thủ tục giải quyết vụ việc hạn chế cạnh tranh và thực tiễn áp dụng
Vì vụ việc HCCT là một loại VVCT bị điều tra, xử lý theo quy định của Luật Cạnh tranh, nên các chủ thể tiến hành và tham gia giải quyết vụ việc HCCT cũng chính là các chủ thể tiến hành và tham gia TTCT đƣợc quy định trong Luật Cạnh tranh (2004) và hiện nay là Luật Cạnh tranh (2018).
3.1.1. Cơ quan tiến hành tố tụng cạnh tranh
Theo quy định của Luật Cạnh tranh (2004), cơ quan tiến hành TTCT bao
gồm Cơ quan QLCT và HĐCT (Điều 74).
+ Cơ quan QLCT theo Luật Cạnh tranh (2004) chính là Cục QLCT đƣợc thành lập năm 2006 trên cơ sở Nghị định số 06/2006/NĐ-CP ngày 09/01/2005 của Chính phủ. Theo Điều 49 Luật Cạnh tranh (2004), Cơ quan QLCT có thẩm quyền điều tra tất cả các VVCT, trong đó có vụ việc HCCT, tuy nhiên, lại khơng có thẩm quyền xử lý vụ việc HCCT. Thẩm quyền xử lý vụ việc HCCT thuộc về HĐCT.
+ HĐCT theo Luật Cạnh tranh (2004) có vai trị đặc biệt quan trọng trong việc
xử lý vụ việc HCCT. HĐCT là cơ quan thực thi quyền lực Nhà nƣớc độc lập, có chức năng xử lý các vụ việc HCCT, đƣợc thành lập theo Nghị định số 05/2006/NĐ-CP ngày 09 tháng 01 năm 2006 của Chính phủ. Theo quy định tại Nghị định số 05/2006/NĐ- CP, HĐCT có nhiệm vụ và quyền hạn là:
(1) Tổ chức xử lý các VVCT liên quan đến hành vi HCCT; (2) Thành lập Hội đồng xử lý VVCT để giải quyết VVCT; (3) Yêu cầu các tổ chức, cá nhân liên quan cung cấp thông tin, tài liệu; (4) Quyết định áp dụng, thay đổi, hủy bỏ các biện pháp ngăn chặn hành chính; (5) Giải quyết khiếu nại đối với các VVCT liên quan đến hành vi HCCT; (6) Thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của pháp luật. Theo quy định tại Điều 53, Luật Cạnh tranh (2004), HĐCT có từ mƣời một đến mƣời lăm thành viên do Thủ tƣớng Chính phủ bổ nhiệm, miễn nhiệm theo đề nghị của Bộ trƣởng Bộ Công Thƣơng căn cứ theo những tiêu chuẩn đƣợc quy định tại Điều 45. Nhiệm kỳ của các thành viên HĐCT là 05 năm và có thể đƣợc bổ nhiệm lại. Để hỗ trợ hoạt động của HĐCT, pháp luật đã quy định cơ quan giúp việc
của HĐCT là Ban Thƣ ký HĐCT. Ban thƣ ký HĐCT là đơn vị thuộc Bộ Cơng Thƣơng nhƣng có chức năng giúp HĐCT thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của HĐCT. Tháng 1/2015, với việc ban hành Nghị định số 07/2015/NĐ-CP, Ban Thƣ ký HĐCT đã đƣợc chuyển đổi trở thành Văn phòng HĐCT, tuy nhiên, vẫn giữ ngun mơ hình là một đơn vị trực thuộc Bộ Cơng Thƣơng.
Nghị định 07/2015 ra đời thay thế cho Nghị định 05/2006 đã xác định rõ hơn địa vị pháp lý của HĐCT trong TTCT. Khoản 1 Điều 1 Nghị định 07 quy định: “HĐCT là cơ quan tiến hành TTCT độc lập do Chính phủ thành lập, có chức năng
tổ chức xử lý, giải quyết khiếu nại đối với các VVCT liên quan đến hành vi HCCT”.
Tuy nhiên, sau 12 năm thực thi Luật Cạnh tranh (2004), hoạt động của Cơ quan QLCT và HĐCT đều bị đánh giá là kém hiệu quả, ảnh hƣởng tới việc thực thi Luật Cạnh tranh nói chung cũng nhƣ hiệu quả của thủ tục giải quyết vụ việc HCCT nói riêng. Bộ Công Thƣơng qua “Báo cáo tổng kết 12 năm thi hành Luật Cạnh
tranh (2017)” đã nhận định: “Mơ hình và địa vị pháp lý của cơ quan cạnh tranh như hiện nay chưa đảm bảo tính độc lập, không đảm bảo hiệu quả, hiệu lực trong hoạt động, gây lãng phí nguồn lực và khơng phù hợp với thông lệ quốc tế” [2, tr. 26].
Mặc dù là một cơ quan quản lý Nhà nƣớc nhƣng trong TTCT, Cơ quan QLCT có tính chất đặc thù là cơ quan chuyên trách thực hiện nhiệm vụ điều tra các vụ việc HCCT. Theo kinh nghiệm các nƣớc trên thế giới, cơ quan này bắt phải đƣợc xây dựng đảm bảo tính độc lập trong hoạt động. Tuy nhiên, với cơ cấu tổ chức của Cơ quan QLCT trực thuộc Bộ Công Thƣơng là bộ chủ quản của nhiều doanh nghiệp, tập đồn Nhà nƣớc lớn nhƣ hiện nay, vì vậy, trong thực tiễn hoạt động có thể sẽ khơng đảm bảo đƣợc tính độc lập, khách quan trong điều tra vụ việc HCCT.
Đối với HĐCT, địa vị pháp lý của cơ quan này trong bộ máy Nhà nƣớc cũng chƣa đƣợc làm rõ, Văn phòng HĐCT là cơ quan thƣờng trực, tham mƣu nhƣng lại thuộc cơ cấu tổ chức của Bộ Công Thƣơng nên cũng không đảm bảo đƣợc tính độc lập. Đồng thời, “Các thành viên HĐCT là đại diện của các bộ, ngành, làm việc theo
chế độ kiêm nhiệm nên cũng dẫn đến mâu thuẫn, xung đột lợi ích, khơng đảm bảo tính độc lập, khách trong khi ra quyết định xử lý, đặc biệt trong các vụ việc liên quan đến ngành, lĩnh vực có đại diện của Bộ chủ quản là thành viên HĐCT” [2, tr. 28].
Mơ hình hai cơ quan cạnh tranh đƣợc thiết lập tách rời nhau, một cơ quan chuyên nhiệm vụ điều tra, một cơ quan chuyên nhiệm vụ xử lý cũng đƣợc xem là một điểm yếu của Luật Cạnh tranh (2004). Mơ hình cơ quan cạnh tranh theo Luật Cạnh tranh (2004) làm cho quá trình giải quyết vụ việc HCCT thiếu sự phối hợp nhịp nhàng giữa những cơ quan tiến hành tố tụng và ngƣời tiến hành tố tụng, cũng
nhƣ sự đồng bộ giữa các giai đoạn tố tụng. Trong số 06 vụ việc HCCT đƣợc cơ quan cạnh tranh điều tra, xử lý theo Luật Cạnh tranh (2004) (tính đến năm 2016) thì có tới 04 vụ việc trong q trình xử lý, Hội đồng xử lý VVCT ra quyết định trả hồ sơ cho cơ quan QLCT yêu cầu điều tra bổ sung [2, tr. 27]. Đồng thời, do khơng đƣợc trực tiếp tham gia vào q trình điều tra vụ việc HCCT, không nắm đƣợc nội dung chi tiết của của vụ việc, các thành viên Hội đồng xử lý VVCT sẽ khó có thể đƣa ra đƣợc các quyết định chính xác để giải quyết vụ việc.
Về vấn đề này, “Báo cáo tổng kết 12 năm thi hành Luật cạnh tranh” của Bộ Công Thƣơng đã nhấn mạnh:
Vấn đề mơ hình cơ quan QLCT là một vấn đề đƣợc dƣ luận xã hội hết sức quan tâm trong thời gian gần đây, thậm chí đƣợc đƣa ra bàn thảo rất nhiều tại các phiên chất vấn của Quốc hội khóa XIII, bởi ngồi các lý do liên quan đến các quy định của pháp luật cạnh tranh, thì cơ cấu tổ chức hiện tại của các cơ quan cạnh tranh, đặc biệt là cơ quan QLCT có thể nói là một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn đến hoạt động điều tra, xử lý các VVCT, đặc biệt là trong lĩnh vực kiểm soát các hành vi HCCT trở nên kém hiệu quả [4, tr. 24].
Với những bất cập trong tổ chức và hoạt động của Cơ quan QLCT và HĐCT cũng nhƣ bài học kinh nghiệm đƣợc rút ra từ các quốc gia trên thế giới trong việc xây dựng cơ quan cạnh tranh, căn cứ theo Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 17/4/2015 của Bộ Chính trị về tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức và Quyết định số 2218/QĐ-TTg ngày 10/12/2015 của Thủ tƣớng Chính phủ thực hiện Nghị quyết số 39-NQ/TW, trong quá trình xây dựng Dự thảo Luật Cạnh tranh (2018), Ban soạn thảo đã đề xuất phƣơng án thành lập một cơ quan duy nhất thực thi pháp luật cạnh tranh, thực hiện cả nhiệm vụ điều tra và xử lý đối với các VVCT trên cơ sở tổ chức lại, nhập Cục QLCT và HĐCT làm một [9, tr. 17 - 18].
Theo Luật Cạnh tranh (2018), cơ quan tiến hành TTCT bao gồm: UBCTQG;
Hội đồng xử lý vụ việc HCCT; Hội đồng giải quyết khiếu nại quyết định xử lý VVCT; và Cơ quan điều tra VVCT (Điều 58).
+ Theo Khoản 1 Điều 46 Luật cạnh tranh (2018), UBCTQG là cơ quan thuộc Bộ Công Thƣơng gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các thành viên. Ngoài ra UBCTQG cịn có bộ máy giúp việc là Cơ quan điều tra VVCT và các đơn vị chức năng khác. Trong thủ tục giải quyết vụ việc HCCT, UBCTQG đƣợc xác định là cơ quan tiến hành tố tụng cạnh tranh, có thẩm quyền điều tra và xử lý các vụ việc HCCT (vừa điều tra vừa xử lý) và giải quyết khiếu nại quyết định xử lý vụ việc HCCT (Khoản 2, Điều 46).
Nhƣ vậy, theo quy định của Luật Cạnh tranh (2018), cơ quan cạnh tranh ở Việt Nam vẫn đƣợc thiết kế trực thuộc Bộ Công Thƣơng nhƣ mô hình cơ quan QLCT theo Luật Cạnh tranh (2004). Quy định này gây khá nhiều tranh cãi trong quá trình soạn thảo và ban hành Luật Cạnh tranh (2018). Có nhiều ý kiến cho rằng để UBCTQG có thể thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình, đặc biệt là trong quá trình điều tra, xử lý các vụ việc HCCT, cần thiết phải xây dựng theo mơ hình cơ quan cạnh tranh thuộc Chính phủ, bởi lẽ: “Phương án cơ quan cạnh tranh thuộc
Chính phủ là hợp lý, khắc phục được những bất cập, hạn chế phát sinh trong q trình thực thi, đảm bảo tính độc lập, khách quan trong điều tra, xử lý VVCT cũng như tham vấn chính sách cạnh tranh cho Chính phủ và các Bộ” [8, tr. 92 - 93]. Tuy
nhiên, cuối cùng phƣơng án này đã khơng đƣợc chấp nhận vì lý do Nghị quyết 39- NQ/TW ngày 17/4/2015 của Bộ Chính trị khơng cho phép thành lập một cơ quan mới và làm tăng biên chế trong bộ máy Nhà nƣớc.
Chủ tịch UBCTQG là ngƣời chịu trách nhiệm toàn diện về mọi hoạt động của Ủy ban. Khi xử lý một vụ việc HCCT cụ thể, Chủ tịch UBCTQG sẽ ra quyết định thành lập Hội đồng xử lý vụ việc HCCT do một Ủy viên UBCTQG làm Chủ tịch Hội đồng.
Thành viên UBCTQG do Thủ tƣớng Chính phủ bổ nhiệm, miễn nhiệm theo đề nghị của Bộ trƣởng Bộ Công Thƣơng với nhiệm kỳ 05 năm và có thể đƣợc bổ nhiệm lại dựa trên các tiêu chuẩn bổ nhiệm đƣợc quy định tại Điều 49. Số lƣợng thành viên UBCTQG tối đa là 15 ngƣời bao gồm cả Chủ tịch UBCTQG với thành phần đa dạng, có thể là công chức của Bộ Công Thƣơng, các Bộ, ngành có liên quan, các chuyên gia và các nhà khoa học (Khoản 2 Điều 48). Thành viên UBCTQG thực hiện nhiệm vụ tham gia Hội đồng xử lý vụ việc HCCT, Hội đồng giải quyết khiếu nại quyết định xử lý vụ việc HCCT theo trình tự, thủ tục TTCT quy định tại Luật cạnh tranh (Khoản 1 Điều 48).
Tiêu chuẩn bổ nhiệm của Thành viên HĐCT theo Luật Cạnh tranh (2004) và thành viên UBCTQG theo Luật Cạnh tranh (2018) về cơ bản là giống nhau. Luật Cạnh tranh (2018) chỉ bỏ bớt một số tiêu chí mang tính “định tính” nhƣ có tinh thần bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa, có khả năng hồn thành nhiệm vụ đƣợc giao. Những yêu cầu về trình độ chuyên môn hay kinh nghiệm thực tế của thành viên UBCTQG là hết sức cần thiết vì mỗi VVCT có thể liên quan đến một thị trƣờng hàng hố, dịch vụ nhất định. Trƣờng hợp cần tìm hiểu các thơng tin mang tính kỹ thuật của hàng hố, dịch vụ đó, UBCTQG có thể tham khảo ý kiến của các chuyên gia tƣ vấn hoặc cơ quan điều tiết ngành, lĩnh vực đó. Tuy nhiên, trình tự, thủ tục
điều tra, xử lý VVCT; việc xác định thị trƣờng liên quan, sức mạnh thị trƣờng đáng kể, hành vi vi phạm Luật Cạnh tranh... đều đƣợc thực hiện dựa trên kiến thức chun mơn về luật, kinh tế, tài chính.
+ Theo Điều 46 và Điều 50, Luật Cạnh tranh (2018), Cơ quan điều tra VVCT là cơ quan giúp việc cho UBCTQG. Khi tham gia thủ tục giải quyết vụ việc HCCT, cơ quan này có nhiệm vụ:
1) Thu thập, tiếp nhận thông tin nhằm phát hiện hành vi có dấu hiệu vi phạm pháp luật về cạnh tranh; 2) Tổ chức điều tra VVCT; 3) Kiến nghị áp dụng, thay đổi hoặc hủy bỏ các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính trong điều tra, xử lý VVCT; 4) Thực hiện các biện pháp nghiệp vụ điều tra trong quá trình điều tra phù hợp với quy định của pháp luật.
Nhƣ vậy, theo quy định của Luật Cạnh tranh (2018), Cơ quan điều tra VVCT là cơ quan chuyên trách về điều tra trong trong thủ tục giải quyết vụ việc HCCT.
+ Trong thủ tục giải quyết vụ việc HCCT, Hội đồng xử lý vụ việc HCCT không phải là một thiết chế thƣờng trực. Theo quy định tại Điều 60 Luật Cạnh tranh (2018), thì: “Hội đồng xử lý vụ việc HCCT do Chủ tịch UBCTQG quyết định thành
lập để xử lý vụ việc HCCT cụ thể. Hội đồng chấm dứt hoạt động và tự giải thể khi hoàn thành nhiệm vụ”. Số lƣợng thành viên Hội đồng xử lý vụ việc HCCT là 03 hoặc
05 thành viên, do Chủ tịch UBCTQG gia quyết định lựa chọn trong số các thành viên của UBCTQG, trong đó có 01 thành viên đƣợc phân cơng là Chủ tịch Hội đồng xử lý vụ việc HCCT. Khi tham gia vào thủ tục giải quyết vụ việc HCCT với tƣ cách là cơ quan tiến hành tố tụng, Hội đồng xử lý vụ việc vụ việc HCCT hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Hội đồng xử lý vụ việc HCCT có nhiệm vụ, quyền hạn:
(1) Quyết định mở PĐT; (2) Triệu tập ngƣời tham gia PĐT; (3) Triệu tập ngƣời làm chứng theo yêu cầu của các bên; (4) Quyết định trƣng cầu giám định; quyết định thay đổi ngƣời giám định, ngƣời phiên dịch; (5) Yêu cầu Cơ quan điều tra VVCT tiến hành điều tra bổ sung; (6) Quyết định đình chỉ giải quyết vụ việc HCCT; (7) Quyết định xử lý vụ việc HCCT;... (Khoản 1 Điều 61).
+ Cũng giống nhƣ Hội đồng xử lý vụ việc HCCT, Hội đồng giải quyết khiếu nại quyết định xử lý VVCT không phải là một thiết chế thƣờng trực. Hội đồng này chỉ đƣợc thành lập ra trong trƣờng hợp cần giải quyết đơn khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc HCCT của Hội đồng xử lý vụ việc HCCT. Điểm a, Khoản 1, Điều 100, Luật Cạnh tranh (2018) quy định: “Trong thời hạn 05 ngày làm việc kể từ ngày thụ lý
đơn khiếu nại, Chủ tịch UBCTQG quyết định thành lập Hội đồng giải quyết khiếu nại quyết định xử lý VVCT bao gồm Chủ tịch UBCTQG và tất cả các thành viên khác của UBCTQG, trừ các thành viên đã tham gia Hội đồng xử lý vụ việc HCCT”.
Nhƣ vậy, theo Luật cạnh tranh (2018), do việc hợp nhất giữa Cơ quan QLCT (Cục QLCT) và HĐCT để thành lập ra UBCTQG, thẩm quyền điều tra và xử lý vụ việc HCCT đều thuộc về UBCTQG. Cơ quan điều tra VVCT đƣợc xác định là cơ quan giúp việc cho UBCTQG thực hiện nhiệm vụ điều tra VVCT. Việc hợp nhất giữa HĐCT và Cơ quan QLCT thành UBCTQG đã có những tác động rất lớn đến việc cơ cấu lại hệ thống các chủ thể có thẩm quyền tham gia vào thủ tục giải quyết vụ việc HCCT. Về thẩm quyền điều tra, UBCTQG giao cho cơ quan giúp việc chuyên trách là Cơ quan điều tra VVCT còn nhiệm vụ xử lý giao cho Hội đồng xử lý vụ việc HCCT. Điều này không hề ảnh hƣởng đến yêu cầu về sự tách biệt giữa hoạt động điều tra và hoạt động xử lý vụ việc HCCT, khơng làm mất đi tính khách quan, độc lập trong quá trình điều tra, xử lý vụ việc HCCT mà cịn giúp cho quy trình tố tụng đƣợc thơng suốt, đảm bảo việc điều tra và xử lý đƣợc chính xác và hiệu quả.
3.1.2. Người tiến hành tố tụng cạnh tranh
Theo Luật Cạnh tranh (2004), ngƣời tiến hành TTCT bao gồm: Thành viên
HĐCT; Thủ trƣởng Cơ quan QLCT; Điều tra viên; và Thƣ ký PĐT (Điều 75).
+ Theo quy định của Luật cạnh tranh (2004), thành viên HĐCT tham gia TTCT khi là thành viên của Hội đồng xử lý vụ việc HCCT hoặc khi tham gia giải quyết khiếu nại đối với Quyết định xử lý vụ việc HCCT của Hội đồng xử lý vụ việc HCCT. Vì Điều 45 Luật Cạnh tranh (2004) không quy định cụ thể về thành phần, cơ cấu của HĐCT mà chỉ đƣa ra các tiêu chuẩn để bổ nhiệm thành viên HĐCT nên trên thực tế trong suốt quá trình thực thi Luật Cạnh tranh (2004), phần lớn các thành viên HĐCT đƣợc bổ nhiệm đều là các cán bộ quản lý thuộc hệ thống cơ quan hành chính hoạt động kiêm nhiệm. Có thể nói, chính việc duy trì cơ chế kiêm nhiệm