trường vốn trong nước, mặt bằng lãi suất sẽ chịu áp lực của nhu cầu vốn, mà đầu tiên là lãi suất tiền gửi ngân hàng… Bội chi vẫn là thách thức khi chưa có những biện pháp nghiêm khắc và cụ thể để
giải quyết thông qua việc nâng cao hiệu quả đầu tư từngân sách nhà nước và tiết kiệm chi thường xuyên. Trong bối cảnh thâm hụt, cơ cấu chi, hiệu quả chi và khả năng kiểm soát chi thể hiện dấu hiệu thiếu bền vững của ngân sách bởi các khoản chi tiêu của chính phủ khơng tạo nên nguồn thu trong tương lai và gây sức ép cho bội chi mới.
Luật NSNN bổ sung, sửa đổi và có hiệu lực từ năm 2004 cho thấy rằng, cải cách ngân sách trong thời gian qua tập trung vào các nội dung cơ bản sau: i) Tăng cường phân cấp trong quản lý NSNN nhiều hơn cho chính quyền địa phương, ii) Hướng quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra và thời kỳ ngân sách là 3 – 5 năm, iii) Thể chế hóa quyền tự chủ của các đơn vị trong quản lý ngân sách, iv) Tăng cường tính minh bạch trong chi tiêu cơng.
3.1.2 Xu hướng cải cách phương thức soạn lập ngân sách ở Việt Nam
Xuất phát từ bối cảnh thực tiễn đã nêu trên, chúng ta có thể thấy việc thực hiện cải cách phương thức soạn lập ngân sách ở Việt Nam là một yêu cầu tất yếu và rất cần thiết. Vì vậy, chúng ta cần nghiên cứu chọn lựa xu hướng cải cách một cách phù hợp, gắn với thực tiễn và tình hình của nước ta, cần tập trung thực hiện theo các nội dung sau:
3.1.2.1 Tăng cường sự minh bạch
Theo Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) và Tổ chức các nước phát triển (OECD), đã đưa ra các mơ hình nh ằm hỗ trợ các nước muốn nâng cao tính minh bạch tài chính. Qui ước của IMF về tăng cường tính minh bạch tài chính bao gồm các nguyên tắc sau: rõ ràng về vai trò và trách nhiệm; thông tin công bố rộng rãi; soạn lập, thực hiện và báo cáo ngân sách công khai và đảm bảo tính liêm chính. Xu hướng chung của nhiều nước, là gắn quy trình ngân sách với sự tham gia của Quốc hội, nhằm tăng cường sự minh bạch. Nếu độ minh bạch của quốc gia thấp, có thể làm ngăn cản sự hội nhập kinh tế quốc tế và góp phần làm gia tăng tham nhũng của quốc gia đó.
Trên thực tế, quy trình ngân sách ở nhiều nước vẫn chưa minh bạ
ốc gia phụ thuộc vào tài ngun có xu hướng ít minh
minh bạch ngân sách (OBI) của các quốc gia phụ thuộc vào tài nguyên tương đối
thấp, trung bình là 31%, so với 45% của những quố ụ thuộc vào tài nguyên.
Tính minh bạch n gân sách được thể hiện bằng nhiều hình thức, trong đó thơng tin rộng rãi về tài chính ngân sách là cách phổ biến và hiệu quả nhất. Song song đó, Chính phủ cần nâng cao vai trò, trách nhiệm của các cơ quan giám sát ngân sách – nhất là hoàn chỉnh cơ chế giám sát hiệu quả.
3.1.2.2 Vai trò giám sát của Quốc hội
Trong hai mươi năm qua, hơn một phần tư các quốc gia trên thế giới đã sửa đổi Hiến pháp của mình nhằm tạo ra một vai trò lớn hơn cho các cơ quan lập pháp, trong đó vai trị thực thi quy trình ngân sách là vai trò quan trọng nhất. Việc nâng cao vai trò của các cơ quan dân cử, trong việc phê chuẩn và giám sát chi tiêu của Chính phủ mang lại lợi ích kinh tế cho đất nước và nâng cao mức sống của người dân.
Đẩy mạnh cải cách của cơ quan lập pháp nhằm tăng cường kiểm soát NSNN là giải pháp cần thiết ở nhiều nước. Mặt khác, Quốc hội đang có xu hướng giảm can thiệp vào giai đoạn xây dựng dự toán; quyết định dự toán nhưng lại tập trung nhiều vào giai đoạn cuối của quy trình, là giám sát hiệu quả chi tiêu, xây dựng thiết chế tài chính lành mạnh qua giám sát ngân sách. Để có cơ sở thẩm định các dự tốn của chính phủ, Quốc hội cũng cần có cơng cụ của riêng mình.
3.1.2.3 Lập ngân sách theo đầu ra
Ở các nước phát triển, mục tiêu cần quan tâm trong lĩnh vực ngân sách là lập ngân sách theo đầu ra. Đầu ra có nghĩa là hàng hố hoặc dịch vụ mà Trung ương hay địa phương cung cấp. Nó bao gồm hàng hố hoặc dịch vụ mà chính phủ thoả thuận cung cấp vào một thời điểm nào đó trong tương lai. Chuẩn chi dựa trên đầu ra tập trung sự chú ý của cả Chính phủ và Quốc hội vào những hàng hoá và dịch vụ sẽ được cung cấp dựa trên ngân sách đã chuẩn chi. Họ chú ý đến giá trị thu được từ chi phí đã bỏ ra chứ khơng phải cơ chế chi tiêu. Theo phương thức này, hiệu quả của các khoản chi tiêu được đánh giá một cách tương đối toàn diện, tạo thuận lợi cho các nhà chính trị đánh giá về tác động và hiệu quả chính sách
đặt ra. Việc xây dựng ngân sách theo đầu ra đòi hỏi kế hoạch ngân sách phải có tính trung hạn.
Phương thức quản lý ngân sách theo đầu ra đã tiết kiệm thời gian thảo luận cho các cơ quan quản lý và cơ quan thụ hưởng ngân sách, dễ thực hiện các thứ tự ưu tiên trong phân bổ ngân sách, gắn kế hoạch ngân sách với kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội. Cách làm này khuyến khích cơ quan sử dụng ngân sách tiết kiệm nguồn lực, nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách. Nếu đạt được kết quả đầu ra theo quy định, cơ quan thụ hưởng ngân sách được giữ lại khoản tiền đã được phân bổ, cơ quan kiểm sốt khơng cần kiểm tra quy trình thực hiện. Trong trường hợp khơng đạt được kết quả đầu ra, quy trình chi tiêu quyết toán sẽ chịu sự kiểm tra, rà soát rất kỹ. Quản lý ngân sách theo đầu ra cũng tạo ra sự chủ động, đồng thời tính chịu trách nhiệm cao hơn đối với các cơ quan thụ hưởng ngân sách.
Một số u cầu đối với mơ hình đánh giá chi tiêu theo kết quả đầu ra: Xây dựng kế hoạch ngân sách dựa trên sản phẩm đầu ra theo đặt hàng của Chính phủ; phân bổ ngân sách theo mục lục chi tiết sang phân bổ tổng thể; thiết lập cơ chế cạnh tranh trong cung cấp dịch vụ, các Bộ khơng nhất thiết phải tự mình cung cấp dịch vụ mà có thể thuê khu vực tư nhân làm nếu cần thiết; người đứng đầu cơ quan phải thực hiện trách nhiệm giải trình trên cơ sở hợp đồng giao dịch; tách vai trò quản lý nhà nước ra khỏi các hoạt động kinh doanh; xây dựng hệ thống các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả hoạt động, chất lượng đầu ra; lập kế hoạch chi tiết các khoản chi lương, chi ngồi lương. Trong đó, khó khăn, thách thức lớn nhất trong việc lập và quản lý ngân sách theo đầu ra là thiết lập hệ thống các tiêu chí, chỉ tiêu, chỉ số đo lườngvà đánh giá kết quả đầu ra.
3.1.2.4 Lập ngân sách trung hạn
Trước đây, việc lập ngân sách theo từng năm một là cách làm phổ biến. Ngân sách được sử dụng chủ yếu để kiểm soát các cơ quan quản lý chứ không phải để bảo đảm thực thi chính sách một cách hiệu quả và mối quan tâm chủ yếu tập trung vào sự tuân thủ quy trình, thủ tục mà khơng chú ý đến các mục tiêu, đầu ra, kết quả ngân sách. Cách làm này khơng khuyến khích Chính phủ xác lập ưu tiên chi tiêu một cách chiến lược cho một giai đoạn, khiến cho các Bộ khó dự liệu
các nguồn thu cho các khoản chi. Các chính sách mới có ít cơ hội được đưa vào thực hiện vì ngân sách hàng năm đã lập sẵn cho các chương trình hiện hành, khơng phản ứng kịp với những thay đổi khách quan.
Nhận thấy những nhược điểm nói trên, nhiều nước đã chuyển sang lập ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn, thường là từ ba đến năm năm. Mục đích của Khn khổ chi tiêu trung hạn là xác định quy mô các nguồn lực tài chính cần để thực hiện chính sách hiện hành trong trung hạn. Khn khổ đó bao gồm việc cân đối các nhu cầu của các lĩnh vực với tổng nguồn lực hiện có, trên cơ sở các ưu tiên tổng thể của quốc gia, của từng Bộ, ngành và địa phương. Khn khổ này địi hỏi phải lập các chiến lược ngành trong trung hạn và xác định rõ nhiệm vụ, mục tiêu, kết quả hoạt động. Trên cơ sở đó, xây dựng một ngân sách của ngành, bao gồm cả chi tiêu cơ sở và chi tiêu cho sáng kiến mới nhằm phản ánh những chi phí cần thiết của các chính sách ngành. Tổng nhu cầu chi tiêu được xác định trên cơ sở xác định chi phí cho các hoạt động đã được quyết định, được lựa chọn ưu tiên nhằm đạt các sản phẩm đầu ra trong mỗi lĩnh vực. Thơng thường Chính phủ chỉ phê chuẩn năm thứ nhất của khn khổ chi tiêu trung hạn, cịn các năm sau chỉ là dự kiến chi phí thực hiện chính sách đã đề ra. Những dự kiến chi phí đó là cơ sở để thương lượng hàng năm về phân bổ ngân sách, dẫn đến hệ thống ngân sách “cuốn chiếu”. Mặt khác, cần để dành một khoản dự phòng ngân sách để có thể ứng phó với những thay đổi, những tình huống khẩn cấp. Tuy nhiên, khoản dự phịng này phải tính tốn cụ thể, minh bạch và khơng q lớn.
Trên thế giới có hai cách tiếp nhận mơ hình ngân sách trung hạn. Một là thí điểm trước ở một số bộ, ngành và địa phương, rồi sau đó rút kinh nghiệm để áp dụng đại trà; hai là áp dụng ngay trong đối với Trung ương và địa phương. Cả hai cách đều có thể thành cơng, nhưng điều quan trọng là phải tính đến đặc điểm và điều kiện cụ thể của quốc gia nơi áp dụng.