CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.1. Tổ chức quản lý rủi ro trong hoạt động kiểm tra sau thông quan tại Cục
3.1.2. Tổ chức thực hiện quản lý rủi ro trong hoạt động kiểm tra sau thông
quan tại Cục kiểm tra sau thông quan - Tổng cục Hải quan
Việc tổ chức thực hiện công tác QLRR đƣợc dựa trên các quy định của pháp luật hải quan và các tiêu chuẩn của Công ƣớc quốc tế mà Việt Nam tham gia hoặc công nhận về QLRR. Các cam kết quốc tế mà Việt Nam ký kết và công nhận tham gia về QLRR bao gồm các tiêu chuẩn về QLRR quy định tại Công ƣớc Kyoto và Khung tiêu chuẩn an ninh và tạo thuận lợi thƣơng mại toàn cầu (gọi tắt là Khung tiêu chuẩn). Các nội dung QLRR đƣợc dựa trên các quy định của pháp luật hải quan, các văn bản quy định, hƣớng dẫn của Bộ Tài chính và các văn bản quy định, hƣớng dẫn của Tổng cục Hải quan về QLRR, bộ máy QLRR hoạt động theo cơ chế tập trung, thống nhất (theo ba cấp: Tổng cục, Cục Hải quan tỉnh, thành phố và Chi cục Hải quan) và đồng bộ trong tồn ngành dựa trên quy trình QLRR. Tại Điều 4 Quy định ban hành kèm theo Quyết định số 48/2008/QĐ-BTC ngày 04 - 07 - 2008 đã quy định quy trình QLRR gồm 4 bƣớc: “(1) Thu thập thông tin, xác định rủi ro trong các lĩnh vực nghiệp vụ hải quan; (2) Phân tích, đánh giá rủi ro; xây dựng hồ sơ quản lý doanh nghiệp và hồ sơ QLRR để đánh giá mức độ chấp hành pháp luật của các tổ chức, cá nhân thực hiện hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu, quá cảnh hàng hóa, xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh phƣơng tiện vận tải; (3) Thực hiện các hoạt động nghiệp vụ hải quan theo quy định của pháp luật dựa trên kết quả phân tích, xử lý thông tin và dựa trên nguồn nhân lực, vật lực hiện có để đảm bảo việc thực thi pháp luật về hải quan; (4) Theo dõi, kiểm tra đánh giá
52
lại việc thực hiện nội dung tại các bƣớc nêu trên; đo lƣờng, đánh giá mức độ chấp hành pháp luật về hải quan của các tổ chức, cá nhân thực hiện hoặc có liên quan đến hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu, quá cảnh hàng hóa, xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh phƣơng tiện vận tải để điều chỉnh, bổ sung việc thực hiện hoạt động nghiệp vụ hải quan một cách có hiệu quả”.
Việt Nam bắt đầu pháp lý hóa cơng tác QLRR tại Luật Hải quan sửa đổi bổ sung năm 2005 (điểm a, khoản 1, Điều 15). Để mở rộng hơn nữa môi trƣờng đầu tƣ kinh doanh, Luật Hải quan số 54/2014/QH13 ngày 23 - 6 - 2014 mở rộng phạm vi, đối tƣợng kiểm tra, giám sát hải quan dựa trên nguyên tắc áp dụng QLRR trong các khâu nghiệp vụ hải quan từ trƣớc, trong và sau thông quan. Các nội dung liên quan đến công tác QLRR xuất hiện rất nhiều, xuyên suốt ở các Điều của Luật Hải quan 2014 (13 Điều) trong đó tồn bộ Điều 17 quy định về phạm vi áp dụng QLRR nhằm đảm bảo hiệu lực, hiệu quả QLRR về hải quan, tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu, xuất cảnh, nhập cảnh. Nghị định 08/2015/NĐ-CP ngày 21 - 01 - 2015 dành trọn 3 Điều quy định về công tác QLRR từ việc đánh giá mức độ tuân thủ DN để áp dụng biện pháp quản lý hải quan phù hợp với từng mức độ tuân thủ đến việc phân loại rủi ro theo các mức độ khác nhau để áp dụng biện pháp kiểm tra, giám sát hải quan, KTSTQ. Thông tƣ 38/2015/TT-BTC ngày 25 - 03 - 2015 có 8 điều nói về cơng tác QLRR, trong đó Điều 11 nói về về áp dụng QLRR trong KTSTQ, cụ thể:
1. Việc lựa chọn KTSTQ dựa trên QLRR theo khoản 1, khoản 2 điều 78 Luật Hải quan đƣợc dựa trên các tiêu chí sau:
a) Ngƣời khai hải quan có dấu hiệu vi phạm pháp luật hải quan, pháp luật thuế trong hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu;
b) Ngƣời khai hải quan có dấu hiệu rủi ro tuân thủ pháp luật hải quan, pháp luật thuế trong hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu;
53
c) Ngƣời khai hải quan xuất khẩu, nhập khẩu hàng hóa thuộc danh mục rủi ro nhƣng chƣa đƣợc kiểm tra khi thực hiện thủ tục hải quan.
2. Việc kiểm tra đánh giá tuân thủ pháp luật của ngƣời khai hải quan, theo khoản 3 Điều 78 Luật Hải quan đƣợc thực hiện không quá 5% trên tổng doanh nghiệp tuân thủ, trên cơ sở các tiêu chí sau:
a) Mức độ tn thủ, quy mơ, lĩnh vực, loại hình, thời gian hoạt động của doanh nghiệp xuất khẩu, nhập khẩu;
b) Tần suất, thời gian thực hiện kiểm tra trong khi làm thủ tục hải quan, KTSTQ, thanh tra hải quan đối với doanh nghiệp xuất khẩu, nhập khẩu;
c) Chính sách quản lý hàng hóa, chính sách thuế đối với hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu;
d) Đặc điểm, tính chất, xuất xứ hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu; e) Các yếu tố khác có liên quan đến hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu. Đối với KTSTQ thì các bƣớc (nhƣ: phân loại, lựa chọn đối tƣợng, xác định chu kỳ, tần suất, thứ tự, phạm vi, phƣơng pháp kiểm tra…) đều phải dựa trên cơ sở phân tích, đánh giá rủi ro là bƣớc chuẩn bị trƣớc khi kiểm tra, khác với việc tập trung vào bƣớc thực hành kiểm tra trong KTSTQ theo nguyên tắc tất cả hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu đều phải đƣợc kiểm tra hải quan. Để thực hiện phân tích rủi ro, điều kiện đầu tiên là phải có càng nhiều, càng đầy đủ càng tốt các thông tin về đối tƣợng cần kiểm tra. Thơng tin có thể thu thập từ nhiều nguồn, nhƣ: Thơng tin tình báo, xu hƣớng thƣơng mại, các lĩnh vực có rủi ro cao,… nhƣng quan trọng nhất, quyết định nhất là CSDL QLRR đƣợc xây dựng một cách bài bản, khoa học, thƣờng xuyên cập nhật và một trong những thông tin quan trọng là kết quả các cuộc KTSTQ đã thực hiện. Việt Nam cũng đã áp dụng hệ thống thông quan tự động VNACCS/VCIS giúp thời gian thông quan nhanh, tạo ra CSDL tập trung tại TCHQ thay thế cho các phần mềm Hệ thống xử lý dữ liệu điện tử hải quan. Hệ thống thông tin quản lý tờ
54
khai (SLXNK) cũng đã đƣợc đƣa vào sử dụng cung cấp nguồn thông tin quan trọng trong việc thu thập dữ liệu đánh giá. Vì vậy, kết quả kiểm tra cần đƣợc cập nhật đầy đủ, kịp thời vào cơ sở dữ liệu QLRR để điều chỉnh cấp độ rủi ro với doanh nghiệp vừa đƣợc kiểm tra. Đây là nguồn thông tin hỗ trợ xác định sự cần thiết, mục tiêu, phạm vi, phƣơng pháp kiểm tra của các cuộc KTSTQ.
Khi phân tích, đánh giá rủi ro, lựa chọn đối tƣợng KTSTQ, những thông tin sau đây thƣờng đƣợc chú trọng:
- Thông tin chung về doanh nghiệp: số vốn, cơ cấu tổ chức, các đối tác (nhà cung cấp, đại lý, khách hàng,…), loại hình kinh doanh, phƣơng thức thanh toán
- Số liệu thƣơng mại: Khối lƣợng XNK, số thuế đã nộp, mã số và thuế suất các mặt hàng XNK, trị giá khai báo của các mặt hàng, xuất xứ hàng hóa, cảng xếp hàng, phƣơng thức vận tải,…
- Tình hình các cuộc kiểm tra trong quá khứ: Các kết quả kiểm tốn, các sai sót trong XNK, các vi phạm, các thông tin về thuân thủ pháp luật
- Các thông tin liên quan khác: Những hiện tƣợng nổi lên trong lĩnh vực kinh doanh đó, hàng hóa có xuất xứ từ nƣớc có rủi ro cao, hàng thuộc loại rủi ro cao,…
Việc nhận dạng, phân tích, đánh giá rủi ro có liên quan tới nhận thức chung về các sai sót. Đây là vấn đề có ý nghĩa quan trọng khơng những đối với việc xử lý kết quả KTSTQ mà nhất là trong phân tích, đánh giá rủi ro để áp dụng phƣơng pháp KTSTQ phù hợp, hiệu quả. Mặt khác, do ranh giới giữa các sai sót thƣờng khơng thật rõ ràng nên cần thiết phải có tiêu chí của từng loại sai sót. Các vấn đề cần thống nhất về nhận thức gồm: Sai phạm, gian lận, sơ suất, lỗi, vi phạm nghiêm trọng:
- Sai phạm nghĩa là thực hiện không đúng quy định của pháp luật, bất kể do cố ý (gian lận), do không cẩn thận, hay đơn giản hơn là do mắc lỗi trong tác nghiệp.
55
- Gian lận là hành vi cố ý vi phạm. Cụ thể hơn, trong lĩnh vực pháp luật hải quan, “gian lận thƣơng mại” là mọi hành vi vi phạm các quy định pháp luật hải quan nhằm: Vi phạm hoặc có ý định vi phạm việc thanh tốn tiền thuế; vi phạm hoặc có ý định vi phạm các quy định về cấm và hạn chế XNK; nhận hoặc có ý định nhận các khoản tiền đến ơn, trợ cấp hay bất cứ khoản tiền nào khác mà không đƣợc phép; giành lấy hoặc có ý định giành lấy thuận lợi thƣơng mại một cách bất hợp pháp, gây tổn hại đến nguyên tắc, tập quán cạnh tranh thƣơng mại hợp pháp.
- Sơ suất là làm việc không cẩn thận, biểu hiện ở chỗ làm khơng đầy đủ (bỏ sót việc hoặc nội dung cơng việc), làm khơng chính xác cơng việc.
Sự khác nhau giữa gian lận và sơ suất ở chỗ gian lận là sự cố ý, sơ suất là do vơ ý. Nếu chỉ nhìn nhận trực tiếp vào hành vi thì rất khó phân biệt giữa vơ ý và cố ý. Nhƣng nếu đánh giá một cách có hệ thống thì việc phân biệt sẽ chính xác hơn. Ví dụ: Cùng sai sót nhƣ nhau, nhƣng xảy ra ở doanh nghiệp có truyền thống tuân thủ tốt pháp luật hoặc lợi ích (nếu có) từ sai sót là q nhỏ bé so với quy mô, danh tiếng của doanh nghiệp, không đáng kể để doanh nghiệp vi phạm có thể coi là sự sơ suất; ngƣợc lại, cũng sai sót đó, nhƣng xảy ra ở doanh nghiệp thƣờng vi phạm pháp luật hoặc lợi ích (nếu có) từ sai sót là đáng kể đối với doanh nghiệp đó thì nhiều khả năng đó là hành vi cố ý. Nếu nhƣ lỗi là những sai sót có tính chất kỹ thuật thì vi phạm nghiêm trọng là hành vi gian lận, có quy mơ lớn.
Việc quyết định KTSTQ cịn dựa trên việc áp dụng các tiêu chí lựa chọn do Bộ Tài chính ban hành, trên cơ sở tuân thủ pháp luật của ngƣời khai hải quan, kết hợp với việc xem xét mức độ rủi ro của hàng hóa XNK và các yếu tố khác liên quan.
Nhận thức rõ sự đa dạng của các hình thức sai sót là một trong những vấn đề cốt lõi để áp dụng có hiệu quả nguyên tắc QLRR và hiệu quả KTSTQ.
56