hạn chế cạnh tranh và thực tiễn áp dụng
3.3.1. Quy trình điều tra vụ việc hạn chế cạnh tranh
Theo quy định của Luật Cạnh tranh (2004) và các văn bản hƣớng dẫn thi hành, thủ tục điều tra vụ việc HCCT đƣợc chia làm hai giai đoạn là giai đoạn điều tra sơ bộ và giai đoạn điều tra chính thức.
- Điều tra sơ bộ vụ việc HCCT
Theo Điều 86 Luật Cạnh tranh (2004), quy trình điều tra một vụ việc HCCT đƣợc bắt đầu bằng việc Thủ trƣởng cơ quan QLCT ra quyết định điều tra sơ bộ khi có một trong hai căn cứ là: (1) Hồ sơ khiếu nại vụ việc HCCT đã đƣợc cơ quan QLCT thụ lý; hoặc (2) Cơ quan QLCT phát hiện có dấu hiệu vi phạm quy định của Luật Cạnh tranh.
Sau khi thụ lý hồ sơ khiếu nại về vụ việc HCCT hoặc sau khi phát hiện hành vi HCCT có dấu hiệu vi phạm quy định của Luật Cạnh tranh, Thủ trƣởng Cơ quan QLCT sẽ ra quyết định điều tra sơ bộ vụ việc và phân công điều tra viên tiến hành điều tra sơ bộ. Điều tra sơ bộ là bƣớc đầu tiên trong quy trình điều tra về vụ việc
HCCT. Kết thúc giai đoạn điều tra sơ bộ, điều tra viên đƣợc phân cơng phải hồn thành nhiệm vụ điều tra và kiến nghị với Thủ trƣởng Cơ quan QLCT về hƣớng xử lý tiếp theo của vụ việc. Nội dung của điều tra sơ bộ là phát hiện dấu hiệu vi phạm quy định của Luật Cạnh tranh làm cơ sở cho việc điều tra chính thức. Trƣờng hợp không phát hiện đƣợc dấu hiệu vi phạm thì Thủ trƣởng Cơ quan QLCT ra quyết định đình chỉ điều tra (Điều 88 Luật Cạnh tranh (2004)).
Nhƣ vậy, mục đích của việc thiết lập giai đoạn điều tra sơ bộ trong thủ tục điều tra VVCT nói chung và vụ việc HCCT nói riêng là nhằm thực hiện việc xác minh các thông tin ban đầu mà Cơ quan QLCT nhận đƣợc thông qua việc khiếu nại của bên khiếu nại hoặc qua việc cung cấp thông tin của các tổ chức, cá nhân. Trên thực tế, trong nhiều trƣờng hợp, các thông tin mà cơ quan QLCT thu nhận đƣợc mới chỉ là những thông tin “mơ hồ”, chƣa rõ ràng về dấu hiệu của hành vi vi phạm hoặc do mục đích xấu mà ngƣời cung cấp thông tin hoặc bên khiếu nại đƣa ra những thơng tin bịa đặt. Trong trƣờng hợp đó, nếu tiến hành ngay hoạt động điều tra chính thức là khơng cần thiết, gây xáo trộn cho hoạt động của cơ quan QLCT, đặc biệt, có thể gây ảnh hƣởng xấu, thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của bên bị điều tra. Do đó, ý nghĩa của giai đoạn điều tra sơ bộ là nhằm củng cố vững chắc hơn nhận định về “dấu hiệu của hành vi vi phạm Luật Cạnh tranh” làm cơ sở cho Cơ quan QLCT ra quyết định điều tra chính thức về VVCT.
Luật Cạnh tranh (2018) đã bỏ giai đoạn điều tra sơ bộ trong thủ tục điều tra vụ việc HCCT, thay vào đó, Luật Cạnh tranh (2018) đã thiết lập một cơ chế rà soát thơng tin ban đầu có đƣợc từ hồ sơ khiếu nại trƣớc khi ra quyết định thụ lý hay trả hồ sơ khiếu nại cho bên khiếu nại. Điều 78 Luật Cạnh tranh (2018) quy định sau khi tiếp nhận hồ sơ khiếu nại, trong thời hạn 07 ngày làm việc, UBCTQG có trách nhiệm xem xét tính đầy đủ, hợp lệ (tiêu chí hình thức) của hồ sơ khiếu nại. Trong trƣờng hợp hồ sơ khiếu nại đầy đủ, hợp lệ, UBCTQG thông báo cho bên khiếu nại về việc tiếp nhận hồ sơ đồng thời thông báo cho bên bị khiếu nại. Trong thời hạn 15 ngày tiếp theo (kể từ ngày ra thông báo cho các bên liên quan), UBCTQG xem xét tiếp đến các tiêu chí “nội dung” của hồ sơ khiếu nại, xác định các chứng cứ do bên khiếu nại cung cấp có đủ để chứng minh cho khiếu nại là có căn cứ và hợp pháp hay khơng, nếu thấy khơng đủ có quyền u cầu bổ sung hồ sơ khiếu nại. Đồng thời, do đƣợc thông báo sớm về việc bị khiếu nại, bên bị khiếu nại hồn tồn có quyền cung cấp các căn cứ, thơng tin phản hồi giúp UBCTQG có thể đánh giá, nhìn nhận thực chất về sự việc để từ đó ra quyết định điều tra hoặc trả lại hồ sơ khiếu nại.
- Điều tra chính thức vụ việc HCCT
Theo Luật Cạnh tranh (2004) thì điều tra chính thức vụ việc HCCT là giai đoạn tiếp theo của giai đoạn điều tra sơ bộ sau khi điều tra viên đã phát hiện ra dấu hiệu của hành vi vi phạm quy định Luật Cạnh tranh. Kết thúc giai đoạn điều tra chính thức điều tra viên phải lập báo cáo điều tra và Thủ trƣởng cơ quan QLCT phải chuyển báo cáo điều tra cùng toàn bộ hồ sơ vụ việc HCCT đến HĐCT theo quy định tại Khoản 1 Điều 93. Sau khi nhận đƣợc báo cáo điều tra và toàn bộ hồ sơ vụ việc, Chủ tịch HĐCT quyết định thành lập Hội đồng xử lý VVCT và chuyển giao hồ sơ vụ việc HCCT cho Hội đồng xử lý VVCT xử lý theo thẩm quyền.
Theo Luật Cạnh tranh (2018), do khơng có giai đoạn điều tra sơ bộ, nên việc điều tra chính thức về vụ việc HCCT sẽ đƣợc thực hiện ngay sau khi Thủ trƣởng Cơ quan điều tra VVCT ra quyết định điều tra (Điều 80).
- Điều tra bổ sung
Trong TTCT cũng nhƣ trong thủ tục giải quyết vụ việc HCCT, điều tra bổ sung không phải là một giai đoạn điều tra của thủ tục điều tra mà chỉ là một hoạt động điều tra đƣợc tiến hành nhằm bổ sung căn cứ, chứng cứ làm cơ sở cho việc xử lý vụ việc HCCT theo yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền xử lý.
Theo Luật Cạnh tranh (2004), vụ việc HCCT thuộc về thẩm quyền xử lý của HĐCT. Khi tiếp nhận hồ sơ vụ việc HCCT (bao gồm cả Báo cáo điều tra), Chủ tịch HĐCT thành lập ra Hội đồng xử lý VVCT để xử lý vụ việc. Trong thời hạn 30 ngày nghiên cứu hồ sơ vụ việc, Hội đồng xử lý VVCT có quyền ra quyết định trả hồ sơ để điều tra bổ sung (Điều 99). Căn cứ để trả hồ sơ yêu cầu điều tra bổ sung đƣợc xác định tại Điều 100, đó là khi Hội đồng xử lý VVCT nhận thấy các chứng cứ thu thập đƣợc chƣa đủ để xác định hành vi vi phạm. Khoản 1 Điều 96 Luật Cạnh tranh (2004) quy định điều tra viên VVCT phải tiến hành điều tra bổ sung theo yêu cầu bằng văn bản của Hội đồng xử lý VVCT. Có thể nói, các quy định này của Luật Cạnh tranh (2004) là thiếu chặt chẽ và có khả năng làm kéo dài thời gian giải quyết vụ việc HCCT, bởi lẽ: Việc trả hồ sơ yêu cầu điều tra bổ sung hồn tồn phụ thuộc vào ý chí chủ quan của Hội đồng xử lý VVCT; và chủ thể yêu cầu điều tra bổ sung với chủ thể thực hiện việc điều tra bổ sung thuộc về hai hệ thống cơ quan khác nhau là HĐCT và cơ quan QLCT. Xét về cơ cấu tổ chức, điều tra viên VVCT thuộc sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ trƣởng cơ quan QLCT, do đó, trên thực tế điều tra viên có thể sẽ từ chối việc thực thi mệnh lệnh trực tiếp của Hội đồng xử lý VVCT [2, tr. 26 - 27].
Có thể lấy vụ việc 19 doanh nghiệp bảo hiểm thỏa thuận ấn định giá một số dịch vụ bảo hiểm năm 2008 làm ví dụ chứng minh cho sự bất cập của các quy định
kể trên trong quá trình thực thi. Trong quá trình giải quyết vụ việc này, ngày 02/10/2009, sau khi hồn thành việc điều tra chính thức, Cục QLCT đã bàn giao hồ sơ vụ việc cho HĐCT. Hội đồng xử lý VVCT sau khi đƣợc thành lập đã mất gần 04 tháng nghiên cứu hồ sơ vụ việc và ra quyết định trả hồ sơ yêu cầu Cục QLCT điều tra bổ sung. Sau khi có kết quả điều tra bổ sung, tới tận tháng 7/2010 Hội đồng xử lý VVCT mới ra quyết định mở PĐT [118].
Theo Luật Cạnh tranh (2018), thẩm quyền xử lý vụ việc HCCT thuộc về Hội đồng xử lý vụ việc HCCT. Hội đồng xử lý vụ việc HCCT có thể yêu cầu Cơ quan điều tra VVCT tiến hành điều tra bổ sung trong trƣờng hợp nhận thấy các chứng cứ thu thập chƣa đủ để xác định hành vi vi phạm. Tuy nhiên, trong trƣờng hợp này, sự tách bạch giữa cơ quan có thẩm quyền điều tra và cơ quan có thẩm quyền xử lý vụ việc HCCT chỉ là tƣơng đối vì Cơ quan điều tra VVCT và Hội đồng xử lý vụ việc HCCT là những thiết chế nằm trong cùng một cơ quan thống nhất là UBCTQG có thẩm quyền vừa điều tra, vừa xử lý các vụ việc HCCT. Do đó, nếu giữa Hội đồng xử lý vụ việc HCCT và Cơ quan điều tra VVCT có mối quan hệ chặt chẽ và sự tham vấn lẫn nhau trong quá trình điều tra, xử lý vụ việc HCCT có thể giảm thiểu khả năng phải điều tra bổ sung, qua đó giúp việc giải quyết vụ việc HCCT diễn ra nhanh chóng và ít tốn kém hơn.
3.3.2. Thời hạn điều tra vụ việc hạn chế cạnh tranh
Điều 87 Luật Cạnh tranh (2004) quy định thời hạn điều tra sơ bộ là 30 ngày (kể từ ngày có quyết định điều tra sơ bộ). Đồng thời, Khoản 2 Điều 90 quy định thời hạn điều tra chính thức là 180 ngày (kể từ ngày có quyết định điều tra chính thức). Trong trƣờng hợp cần thiết, Thủ trƣởng Cơ quan QLCT có thể gia hạn thời hạn điều tra chính thức nhƣng không quá hai lần, mỗi lần không quá sáu mƣơi ngày. Nhƣ vậy, tổng thời gian tối đa để tiến hành điều tra một vụ việc HCCT theo Luật Cạnh tranh (2004) là 330 ngày (kể cả thời gian gia hạn). Đối với hoạt động điều tra bổ sung, thời hạn điều tra là 60 ngày (Khoản 2 Điều 96). Qua thực tế thực thi Luật Cạnh tranh (2004), quy định về thời hạn điều tra theo Luật Cạnh tranh (2004) đƣợc cho là chƣa phù hợp và quá ngắn đối với việc điều tra các vụ việc HCCT, có thể ảnh hƣởng tiêu cực tới chất lƣợng của kết quả điều tra [2, tr. 25].
Luật Cạnh tranh (2018) quy định thời hạn điều tra vụ việc HCCT là 09 tháng kể từ ngày ra quyết định điều tra. Đối với vụ việc phức tạp thì đƣợc gia hạn một lần nhƣng không quá 03 tháng (Điều 81). Nhƣ vậy, theo Luật Cạnh tranh (2018), tổng thời gian điều tra vụ việc HCCT là 12 tháng (kể cả thời gian gia hạn nếu có). Lý giải về sự cần thiết phải tăng thời hạn điều tra cho vụ việc HCCT, Bộ Công Thƣơng cho rằng:
Vụ việc HCCT thƣờng rất phức tạp, mất nhiều thời gian để điều tra, xác minh; theo kinh nghiệm quốc tế thì thời gian điều tra có thể kéo dài tới vài năm; việc nghiên cứu về một ngành, lĩnh vực cụ thể với các đặc điểm thị trƣờng riêng biệt, xác định thị trƣờng liên quan, thị phần, hành vi, tác động của hành vi đối với cạnh tranh trên thị trƣờng rất phức tạp; vụ việc có yếu tố nƣớc ngồi địi hỏi thời gian để dịch tài liệu, xác minh chứng cứ.... Chính vì vậy, việc kéo dài thời hạn điều tra vụ việc HCCT là cần thiết, phù hợp thực tiễn và theo thông lệ quốc tế [6, tr. 13].
3.3.3. Nội dung của điều tra vụ việc hạn chế cạnh tranh
Theo Luật Cạnh tranh (2004), đối với việc điều tra vụ việc HCCT, nội dung (hay yêu cầu) của hoạt động điều tra đƣợc xác định riêng cho từng giai đoạn điều tra sơ bộ và điều tra chính thức, cụ thể là:
+ Điều tra sơ bộ
Mặc dù khơng có quy định trực tiếp, cụ thể về nội dung của điều tra sơ bộ, song tại Điều 88 Luật Cạnh tranh (2004) có quy định:
Căn cứ kết quả điều tra sơ bộ và kiến nghị của điều tra viên, Thủ trƣởng cơ quan QLCT sẽ ra một trong các quyết định: (1) Đình chỉ điều tra nếu kết quả điều tra sơ bộ cho thấy khơng có hành vi vi phạm quy định của Luật cạnh tranh; (2) Điều tra chính thức nếu kết quả điều tra sơ bộ cho thấy có dấu hiệu vi phạm quy định của Luật Cạnh tranh.
Nhƣ vậy, qua nội dung Điều 88 Luật Cạnh tranh (2004), có thể thấy rằng nội dung của điều tra sơ bộ cũng nhƣ nhiệm vụ của điều tra viên trong giai đoạn này là rà soát, nhận diện, đánh giá bƣớc đầu về dấu hiệu của hành vi vi phạm Luật Cạnh tranh trên cơ sở những thông tin mà Cơ quan QLCT thu nhận đƣợc hoặc từ những căn cứ, chứng cứ chƣa đƣợc chứng minh mà bên khiếu nại cung cấp để làm cơ sở cho hành vi tố tụng tiếp theo của cơ quan QLCT.
Nhƣ đã phân tích tại Mục 3.1 của Luận án, theo quy định của pháp luật cạnh tranh ở Việt Nam hiện nay, cũng nhƣ thông lệ chung trên thế giới, vụ việc HCCT bao giờ cũng bắt đầu từ hành vi khiếu nại của bên khiếu nại hoặc khi cơ quan cạnh tranh phát hiện thấy dấu hiệu của hành vi vi phạm và chủ động tiến hành việc điều tra, xử lý. Trong trƣờng hợp thủ tục giải quyết vụ việc HCCT đƣợc “mở” ra theo yêu cầu của bên khiếu nại, mặc dù Luật Cạnh tranh quy định nghĩa vụ cung cấp chứng cứ của bên khiếu nại để chứng minh cho yêu cầu của họ là có căn cứ và hợp pháp, tuy nhiên, những chứng cứ này cần đƣợc xác minh mới có giá trị sử dụng. Đối với những vụ việc HCCT do Cơ quan QLCT chủ động khởi xƣớng điều tra, nếu
trƣớc đó đã có những hoạt động điều tra tiền tố tụng thì giai đoạn điều tra sơ bộ là không cần thiết, nhƣng nếu Cơ quan QLCT mới chỉ có những thơng tin ban đầu từ các cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp thì những thơng tin này cần đƣợc kiểm chứng trƣớc khi Cơ quan QLCT có quyết định điều tra chính thức về vụ việc. Điều tra viên trong giai đoạn điều tra sơ bộ chƣa bắt buộc phải thu thập đầy đủ chứng cứ, xác minh chứng cứ để chứng minh cho hành vi vi phạm. Tuy nhiên, sẽ rất khó rạch rịi nội dung hay nhiệm vụ điều tra của hai giai đoạn điều tra sơ bộ và điều tra chính thức, bởi lẽ ngay trong quá trình điều tra sơ bộ, nếu có thể thu thập và xác minh đƣợc đầy đủ chứng cứ thì khơng có lý do gì điều tra viên không làm để rút ngắn đƣợc thời gian của tồn bộ giai đoạn điều tra nói chung.
Nhƣ vậy, nội dung của điều tra sơ bộ là phát hiện dấu hiệu vi phạm quy định của Luật Cạnh tranh để làm cơ sở cho việc điều tra chính thức. Trƣờng hợp không phát hiện đƣợc dấu hiệu vi phạm quy định của Luật Canh tranh thì Thủ trƣởng Cơ quan QLCT ra quyết định đình chỉ điều tra.
+ Điều tra chính thức
Các nội dung của điều tra chính thức vụ việc HCCT đã đƣợc quy định cụ thể tại Điều 89 Luật Cạnh tranh (2004), với các yêu cầu dành cho điều tra viên và cơ quan điều tra là: Xác minh thị trƣờng liên quan; xác minh thị phần trên thị trƣờng liên quan của bên bị điều tra; thu thập và phân tích chứng cứ về hành vi vi phạm.
Nhƣ vậy, xác minh thị trƣờng liên quan là nội dung đầu tiên trong điều tra vụ việc HCCT. Điều tra viên phải xác định đƣợc thị trƣờng liên quan, xác minh thị phần, thị phần kết hợp của các doanh nghiệp trên thị trƣờng liên quan để qua đó xác định hành vi vi phạm hoặc xác định quyền lực thị trƣờng của doanh nghiệp hay
nhóm doanh nghiệp. Về nội dung này, Tác giả Phùng Văn Thành cho rằng: “Các
thông tin trong hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp như doanh thu, doanh số được sử dụng làm chứng cứ để xác định thị phần, thị phần kết hợp hay xác định vị trí của doanh nghiệp trên thị trường” [74]. Đánh giá vai trò của việc xác minh thị
trƣờng liên quan trong điều tra vụ việc HCCT, Tác giả David Harbord và Georg Von Gravenitz trong bài thuyết trình tại Hội thảo về việc xác định thị trƣờng liên quan và xác định thị phần của các doanh nghiệp theo Luật Cạnh tranh do Bộ Công Thƣơng tổ chức năm 2004 tại Hà Nội đã cho rằng:
Xác định thị trƣờng liên quan là đặc biệt quan trọng đối với việc điều tra các hành vi lạm dụng quyền lực thị trƣờng, bởi lẽ thị phần chỉ đƣợc tính tốn sau khi những ranh giới của thị trƣờng đã đƣợc xác định. Do đó, nếu thị trƣờng đƣợc xác định sai, thì tất cả những phân tích tiếp