L ỜI CẢ M ƠN
2.6.QUY HOẠCH đẤT đAI Ở VIỆT NAM
1. MỞ đẦU
2.6.QUY HOẠCH đẤT đAI Ở VIỆT NAM
Việt Nam là nước có dân số ựông, diện tắch ựất hạn hẹp (thuộc diện nước "ựất chật người ựôngỢ), vì vậy công tác quy hoạch sử dụng ựất sao cho có hiệu quả, hợp lý, ổn ựịnh, bền vững luôn là một ựòi hỏi tất yếu. Quá trình thực hiện công tác quy hoạch sử dụng ựất ở nước ta có thể phân theo các giai ựoạn như sau:
* Giai ựoạn từ 1930 ựến trước năm 1960
Ở giai ựoạn 1930 - 1945, quy hoạch sử dụng ựất ựai ựược tiến hành lẻ tẻở
một số ựô thị, các khu mỏ khai thác tài nguyên khoáng sản, một số vùng ựồn
ựiền như cao su, cà phêẦ theo yêu cầu về nội dung và phương pháp của người Pháp. Từ năm 1946 ựến 1954 là thời kỳ toàn quốc kháng chiến kiến quốc, thực hiện triệt ựể khẩu hiệu Ộngười cày có ruộngỢ (Hội nghị Trung ương lần thứ 5 tháng 11 năm 1953) đảng ta ựã thông qua Cương lĩnh ruộng ựất; sau ựó Quốc
hội thông qua Luật Cải cách ruộng ựất ngày 04 tháng 12 năm 1953. Mục ựắch cải cách ruộng ựất là tiêu diệt chế ựộ phong kiến chiếm hữu ruộng ựất, thực hiện người cày có ruộng, giải phóng sức sản xuất ở nông thôn, phát triển sản xuất, ựẩy mạnh kháng chiến. Phương châm cải cách ruộng ựất là ựấu tranh một cách có kế hoạch, làm từng bước, có trật tự, có lãnh ựạo chặt chẽ. ỘNhững ruộng ựất tịch thu, trưng thu, trưng mua chia hẳn cho nông dân, nông dân có quyền sở hữu ruộng ựất ựó, theo nguyên tắc xã làm ựơn vị, trên cơ sở nguyên canh, theo số lượng, chất lượng, vị trắ gần hay xa của ruộng ựất, dùng cách ựiều chỉnh nhiều bù ắt, tốt bù xấu, gần bù xa mà chia; cần chiếu cố những nông dân trước ựã cày trên những ruộng ựất ấy. Làm ựầy ựủ những nội dung như vậy thì thực chất là ựã tiến hành quy hoạch sử dụng ựất ựai, nhất là trong lĩnh vực nông nghiệp.
Ở Miền Nam có những ựề án thiết lập quy hoạch sử dụng ựất ựai về xây dựng các ựồn ựiền, các khu công nghiệp nhỏ lẻ, các khu vực dân cưựô thị và nông thôn, các khu vực bến xe, bến cảng phục vụ mục ựắch quân sự. Một vắ dụ về Quy hoạch sử dụng ựất ựai phục vụ giáo dân khá tiêu biểu là ựồ án Quy hoạch sử dụng ựất ựai khu vực xung quanh Toà Thánh Tây Ninh tiến hành năm 1952.
Từ sau khi hoà bình lập lại, ở Miền Bắc thực hiện kế hoạch khôi phục kinh tế sau chiến tranh, tập trung vào việc hoàn thành cải cách ruộng ựất tiếp ựến là cải tạo xã hội chủ nghĩa ựối với nông nghiệp, thủ công nghiệp và công thương nghiệp tư bản tư doanh; trong ựó khâu chắnh là cải tạo và phát triển nông nghiệp. Trên toàn Miền Bắc về căn bản ựã giải quyết xong vấn ựề người cày có ruộng và hình thành quan hệ sản xuất mới ở nông thôn và chuẩn bị kế hoạch 5 năm lần thứ nhất với sự giúp ựỡ của các chuyên gia nước ngoài. đây là thời kỳ
quy hoạch sử dụng ựất ựai mang tắnh tự phát, tự túc, khôi phục và kế thừa truyền thống cây trồng, vật nuôi, phong tục tập quán sinh hoạt cộng ựồng với nhiều biểu hiện tắnh tập thể của chếựộ xã hội chủ nghĩa.
* Giai ựoạn từ năm 1960 ựến năm 1975
thứ nhất (1961 - 1965) cả nước ựang bước vào thời kỳ hừng hực khắ thế xây dựng ựất nước mà trước hết là phải ựẩy mạnh sản xuất nông nghiệp, sử dụng tốt quỹựất ựai. Chắnh vì vậy mà công tác phân vùng quy hoạch nông nghiệp, lâm nghiệp, ựã ựược ựặt ra ngay từ những năm 1960 này. Do ựó có thể nói ỘQuy hoạch sử dụng ựất ựai cũng ựồng thời ựược ựặt raỢ. Các Bộ, ngành chủ quản, các tỉnh, huyện ựã có những ựiều chỉnh về sử dụng ựất cho các mục ựắch giao thông, thuỷ lợi, xây dựng kho tàng, trại chăn nuôi, bến bãi, nhà xưởngẦ mang tắnh chất bố trắ sắp xếp lại việc sử dụng ựất cũng chỉ mới ựược ựề cập như một phần nội dung lồng ghép vào các phương án phân vùng nông nghiệp, lâm nghiệp, các phương án sản xuất hay công trình xây dựng cụ thể nào ựó cho những mục ựắch ựơn lẻỢ.
Trong bối cảnh cả nước có chiến tranh cho tới khi giải phóng Miền Nam thống nhất ựất nước năm 1975, quy hoạch sử dụng ựất ựai chưa có ựiều kiện tiến hành theo một nội dung, phương pháp, trình tự thống nhất trong phạm vi một cấp vị lãnh thổ nào ựó. Mặc dù vậy với tư cách là một phần nội dung của các phương án phát triển sản xuất nông lâm nghiệp, quy hoạch sử dụng ựất ựai
ựã tạo ra những cơ sở có tắnh khoa học cho việc tắnh toán các phương án sản xuất có lợi nhất. Nó là một yêu cầu không thể thiếu ựược ựối với các nhà quản lý sản xuất nông nghiệp ngay cảở cấp vị một Hợp tác xã sản xuất nông nghiệp trong thời kỳ này.
* Giai ựoạn từ năm 1975 ựến trước khi có Luật đất ựai 1993
Từ năm 1975 - 1981 là thời kỳ triển khai hàng loạt các nhiệm vụ ựiều tra cơ bản trên phạm vi cả nước. ỘVào cuối năm 1978 lần ựầu tiên ựã xây dựng
ựược các phương án phân vùng nông nghiệp, lâm nghiệp, công nghiệp chế biến nông lâm sản của cả nước, của 7 vùng kinh tế và của tất cả 44 tỉnh, thành phố
thuộc Trung ương trình Chắnh phủ xem xét phê duyệtỢ. Trong các tài liệu này
ựều ựã ựề cập ựến quy hoạch sử dụng ựất ựai, coi ựó như những căn cứ khoa học quan trọng ựể luận chứng các phương án phát triển ngành. Cùng với lĩnh vực nông nghiệp, các khu cụm công nghiệp, các khu ựô thị, các khu ựầu mối
giao thôngẦ cũng ựược nghiên cứu xem xét ựể cải tạo và xây mới. Thực tế lúc bấy giờ cho thấy các thông tin, số liệu, tư liệu ựo ựạc bản ựồ phục vụ cho quản lý ựất ựai nói chung và cho quy hoạch sử dụng ựất ựai nói riêng là vừa thiếu, vừa tản mạn lại vừa khập khiễng, làm cho ựộ tin cậy về quy mô diện tắch, vị trắ cũng như tắnh chất ựất ựai tắnh toán trong các phương án này không ựược bảo
ựảm. Rất nhiều phương án tắnh toán diện tắch cây trồng chủ lực như cao su, cà phê, chè, dứa, lạc, ựay, ựậu ựỗẦ Trong cùng một ựịa bàn cụ thể có sự chồng chéo, thiếu tắnh khả thi. đây cũng là một trong những yếu tố thúc ựẩy việc Chắnh phủ quyết ựịnh thành lập Tổng cục Quản lý ruộng ựất (Nghị quyết số
548/NQ/QH ngày 24/5/1979 của Uỷ Ban thường vụ Quốc hội về thành lập Tổng cục Quản lý ruộng ựất; Nghịựịnh số 404/CP ngày 09/11/1979 của Chắnh phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Quản lý ruộng ựất).
Trước áp lực về lương thực và hàng tiêu dùng, trong giai ựoạn này Trung
ương đảng và Chắnh phủ ựã có những Nghị quyết, Chỉ thị, Quyết ựịnh quan trọng nhằm Ộlàm cho sản xuất bung raỢ vắ dụ như Quyết ựịnh tận dụng ựất nông nghiệp (9/1979); xoá bỏ tình trạng ngăn sông cấm chợ (10/1979); thông báo về
ỘkhoánỢ sản xuất nông nghiệp sau Hội nghị nông nghiệp ở đồ Sơn - Hải Phòng (1980). đặc biệt là Chỉ thị số 100/TW ngày 13/01/1981 về cải tiến công tác khoán, mở rộng khoán sản phẩm ựến nhóm lao ựộng và người lao ựộng trong hợp tác xã nông nghiệp. Thời kỳ này xuất hiện cụm từ ỘQuy hoạch Hợp tác xãỢ mà thực chất công tác này tập trung vào quy hoạch ựồng ruộng với nội dung chủ yếu của nó là quy hoạch sử dụng ựất ựai.
Bước vào thời kỳ 1981 - 1986, đại hội đảng Toàn quốc lần thứ V (1982)
ựã quyết ựịnh: ỘXúc tiến công tác ựiều tra cơ bản, dự báo, lập tổng sơ ựồ phát triển và phân bố lực lượng sản xuất, nghiên cứu chiến lược kinh tế xã hội, dự
thảo kế hoạch triển vọng ựể chuẩn bị tắch cực cho kế hoạch 5 năm sau (1986 - 1990)Ợ. Trong chương trình lập tổng sơ ựồ phát triển và phân bố lực lượng sản xuất Việt Nam thời kỳ 1986 - 2000 này có 5 vấn ựề bao gồm 32 ựề tài cấp Nhà
nước, trong ựó có vấn ựề về tài nguyên thiên nhiên ựều ựặc biệt chú trọng ựến vấn ựề quy hoạch sử dụng ựất ựai; coi ựất ựai vừa là nguồn lực sản xuất trực tiếp quan trọng như là vốn, lao ựộng và vừa là nguồn tài nguyên thiên nhiên quý giá.
Hơn nữa, cũng trong thời kỳ này, Chắnh phủ ra Nghị quyết số 50 về xây dựng quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội của 500 ựơn vị hành chắnh cấp huyện
ựược vắ như 500 Ộpháo ựàiỢ làm cho công tác quy hoạch sử dụng ựất ựai trên phạm vi cả nước hết sức sôi ựộng.
Như vậy, ựây là giai ựoạn có tắnh bước ngoặt về bố trắ sắp xếp lại ựất ựai mà thực chất là quy hoạch sử dụng ựất ựai. điều này ựược phản ánh ở chỗ nội dung chủ yếu của Tổng sơ ựồ tập trung vào quy hoạch vùng chuyên môn hoá và các vùng sản xuất trọng ựiểm của lĩnh vực nông nghiệp, các vùng trọng ựiểm của lĩnh vực công nghiệp, xây dựng, giao thông, thuỷ lợi, cơ sở hạ tầng và ựô thị. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Tiếp theo ựó là thời kỳ Luật đất ựai 1987 ra ựời, ựánh dấu một bước mới nữa về quy hoạch sử dụng ựất ựai vì nó ựược quy ựịnh rõ ở điều 9 và điều 11 tức là quy hoạch sử dụng ựất ựai có tắnh pháp lý. Tuy nhiên, ựây lại là thời kỳ
bắt ựầu công cuộc ựổi mới, cả nước vừa trải qua một thời kỳ triển khai rầm rộ
công tác quy hoạch nói chung và quy hoạch sử dụng ựất ựai nói riêng nhưng thực tế nền kinh tế ựất nước ta ựang ựứng trước những khó khăn lớn. Những thay ựổi lớn ở Liên Xô (cũ) và các nước đông Âu cùng với nhiều vấn ựề trước mắt thường nhật phải giải quyết làm cho công tác quy hoạch sử dụng ựất ựai lại rơi vào trầm lắng.
Thực tế ựòi hỏi phải ựổi mới nội dung, phương pháp cho phù hợp với yêu cầu của quá trình chuyển dần sang nền kinh tế cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo ựịnh hướng xã hội chủ nghĩa. Tổng cục Quản lý Ruộng ựất lần ựầu tiên ra Thông tư số 106/QHKH/Rđ ngày 15/4/1991 hướng dẫn về quy hoạch phân bổựất ựai chủ yếu ựối với cấp xã với những nội dung như sau:
- Xác ựịnh ranh giới về quản lý, sử dụng ựất;
- Phân ựịnh và xác ựịnh ranh giới những khu vực ựặc biệt;
- Một số nội dung khác về chu chuyển 5 loại ựất, mở rộng diện tắch ựất sản xuất, chuẩn bị cho việc giao ựất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng ựất, xây dựng các văn bản chắnh sách ựất ựai, kế hoạch sử dụng ựất ựai.
Với những thay ựổi lớn về vai trò của Hợp tác xã sản xuất nông nghiệp, việc quản lý sử dụng ựất ở khu vực nông thôn nổi lên hết sức quan trọng. Căn cứ theo Thông tư hướng dẫn có những tỉnh ở ựồng bằng ựã tiến hành lập quy hoạch sử dụng ựất ựai cho hàng trăm xã (tới một nửa số xã trong toàn tỉnh). Tuy nhiên, do chưa có quy hoạch từ trên xuống cũng như các tài liệu hướng dẫn về quy trình, ựịnh mức, phương pháp, nội dung thống nhất nên các quy hoạch này bộc lộ nhiều hạn chế. đại ựa số ựều chỉ mới chú trọng tới việc giãn dân là chủ yếu. Vấn ựề này có mặt ựược nhưng có nhiều mặt không ựược vì phải cấp ựất làm nhà ở với số lượng lớn mà chủ yếu lấn vào ựất ruộng, với những ựịnh mức sử dụng ựất rất khác nhau, tạo nên nhiều bất cập phải tiếp tục giải quyết sau này nhất là ở các khu vực ven ựô thịỢ.
* Giai ựoạn từ Luật ựất ựai 1993 ựến Luật đất ựai 2003
Giai ựoạn này nước ta ựang chuyển sang nền kinh tế thị trường có sự ựiều tiết của Nhà nước theo ựịnh hướng xã hội chủ nghĩa và thực hiện quá trình công nghiệp hóa, hiện ựại hóa ựất nước. Sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế từ Nông nghiệp - Công nghiệp - Dịch vụ sang Công nghiệp - Dịch vụ - Nông nghiệp ựã và ựang gây áp lực ngày càng lớn ựối với ựất ựai. Tháng 7 năm 1993 Luật đất
ựai ựược công bố. Trong các Luật này, những ựiều khoản về quy hoạch sử dụng
ựất ựai ựã ựược cụ thể hóa hơn so với Luật đất ựai 1988, tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho công tác lập quy hoạch sử dụng ựất. Cơ sở pháp lý về công tác lập quy hoạch sử dụng ựất của giai ựoạn này ựược thể hiện cụ thểở các mặt sauỢ.
- Sự cần thiết phải lập quy hoạch sử dụng ựất: Trong Luật ựất ựai 1993 quy ựịnh: Ộđất ựai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lýỢ (điều 1), xác ựịnh một trong những nội dung quản lý Nhà nước về ựất ựai là ỘQuy hoạch và kế hoạch hóa việc sử dụng ựấtỢ (điều 13), căn cứựể quyết ựịnh giao ựất, cho thuê ựất: ỘQuy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất ựai ựã ựược cơ quan
Nhà nước có thẩm quyền phê duyệtỢ (điều 19); Ộđẩy mạnh công tác quy hoạch sử dụng ựất các cấp trong cả nướcẦỢ (Nghị quyết số 01/1997/QH9 Quốc hội
khóa 9, kỳ họp thứ 11 thông qua kế hoạch sử dụng ựất ựai cả nước trong thời
hạn 5 năm từ 1996 ựến 2000). [7]
- Trách nhiệm lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất theo các cấp lãnh thổ
hành chắnh, theo ngành cũng như trách nhiệm của ngành địa chắnh về công tác này (điều 16 - Luật đất ựai1993).
- Nội dung tổng quát của quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất (điều 17 - Luật
đất ựai 1993).
- Thẩm quyền xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất (điều 18 - Luật
đất ựai 1993).
Cùng với các văn bản có tắnh pháp lý ở mức ựộ cao (Hiến pháp và Luật
đất ựai), còn có các văn bản dưới luật và các văn bản ngành, cũng như các
văn bản của từng ựịa phương (dưới các hình thức Nghị ựịnh, Chỉ thị, Quyết
ựịnh, Công vănẦ) trực tiếp hoặc gián tiếp ựề cập ựến vai trò, ý nghĩa, căn
cứ, nội dung và hướng dẫn phương pháp lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng
ựất.
* Thời kỳ sau Luật đất ựai năm 2003 ựến nay
đây là thời kỳ mà công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất ở nước ta (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
ựược triển khai thực hiện và ựiều chỉnh theo các quy ựịnh của pháp luật ựất ựai hiện hành, cụ thể như sau:
điều 18 Chương II Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 ựã quy ựịnh: ỘNhà nước thống nhất quản lý toàn bộựất ựai theo quy hoạch và pháp luật, bảo ựảm sử dụng ựúng mục ựắch và có hiệu quảỢ. [6]
- Căn cứ quy ựịnh của Hiến pháp, pháp luật ựất ựai ựã không ngừng hoàn thiện các quy ựịnh về công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất nhằm khai thác sử dụng hợp lý, tiết kiệm, có hiệu quả và bền vững nguồn tài nguyên ựất ựai. Luật đất ựai 2003 ựã có một mục riêng (mục 2) tại Chương 2, gồm 10 ựiều (từ
điều 21 ựến điều 30) về cơ sở pháp lý liên quan ựến quy hoạch, kế hoạch sử
- Nghị ựịnh 181/2004/Nđ-CP ngày 29/10/2004 của Chắnh phủ về thi hành Luật đất ựai ựã dành riêng .Chương III gồm 18 ựiều (từđiều 12 ựến điều 29) ựể cụ thể hóa những vấn ựề cơ sở pháp lý liên quan ựến quy hoạch, kế
hoạch sử dụng ựất. [4]
- Nghịựịnh 69/2009/Nđ-CP ngày 13 tháng 8 năm 2009 quy ựịnh bổ sung về quy hoạch sử dụng ựất, giá ựất, thu hồi ựất, bồi thường, hỗ trợ và tái ựịnh cư
dành riêng một Mục 1 gồm 8 điều quy ựịnh rõ nội dung quy hoạch sử dụng ựất