3. Yêu cầu của đề tài
1.3.3. Thực trạng hoạt động của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất ở
Việt Nam
1.3.3.1. Tình hình thành lập
Theo báo cáo của Tổng cục Quan lý đất đai tính đến tháng 12 năm 2012 cả nước đã có 63/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thành lập VPĐKQSDĐ cấp tỉnh. Trong đó Hậu Giang là tỉnh thành lập sớm nhất (06/9/2004), Lào Cai là tỉnh chậm nhất (28/5/2009). Có 39 tỉnh thành lập đúng thời hạn quy định tại Nghị định số 181/2004/NĐ-CP (trước 01/7/2005).
VPĐKQSDĐ cấp huyện được thành lập ở 674 đơn vị cấp huyện, chiếm 97% số đơn vị cấp huyện của cả nước. Tuy nhiên, hiện nay còn 19 huyện (chưa kể 4 huyện đảo) thuộc 6 tỉnh chưa thành lập Văn phòng đăng ký gồm Thanh Hóa (7 huyện), Cao Bằng (6 huyện), Hà Nội (3 huyện) và các tỉnh Phú Thọ, Quảng Nam, Kon Tum (1 huyện).
Một số VPĐKQSDĐ không trực thuộc Phòng Tài nguyên và Môi trường theo quy định mà trực thuộc Uỷ ban nhân dân cấp huyện như huyện Tiền Hải tỉnh Thái Bình, thành phố Vinh tỉnh Nghệ An, Thành phố Đà Lạt tỉnh Lâm Đồng, đã dẫn đến sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ trong tổ chức, chỉ đạo cấp GCN, sự phân tán trong quản lý hồ sơ địa chính; làm cho thủ tục cấp GCN thêm phức tạp, kéo dài do thiếu sự phối hợp giữa các cơ quan này.
Thực hiện Quyết định số 447/QĐ-TTg ngày 17 tháng 4 năm 2012 của Thủ tướng Chính phủ về việc thực hiện Đề án thí điểm VPĐKQSDĐ thành một cấp trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường, hiện nay có 23 VPĐKQSDĐ cấp huyện tại các tỉnh, thành phố: Hà Nam, Hải Phòng, Đà
Nẵng và Đồng Nai đã chuyển thành Chi nhánh VPĐKQSDĐ của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất một cấp trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường.
Bảng 1.1 : Tình hình thành lập VPĐKQSDĐ các cấp cả nước Vùng lãnh thổ Sở TNMT VPĐKQSDĐ cấp tỉnh VPĐKQSDĐ cấp huyện 2006 2012 2006 2012 2006 2012 Cả nước 64 63 48 63 119 674
Miền núi phía Bắc 15 15 8 15 1 145
Đồng bằng Bắc Bộ 11 10 7 10 1 111 Bắc Trung Bộ 6 6 5 6 18 77 Nam Trung Bộ 8 8 7 8 19 82 Tây Nguyên 5 5 5 5 6 60 Đông Nam Bộ 6 6 5 6 44 69 Tây Nam Bộ 13 13 11 13 30 130
Nguồn: Cục Đăng ký và thống kê đất đai, 2013
1.3.3.2. Cơ cấu tổ chức
a) Bộ máy: Theo báo cáo của các địa phương VPĐKQSDĐ thuộc Sở
đều tổ chức thành nhiều đơn vị trực thuộc, phổ biến là các Phòng, một số nơi tổ chức thành bộ phận hoặc tổ (dưới đây gọi chung là Phòng); mọi VPĐKQSDĐ thuộc Sở trung bình có từ 3 đến 4 phòng.
Các VPĐKQSDĐ cấp huyện có nhiều cán bộ đã được tổ chức thành các tổ chuyên môn khác nhau; phổ biến là: Tổ Đăng ký đất đai (hoặc Thẩm định hồ sơ); Tổ Lưu trữ hồ sơ và cung cấp thông tin; một số VPĐKQSDĐ do yêu cầu công việc còn có Tổ Đăng ký giao dịch bảo đảm; đây là các tổ chuyên môn tối thiểu cần được thành lập và duy trì ổn định ở các địa phương.
b) Nguồn nhân lực
- Theo báo cáo của các địa phương, số lượng lao động của các VPĐK cấp tỉnh hiện còn hạn chế: tổng số cán bộ của 63 VPĐK cấp tỉnh tính đến 30/12/2012 là 2.060 người, trung bình mỗi VPĐK cấp tỉnh có 33 người; trong đó, có 999 người trong biên chế nhà nước (chiếm 48,5%) và có 1.133 người hợp đồng dài hạn (chiếm 51,5%).
Bảng 1.1: Nguồn nhân lực của VPĐKQSDĐ các cấp cả nước Vùng lãnh thổ VPĐKQSDĐ cấp tỉnh VPĐKQSDĐ cấp huyện Tổng số Biên chế Hợp đồng Tổng số Biên chế Hợp đồng Cả nước 2.060 999 1.133 8.334 3.301 5.033
Miền núi phía Bắc 348 188 160 986 615 371
Đồng bằng Bắc Bộ 298 146 152 752 354 398 Bắc Trung Bộ 223 74 149 756 284 472 Nam Trung Bộ 246 97 221 1.108 369 739 Tây Nguyên 80 46 34 565 196 369 Đông Nam Bộ 293 154 139 2.253 733 1.520 Tây Nam Bộ 572 294 278 1.914 750 1.164
Nguồn: Cục Đăng ký và thống kê đất đai, 2013 Về trình độ chuyên môn: trình độ đào tạo của nhân viên VPĐKQSDĐ cấp tỉnh hiện có tương đối cao (65,7% lao động có trình độ đại học và trên đại học; 34,3% có trình độ cao đẳng hoặc trung cấp).
Tuy nhiên kinh nghiệm chuyên môn của đội ngũ nhân viên VPĐKQSDĐ cấp tỉnh rất hạn chế; phần lớn (62,6%) mới được tuyển dụng khi thành lập VPĐK hoặc chỉ có từ 1-5 năm làm việc tại các đơn vị chuyên môn khác (chủ yếu là Trung tâm kỹ thuật) chuyển sang.
- Tổng số lao động hiện có của VPĐKQSDĐ cấp huyện có 8.334 người, trung bình mỗi VPĐKQSDĐ có 12 người; trong đó, có 3.301 người trong biên chế nhà nước (chiếm 39,6%) và có 1.133 người hợp đồng dài hạn (chiếm 60,4%).
Về trình độ chuyên môn của đội ngũ lao động tại các VPĐKQSDĐ cấp huyện hầu hết đều đã được đào tạo chuyên môn ở trình độ từ trung cấp trở lên; tuy nhiên chỉ có một phần nhỏ (khoảng 20%) lao động đã làm việc tại Phòng Tài nguyên và Môi trường; đại đa số (khoảng 80%) lao động mới được tuyển dụng chưa có kinh nghiệm công tác. Đây là khó khăn rất lớn ảnh hưởng đến tiến độ và chất lượng công việc chuyên môn của VPĐKQSDĐ.
Theo Quyết định thành lập thì hầu hết các VPĐKQSDĐ hiện nay đều có đầy đủ chức năng, nhiệm vụ theo hướng dẫn tại Thông tư liên tịch số 05/2010/TTLT-BTNMT-BNV-BTC ngày 15/3/2010. Tuy nhiên trên thực tề, chức năng, nhiệm vụ của các VPĐKQSDĐ ở địa phương vẫn còn nhiều bất cập:
Phần lớn các VPĐKQSDĐ các cấp sau khi thành lập đều đã đi vào hoạt động nhưng còn lúng túng, chưa triền khai thực hiện hết các nhiệm vụ được giao; chủ yếu mới thực hiện việc tiếp nhận và giải quyết thủ tục cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các đối tượng thuộc thẩm quyền và thực hiện thống kê, kiểm kê đất đai; chức năng nhiệm vụ của Văn phòng đăng ký ở nhiều địa phương chưa được phân định rõ ràng; một số nơi còn chồng chéo nhiệm vụ giữa Văn phòng đăng ký cấp huyện với Phòng Tài nguyên và Môi trường, giữa Văn phòng đăng ký cấp tỉnh với một số Phòng chức năng của Sở Tài nguyên và Môi trường trong việc giải quyết thủ tục đăng ký, quản lý hồ sơ tài liệu địa chính; Văn phòng đăng ký một số huyện còn được huy động làm cả các công việc về giải phóng mặt bằng khi thu hồi đất, kiểm tra tình hình sử dụng đất (như Nam Định, Tiền Giang, Hậu Giang, Kiên Giang). Một số VPĐKQSDĐ các cấp chưa thực hiện đúng chức năng xác nhận, chỉnh lý biến động trên Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất: có địa phương VPĐKQSDĐ cấp tỉnh làm thủ tục để Lãnh đạo Sở ký xác nhận (như Hà Nội); có địa phương VPĐKQSDĐ cấp tỉnh hoặc cấp huyện xác nhận cả những trường hợp thuộc thẩm quyền xác nhận của Sở hoặc Phòng TN&MT (trường hợp chuyển mục đính sử dụng đất); nguyên nhân có sự lẫn lộn này một phần do quy định phân cấp chỉnh lý giấy chứng nhận tại một số văn bản quy phạm pháp luật chưa thống nhất như Nghị định số 181/2004/NĐ-CP, Nghị định số 88/2009/NĐ-CP v.v... Bên cạnh đó còn một số nhiệm vụ của VPĐKQSDĐ chưa được triển khai thực hiện, nhất là việc quản lý, lưu trữ hồ sơ địa chính và tổ chức kiểm tra, chỉ đạo chỉnh lý biến động hồ sơ địa chính đối với cấp dưới.
a) Cấp tỉnh:
Kết quả kiểm tra và báo cáo của các địa phương trong các năm qua cho thấy các VPĐKQSDĐ cấp tỉnh hiện nay đều đã và đang tập trung triển khai thực hiện việc cấp GCN cho các tổ chức; thực hiện đăng ký giao dịch bảo đảm; thống kê và kiểm kê đất đai. Nhiều địa phương VPĐKQSDĐ triển khai thực hiện việc hoàn thiện hồ sơ địa chính, chỉnh lý biến động cho một số xã đã cấp GCN; tiếp nhận và quản lý, lưu trữ hồ sơ địa chính. Một số VPĐKQSDĐ các cấp tỉnh đã tham gia hỗ trợ cho các cấp huyện, xã tổ chức việc đăng ký cấp, cấp đổi GCN ở một số xã theo hình thức đồng loạt.
Tuy nhiên tình hình hoạt động của VPĐKQSDĐ cấp tỉnh còn một số tồn tại, hạn chế sau:
- Việc cấp GCN cho các tổ chức ở một số địa phương thực hiện còn chậm do không làm theo hình thức tập trung đồng loạt mà chỉ thực hiện riêng lẻ cho tổ chức có nhu cầu; nhiều nơi thực hiện chưa đúng thủ tục quy định: trường hợp đang sử dụng đất phải làm thủ tục như giao đất (yêu cầu nộp cả đơn xin giao đất, trình ký quyết định giao đất…); trường hợp mới được giao đất vẫn yêu cầu nộp hồ sơ xin cấp GCN; kết thúc thủ tục không thực hiện gửi thông báo cho cấp huyện và xã để chỉnh lý, cập nhật hồ sơ địa chính;
- Việc lập, chỉnh lý hồ sơ địa chính là nhiệm vụ chủ yếu của VPĐKQSDĐ cấp tỉnh; tuy nhiên công việc này hầu như mới thực hiện được ở một số xã đang tổ chức cấp mới hoặc cấp đổi đồng loạt GCN; hầu hết các PĐKQSDĐ còn lúng túng đối với việc lập hoặc hoàn thiện hồ sơ địa chính ở các xã trước đây đã cấp GCN nhưng chưa lập đủ hồ sơ địa chính; chưa thực hiện được việc rà soát, đánh giá, xây dựng kế hoạch tổng thể và tổ chức thực hiện việc hoàn thiện hồ sơ địa chính ở các cấp.
- Việc kiểm tra, hướng dẫn VPĐKQSDĐ cấp huyện trong việc cập nhật, chỉnh lý hồ sơ địa chính chưa được các VPĐKQSDĐ cấp tỉnh quan tâm thực hiện;
- Việc quản lý, lưu trữ hồ sơ địa chính ở nhiều địa phương vẫn chưa được VPĐKQSDĐ cấp tỉnh triển khai thực hiện do trụ sở làm việc hiện chưa ổn định hoặc quá chật hẹp; một số địa phương mới chỉ thực hiện việc lưu trữ một phần hồ sơ địa chính (có nơi quản lý những trường hợp cấp GCN theo Luật đất đai 2003, có nơi chỉ quản lý trường hợp cấp GCN cho tổ chức đang sử dụng,..) làm cho hồ sơ địa chính quản lý phân tán, thiếu thống nhất; một số địa phương đã thực hiện tiếp nhận toàn bộ hồ sơ địa chính từ Trung tâm Thông tin nhưng do thiếu cơ sở vật chất (không được chuyển giao) nên chưa được phân loại để bảo quản phục vụ việc khai thác sử dụng thường xuyên theo yêu cầu.
Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng này là do các VPĐKQSDĐ chưa có đủ năng lực thực hiện hết các nhiệm vụ được giao (còn rất thiếu nhân lực, thiết bị và các điều kiện làm việc cần thiết); không được đầu tư đủ kinh phí để triển khai thực hiện; song bên cạnh đó còn do nguyên nhân chủ quan của VPĐKQSDĐ còn thiếu kinh nghiệm, chưa nhận thức đầy đủ về yêu cầu nhiệm vụ nên còn lúng túng về phương pháp, cách thức triển khai.
b) Cấp huyện:
VPĐKQSDĐ cấp huyện hiện nay đều đã và đang tập trung triển khai thực hiện việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các hộ gia đình, cá nhân; thực hiện đăng ký giao dịch về quyền sử dụng đất của các cá nhân.
Việc quản lý, lưu trữ hồ sơ địa chính nhiều VPĐKQSDĐ chưa thực hiện hoặc thực hiện chưa bảo đảm yêu cầu, hồ sơ địa chính và các hồ sơ thủ tục hành chính về đất đai còn quản lý phân tán (thậm chí nhiều địa phương vẫn do cấp xã quản lý, có địa phương chưa có kho lưu trữ phải gửi tại xã; hầu hết các địa phương chưa thực hiện việc phân loại và lưu trữ hồ sơ địa chính theo quy định.
Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng này là do năng lực thực hiện của hầu hết các VPĐKQSDĐ cấp huyện còn rất yếu (còn rất thiếu nhân lực, thiết bị, nhà làm việc và lưu trữ hồ sơ); không được đầu tư đủ kinh phí để thực hiện nhiệm vụ;
ngoài ra còn do nguyên nhân chủ quan của VPĐKQSDĐ còn thiếu kinh nghiệm, chưa nhận thức đầy đủ về yêu cầu nhiệm vụ, không xây dựng kế hoạch hoạt động hàng năm và lập dự toán kinh phí trình UBND cấp huyện duyệt cấp.
1.3.3.5. Đánh giá chung về tình hình hoạt động của VPĐKQSDĐ
a) Kết quả:
Hoạt động của VPĐKQSDĐ đã khắc phục nhiều khó khăn về nhân lực chuyên môn để thực hiện các nhiệm vụ về đăng ký đất đai; đã tạo ra sự chuyển biến mạnh mẽ trong việc cấp giấy chứng nhận.
Tính đến ngày 30/6/2013, cả nước đã cấp được 36,000 triệu giấy chứng nhận với tổng diện tích 20,12 triệu ha, đạt 83,2% diện tích cần cấp giấy chứng nhận của cả nước, tăng 2,0% so với năm 2012. Cả nước có 11 tỉnh cơ bản hoàn thành cấp Giấy chứng nhận lần đầu cho các loại đất chính (đạt từ 85-100 % diện tích) gồm Bình Dương, Long An, Bến Tre, Đồng Tháp, An Giang, Vĩnh Long, Bạc Liêu, Đồng Nai, Quảng Trị, Hậu Giang, Cần Thơ; ngoài ra còn có 10 tỉnh khác cơ bản hoàn thành ở hầu hết các loại đất chính gồm Lạng Sơn, Hải Dương, Hà Nam, Hưng Yên, Quảng Bình, Đà Nẵng, Trà Vinh, Kiên Giang, Sóc Trăng, Bà Rịa - Vũng Tàu. Song cũng còn nhiều tỉnh, thành phố có kết quả cấp giấy chứng nhận ở nhiều loại đất chính còn đạt thấp (dưới 70% diện tích cần cấp), đặc biệt là các tỉnh Điện Biên, Lai Châu, Tuyên Quang, Bắc Cạn, Thừa Thiên Huế, Phú Yên, Gia Lai, Đăk Nông.
Bảng 1.2: Kết quả cấp giấy chứng nhận các loại đất cả nước
TT Loại đất Số GCN đã cấp Diện tích (ha) Tỷ lệ đạt (%) 1 Đất sản xuất nông nghiệp 16.439.360 8.038.180 82,9 2 Đất nuôi trồng thủy sản 836.650 551.100 81,1 3 Đất lâm nghiệp 1.597.710 , 9.904.900 86,1 4 Đất ở nông thôn 11.261.600 449.900 85,0
5 Đất ở đô thị 4.142.540 99.560 80,3
7 Đất cơ sở tôn giáo 18.120 7.680 52,2
Cả nước 35.834.689 20.118.846 83,2
Nguồn báo cáo Bộ Tài nguyên và Môi trường, 2013 Đạt được kết quả này trước hết là do với việc thành lập các VPĐKQSDĐ, lực lượng chuyên môn về đăng ký, cấp giấy chứng nhận đã được gia tăng hơn nhiều lần so với trước đây và đã trở thành một lực lượng chuyên nghiệp, mang tính chuyên môn sâu, ít bị chi phối bởi các công việc mang tính sự vụ khác về quản lý đất đai của cơ quan tài nguyên và môi trường từng cấp; hơn nữa đã phân biệt rõ các công việc mang tính sự nghiệp với công việc quản lý nhà nước trong hoạt động đăng ký, cấp Giấy chứng nhận; trên cơ sở đó phân định rõ chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan có thẩm quyền trong việc giải quyết thủ tục cấp giấy chứng nhận và các thủ tục hành chính về đất đai và đã cải cách thủ tục theo hướng đơn giản, rút ngắn thời gian thực hiện cấp Giấy chứng nhận hơn rất nhiều so với trước Luật đất đai 2003.
b) Tồn tại, hạn chế:
Việc thành lập hệ thống VPĐKQSDĐ các cấp ở các địa phương còn rất chậm so với yêu cầu nhiệm vụ thi hành Luật đất đai. Chức năng nhiệm vụ của các VPĐKQSDĐ ở nhiều địa phương chưa được phân định rõ ràng, nhiều VPĐKQSDĐ cấp tỉnh còn có sự chồng chéo với một số đơn vị khác của Sở, nhất là Trung tâm Thông tin TN&MT, thậm chí một số tỉnh còn chồng chéo chức năng với VPĐKQSDĐ (hoặc phòng TN&MT) cấp huyện.
Việc tổ chức bộ máy các VPĐKQSDĐ các địa phương chưa thống nhất; chức năng nhiệm vụ của một số đơn vị trực thuộc VPĐKQSDĐ cấp tỉnh chưa được phân định rõ ràng, đôi khi còn chồng chéo, thiếu tính chuyên nghiệp, thậm chí có nơi các phòng làm chung cùng 1 công việc.
Điều kiện nhân lực của hầu hết các VPĐKQSDĐ còn rất thiếu về số lượng, hạn chế về kinh nghiệm công tác, chưa đáp ứng được yêu cầu thực hiện nhiệm vụ mà Luật Đất đai đã phân cấp; đây là nguyên nhân cơ bản của
việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chậm và sự hạn chế trong việc lập, chỉnh lý hồ sơ địa chính hiện nay. Điều kiện cơ sở vật chất, thiết bị kỹ thuật cần thiết cho thực hiện thủ tục hành chính về đất đai của VPĐKQSDĐ còn rất thiếu thốn, nhiều VPĐKQSDĐ chưa có máy đo đạc để trích đo thửa đất, máy photocopy để sao hồ sơ; đặc biệt diện tích làm việc chật hẹp và