giá các thông tin, khiếu nại làm cơ sở pháp lý cho việc điều tra vụ việc hạn chế cạnh tranh và thực tiễn áp dụng
3.2.1. Điều tra vụ việc hạn chế cạnh tranh trên cơ sở yêu cầu của bên khiếu nại
Nhƣ đã phân tích tại Chƣơng 2 của Luận án, việc điều tra vụ việc HCCT theo yêu cầu của bên khiếu nại là một quy định phổ biến trong pháp luật cạnh tranh của các nƣớc trên thế giới, đảm bảo quyền khiếu nại của các doanh nghiệp hay ngƣời tiêu dùng khi họ bị hành vi HCCT trái pháp luật gây thiệt hại, thể hiện tính chất “tƣ pháp” của thủ tục giải quyết vụ việc HCCT.
Theo quy định của pháp luật cạnh tranh ở Việt Nam hiện nay, cơ quan có thẩm quyền sẽ ra quyết định điều tra vụ việc HCCT khi có đơn khiếu nại đã đƣợc thụ lý theo quy định. Theo Điều 86 Luật Cạnh tranh (2004), việc hồ sơ khiếu nại VVCT đã đƣợc cơ quan QLCT thụ lý sẽ là một trong hai căn cứ để Thủ trƣởng cơ quan QLCT ra quyết định điều tra sơ bộ. Điều 80 Luật Cạnh tranh (2018) cũng quy
định Thủ trƣởng Cơ quan điều tra VVCT ra quyết định điều tra VVCT trong trƣờng hợp việc khiếu nại VVCT đã đáp ứng yêu cầu theo quy định và đƣợc thụ lý (không thuộc trƣờng hợp bị trả lại hồ sơ khiếu nại).
Điều 58 Luật Cạnh tranh (2004) và Điều 77 Luật Cạnh tranh (2018) đều xác định: “Tổ chức, cá nhân cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại
do hành vi vi phạm quy định của pháp luật về cạnh tranh (sau đây gọi chung là bên khiếu nại) có quyền khiếu nại đến cơ quan QLCT (hoặc UBCTQG theo Luật cạnh
tranh (2018))”. Trong thời hạn bảy ngày làm việc, kể từ ngày tiếp nhận hồ sơ khiếu nại, cơ quan QLCT có trách nhiệm thơng báo bằng văn bản cho bên khiếu nại về việc thụ lý hồ sơ khi nhận đƣợc hồ sơ khiếu nại đầy đủ theo quy định, hồ sơ khiếu nại đảm bảo tính đầy đủ, hợp lệ và tính có căn cứ, hợp pháp.
Để khiếu nại đƣợc chấp nhận, theo Khoản 3 Điều 58 Luật Cạnh tranh (2004), bên khiếu nại ngoài việc nộp đơn khiếu nại theo mẫu của cơ quan QLCT còn phải cung cấp chứng cứ về hành vi vi phạm của bên bị khiếu nại, đồng thời, phải chịu trách nhiệm về tính trung thực của các chứng cứ đã cung cấp cho cơ quan QLCT. Theo Luật Cạnh tranh (2018), ngoài các yêu cầu kể trên, bên khiếu nại còn phải cung cấp các thông tin, chứng cứ liên quan khác mà bên khiếu nại cho rằng cần thiết để giải quyết vụ việc (Khoản 3 Điều 77).
Điều 45 Nghị định 116 hƣớng dẫn thi hành Luật Cạnh tranh (2004) quy định cụ thể đơn khiếu nại trong hồ sơ khiếu nại VVCT phải có các nội dung chính sau đây: Ngày, tháng, năm làm đơn khiếu nại; danh tính và địa chỉ của bên khiếu nại; danh tính và địa chỉ của bên bị khiếu nại; danh tính và địa chỉ của ngƣời có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan (nếu có); những vấn đề cụ thể yêu cầu cơ quan QLCT giải quyết; danh tính và địa chỉ của ngƣời làm chứng (nếu có); chứng cứ để chứng minh đơn khiếu nại là có căn cứ và hợp pháp; các thông tin khác mà bên khiếu nại xét thấy cần thiết cho việc giải quyết VVCT; chữ ký của bên khiếu nại trong trƣờng hợp bên khiếu nại là cá nhân; chữ ký và dấu của đại diện hợp pháp của bên khiếu nại trong trƣờng hợp bên khiếu nại là tổ chức.
Sau khi tiếp nhận hồ sơ khiếu nại, Điều 46 Nghị định 116 quy định trong thời hạn 07 ngày làm việc, cơ quan QLCT tiến hành kiểm tra tính đầy đủ và hợp pháp của hồ sơ. Trƣờng hợp hồ sơ khiếu nại VVCT khơng có đủ các tài liệu theo quy định, cơ quan QLCT thông báo cho bên khiếu nại bổ sung trong thời hạn không quá 30 ngày, trong trƣờng hợp đặc biệt, cơ quan QLCT có thể gia hạn 1 lần khơng quá 15 ngày theo đề nghị của bên khiếu nại.
Nghị định 116 quy định: “Sau khi nhận hồ sơ khiếu nại VVCT đầy đủ, hợp lệ, cơ quan
QLCT phải thông báo ngay cho bên khiếu nại nộp tiền tạm ứng chi phí xử lý VVCT
trong thời hạn 15 ngày”. Cơ quan QLCT chỉ thụ lý hồ sơ khiếu nại VVCT sau khi
nhận đƣợc biên lai nộp tiền tạm ứng phí xử lý VVCT, trừ trƣờng hợp bên khiếu nại đƣợc miễn tiền tạm ứng phí xử lý VVCT theo quy định tại Điều 56 Nghị định 116.
Cơ quan QLCT sẽ không thụ lý và trả lại hồ sơ khiếu nại VVCT trong các trƣờng hợp: Một là, đã hết thời hiệu khiếu nại; hai là, vụ việc không thuộc thẩm quyền điều tra của cơ quan QLCT; ba là, bên khiếu nại không sửa đổi, bổ sung hồ sơ theo yêu cầu của cơ quan QLCT đúng thời hạn quy định (Khoản 2 Điều 46 Nghị định 116).
Bên khiếu nại có quyền khiếu nại việc khơng đƣợc thụ lý đơn khiếu nại lên Bộ trƣởng Bộ Công Thƣơng trong thời hạn 05 ngày làm việc kể từ ngày nhận đƣợc hồ sơ khiếu nại bị trả lại. Trong thời hạn 07 ngày làm việc kể từ ngày nhận đƣợc khiếu nại, Bộ trƣởng Bộ Công Thƣơng phải ra một trong các quyết định là giữ nguyên việc trả lại hồ sơ khiếu nại VVCT hoặc yêu cầu cơ quan QLCT tiến hành thụ lý hồ sơ khiếu nại VVCT (Khoản 3 Điều 46 Nghị định 116).
Về nội dung tiếp nhận và xem xét hồ sơ khiếu nại của bên khiếu nại, Luật cạnh tranh (2018) có một số quy định khác so với Luật Cạnh tranh (2004), đó là:
- Sau khi tiếp nhận hồ sơ khiếu nại, UBCTQG trong thời hạn 07 ngày chỉ xem xét tính đầy đủ, hợp lệ của hồ sơ. Nếu hồ sơ đảm bảo đầy đủ, hợp lệ theo yêu cầu, UBCTQG sẽ thông báo cho bên khiếu nại về việc tiếp nhận hồ sơ khiếu nại. Trong thời hạn 15 ngày tiếp theo, UBCTQG tiếp tục xem xét hồ sơ khiếu nại có thỏa mãn hay khơng (Khoản 1 Điều 78) để yêu cầu bổ sung hồ sơ trong thời hạn tối đa là 45 ngày (kể cả trƣờng hợp gia hạn 15 ngày). Mặc dù tiêu chí đánh giá trong lần thứ hai này không đƣợc quy định rõ, nhƣng ta có thể hiểu rằng việc xem xét hồ sơ khiếu nại sẽ theo các “tiêu chí nội dung” trên cơ sở việc đánh giá kỹ càng các căn cứ, thông tin mà hồ sơ khiếu nại đã cung cấp. Vấn đề này nếu đƣợc làm rõ trong văn bản hƣớng dẫn thi hành Luật Cạnh tranh (2018) sẽ là một điểm tiến bộ so với Luật Cạnh tranh (2004) trong việc đảm bảo quyền khiếu nại của tổ chức, cá nhân bị thiệt hại, bởi vì bản thân các các quy định tại Điều 56 và 57 của Nghị định 116 đã khơng có sự thống nhất về u cầu đối với Cơ quan QLCT khi xem xét hồ sơ khiếu nại theo tiêu chí hợp lệ, đầy đủ (tiêu chí hình thức) hay tính hợp pháp (tiêu chí nội dung), điều này sẽ gây khó khăn hoặc tạo ra sự “tùy tiện” cho Cơ quan QLCT trong việc đánh giá về hồ sơ khiếu nại, ảnh hƣởng tới hành vi tố tụng tiếp theo của cơ quan QLCT là thụ lý hay không thụ lý đơn khiếu nại.
cho cả bên khiếu nại và bên bị khiếu nại (Khoản 1 Điều 78). Đây có lẽ cũng là một quy định thể hiện rõ hơn sự chặt chẽ, tính chất “tƣ pháp” của thủ tục giải quyết vụ việc HCCT theo Luật Cạnh tranh (2018) so với Luật Cạnh tranh (2004), bởi lẽ, khi đƣợc thông báo sớm về việc bị khiếu nại sẽ đảm bảo hơn quyền “bào chữa” cho bên bị khiếu nại, đảm bảo tính “tranh tụng” trong TTCT, mặc dù tại thời điểm đó, thủ tục điều tra vụ việc HCCT (điều tra trong tố tụng) hoàn toàn chƣa đƣợc áp dụng. Chính quy định này đã tạo ra một “loại ngƣời tham gia tố tụng mới” là bên bị khiếu nại để phân biệt với bên bị điều tra (bên bị khiếu nại chỉ trở thành bên bị điều tra trong trƣờng hợp UBCTQG ra quyết định điều tra) theo Luật Cạnh tranh (2018).
Luật Cạnh tranh (2018) còn quy định, trong thời gian UBCTQG xem xét và yêu cầu bổ sung hồ sơ, bên khiếu nại có quyền rút đơn khiếu nại và hành vi này sẽ dẫn đến hệ quả pháp lý là UBCTQG dừng việc xem xét hồ sơ khiếu nại. Trên cơ sở đó, Điều 79 Luật Cạnh tranh (2018) quy định UBCTQG sẽ trả lại hồ sơ khiếu nại VVCT trong các trƣờng hợp: Thứ nhất, thời hiệu khiếu nại đã hết; thứ hai, khiếu nại không thuộc thẩm quyền giải quyết của UBCTQG; thứ ba, bên khiếu nại không bổ sung đầy đủ hồ sơ theo quy định; thứ tư, bên khiếu nại xin rút hồ sơ khiếu nại.
Về nghĩa vụ chứng minh của bên khiếu nại, Điều 58 Luật Cạnh tranh
(2004) và Điều 77 Luật Cạnh tranh (2018) quy định bên khiếu nại có nghĩa vụ cung cấp chứng cứ chứng minh hành vi vi phạm. Nghị định 116 cụ thể hơn về nghĩa vụ chứng minh của bên khiếu nại tại Khoản 1 Điều 74: “Bên khiếu nại, người có quyền
lợi, nghĩa vụ liên quan có yêu cầu độc lập phải đưa ra chứng cứ để chứng minh cho khiếu nại, yêu cầu đó là có căn cứ và hợp pháp”.
Tuy nhiên, quy định bên khiếu nại có nghĩa vụ phải chứng minh nội dung khiếu nại của mình là có căn cứ và hợp pháp trong vụ việc HCCT cần đƣợc xem xét lại bởi những lý do:
+Thứ nhất: Xuất phát từ vai trò của pháp luật chống HCCT là để kiểm soát
các hành vi gây HCCT trên thị trƣờng, qua đó, bảo vệ và duy trì cạnh tranh. Điều đó có nghĩa, pháp luật chống HCCT là luật cơng, để bảo vệ trật tự cơng và các các lợi ích cơng mà Nhà nƣớc có nghĩa vụ bảo vệ. Do đó, nếu có bất kỳ một cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp nào khiếu nại hay phản ánh về hành vi vi phạm, trên cơ sở đó cơ quan cạnh tranh quyết định điều tra thì đó cũng là nhiệm vụ của cơ quan cạnh tranh. Nghĩa vụ chứng minh hành vi vi phạm trong các vụ việc HCCT trƣớc tiên phải thuộc về cơ quan cạnh tranh. Việc quy định bắt buộc nghĩa vụ chứng minh thuộc về bên khiếu nại nhƣ trong các vụ việc dân sự hay các vụ việc cạnh tranh không lành mạnh là sai về bản chất đối với loại vụ việc HCCT.
+ Thứ hai: Trong các vụ việc HCCT, đặc biệt là các vụ việc thỏa thuận
HCCT, các bên tham gia thỏa thuận bất hợp pháp ln tìm cách che dấu các thỏa thuận. Do đó, để có thể thu thập đủ chứng cứ chứng minh cho hành vi vi phạm địi hỏi ngƣời thu thập phải có đủ thẩm quyền và các công cụ, phƣơng tiện nhất định, cũng nhƣ phải có nghiệp vụ điều tra. Đồng thời, để chứng minh chủ thể thực hiện hành vi vi phạm (chẳng hạn chứng minh doanh nghiệp hay nhóm doanh nghiệp có khả năng gây HCCT một cách đáng kể), ngƣời chứng minh cịn phải có đủ dữ liệu về thị trƣờng và các dữ liệu liên quan khác (ví dụ: Thị phần; quy mơ sản xuất; tiềm lực tài chính; cơng nghệ; mạng lƣới phân phối...của doanh nghiệp) và có khả năng phân tích kinh tế, kiến thức, kỹ năng về quản trị, tài chính, kế tốn, kiểm tốn... Với các địi hỏi đó, bên khiếu nại khơng thể có đủ khả năng để thực hiện nghĩa vụ chứng minh. Nghĩa vụ này phải thuộc về cơ quan điều tra với các điều tra viên đƣợc đào tạo bài bản về nghiệp vụ điều tra, có kỹ năng đánh giá, phân tích thị trƣờng, có cơng cụ, phƣơng tiện điều tra.
- Thứ ba: Việc khiếu nại của các tổ chức, cá nhân là một kênh thông tin vô
cùng quan trọng để cơ quan cạnh tranh nhận biết đƣợc dấu hiệu của hành vi HCCT trái pháp luật đã hoặc đang diễn ra để từ đó tiến hành việc điều tra, xử lý nhằm thực hiện chức năng bảo vệ cạnh tranh của mình. Việc đẩy nghĩa vụ chứng minh về phía bên khiếu nại sẽ làm hạn chế khả năng phát hiện vi phạm, làm giảm hiệu quả thực thi của pháp luật cạnh tranh nói chung và pháp luật chống HCCT nói riêng.
Về vấn đề nghĩa vụ chứng minh của bên khiếu nại, sau hơn mƣời năm thực thi Luật Cạnh tranh (2004) và tổng kết kinh nghiệm từ thực tiễn thực thi các quy định này, Bộ Công Thƣơng cũng cho rằng:
Nghĩa vụ chứng minh đang trở thành rào cản, khơng khuyến khích doanh nghiệp và ngƣời tiêu dùng tố giác hành vi vi phạm. Việc quy định các điều kiện, thủ tục khiếu nại, nghĩa vụ chứng minh và cung cấp chứng cứ cho bên khiếu nại sẽ làm cho các doanh nghiệp khơng cịn mặn mà với việc khiếu nại, cung cấp thông tin cho cơ quan điều tra, điều mà đáng phải đƣợc tuyên truyền, khuyến khích một cách rộng rãi trong cộng đồng xã hội [2, tr. 23].
Để nâng cao hiệu quả thực thi Luật Cạnh tranh trong việc điều tra, xử lý các hành vi phản cạnh tranh diễn ra trên thị trƣờng, pháp luật cạnh tranh của các quốc gia trên thế giới đều khuyến khích mọi doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân thực hiện quyền khiếu nại VVCT. Chính vì vậy, pháp luật cạnh tranh các quốc gia thƣờng không yêu cầu hay quy định ràng buộc quá chặt chẽ các nghĩa vụ chứng minh đối
với bên khiếu nại, trừ khi khiếu nại đó cịn kèm theo các u cầu cơ quan có thẩm quyền thực hiện ngay một số hành vi pháp lý có thể ảnh hƣởng tới quyền và lợi ích của các tổ chức, cá nhân khác nhƣ áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời tiền tố tụng hoặc khiếu nại có kèm theo yêu cầu bồi thƣờng thiệt hại.
Về nghĩa vụ nộp tạm ứng phí xử lý VVCT của bên khiếu nại, để cụ thể hóa Khoản 3 Điều 59 Luật Cạnh tranh (2004), Điều 47 Nghị định số 116/2005/NĐ-CP quy định:
Sau khi nhận hồ sơ khiếu nại VVCT đầy đủ, hợp lệ, cơ quan QLCT phải thông báo ngay cho bên khiếu nại nộp tiền tạm ứng chi phí xử lý VVCT… Cơ quan QLCT chỉ thụ lý hồ sơ khiếu nại VVCT sau khi nhận đƣợc biên lại nộp tiền tạm ứng phí xử lý VVCT.
Bộ Cơng Thƣơng đã có đánh giá về sự bất hợp lý của nghĩa vụ tài chính này trong “Báo cáo tổng kết 12 năm thi hành Luật Cạnh tranh” nhƣ sau:
Mặc dù quy định nêu trên đƣợc đƣa ra là nhằm ràng buộc trách nhiệm của bên khiếu nại, tránh khiếu nại vô căn cứ, đồng thời bảo đảm kinh phí điều tra, xử lý vụ việc. Tuy nhiên, quy định này cũng có điểm chƣa phù hợp, do: trong VVCT, việc khiếu nại không làm phát sinh nghĩa vụ tài chính cho ngƣời khiếu nại về hành vi vi phạm pháp luật; Yêu cầu nộp tạm ứng phí xử lý VVCT là rào cản, khiến thu hẹp đối tƣợng khiếu nại cũng nhƣ hạn chế cơ quan cạnh tranh tiếp cận với các nguồn thông tin quan trọng về các hành vi vi phạm Luật Cạnh tranh [2, tr. 24].
Nhận thấy sự bất hợp lý của quy định này, Luật Cạnh tranh (2018) đã khơng có bất kỳ quy định nào về nghĩa vụ của của bên khiếu nại phải nộp phí xử lý VVCT để hồ sơ khiếu nại đƣợc thụ lý.
3.2.2. Điều tra vụ việc hạn chế cạnh tranh trên cơ sở thẩm quyền của cơ quan cạnh tranh
Cũng giống nhƣ pháp luật cạnh tranh của các quốc gia trên thế giới, theo pháp luật cạnh tranh ở Việt Nam hiện nay, một vụ việc HCCT sẽ xuất hiện và đƣợc giải quyết (bắt đầu bằng thủ tục điều tra của cơ quan điều tra) không chỉ trên cơ sở yêu cầu của bên khiếu nại mà còn trên cơ sở sự chủ động nhập cuộc của cơ quan cạnh tranh với tính chất là một thiết chế có nhiệm vụ bảo vệ “trật tự cạnh tranh” trong nền kinh tế. Theo Luật Cạnh tranh (2004) cũng nhƣ Luật Cạnh tranh (2018), việc phát hiện ra hành vi có dấu hiệu vi phạm quy định của Luật Cạnh tranh là một trong hai căn cứ để cơ quan cạnh tranh bắt đầu “mở” thủ tục điều tra vụ việc HCCT. Điều 86 Luật Cạnh tranh (2004) quy định Thủ trƣởng cơ quan QLCT sẽ ra
quyết định điều tra sơ bộ VVCT khi cơ quan QLCT phát hiện hành vi có dấu hiệu vi phạm quy định của Luật Cạnh tranh. Điều 80 Luật Cạnh tranh (2018) cũng quy định