Bảng 5 .1 Tóm tắt 15 hành động của Dự án BEPS do OECD đề xuất
5.2 Hàm ý chính sách
5.2.1 Về chính sách thuế thu nhập doanh nghiệp
5.2.1.1 Mở rộng cơ sở thuế thu nhập doanh nghiệp
Bên cạnh những ưu điểm của chính sách thuế TNDN nhằm thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài, thuế TNDN còn nhiều hạn chế do cơ sở thuế TNDN có tác động quan
trọng đến việc đảm bảo số thu cho NSNN. Luận án cho thấy rõ mối quan hệ nhân quả giữa
thuế TNDN và FDI, theo đó nếu thuế TNDN giảm nhằm thu hút FDI thì FDI là nguyên nhân làm tổn thất thuế TNDN. Hơn nữa, cơ sở thuế TNDN căn cứ trên thu nhập chịu thuế của FDI và chịu tác động của nhiều yếu tố như cơ cấu dòng FDI vào các quốc gia và các kế hoạch tránh thuế chủ quan của DN FDI. Do đó, để đảm bảo nguồn thu từ thuế TNDN, các quốc gia nên xem xét mở rộng cơ sở thuế TNDN trên các phương diện sau: Cơ sở thuế TNDN tại các quốc gia đang phát triển còn phụ thuộc vào mức ưu đãi thuế cao, diện ưu đãi thuế rộng và dàn trải đã làm suy giảm nguồn thu ngân sách nhà nước. Ngồi ra, các chính sách về ưu đãi cịn phức tạp và ưu tiên nhiều cho các doanh nghiệp FDI. Do đó, để thực hiện ưu đãi thuế có hiệu quả hơn tại các quốc gia đang phát triển, chính sách thuế TNDN nên hướng đến:
- Đối tượng được hưởng ưu đãi thuế: việc quy định quá nhiều trường hợp được miễn giảm thuế làm cho cơ sở thuế bị xói mịn và tính cơng bằng theo đó cũng bị giảm sút. Vì vậy, việc xác định cơ sở thuế phải gắn với phạm vi đối tượng đánh thuế và không đánh thuế, xác định ngưỡng đánh thuế và chính sách miễn thuế. Hiện nay, ưu đãi thuế theo đối tượng là địa bàn đầu tư ít phát huy tác dụng trong thực tế. Các địa bàn kém phát triển vẫn gặp nhiều khó khăn trong thu hút đầu tư do những hạn chế về vị trí địa lý, kết cấu hạ tầng, số lượng và chất lượng nguồn nhân lực. Tuy nhiên, việc mở rộng cơ sở thuế thu nhập bằng cách thu hẹp đối tượng miễn thuế cũng làm gia tăng gánh nặng thuế TNDN. Do đó, việc mở rộng cơ sở thuế bằng cách xóa bỏ những trường hợp miễn thuế có thể ảnh hưởng đến những chính sách kinh tế - xã hội nhất định của Nhà nước, điều này cho thấy, khi lựa chọn mở rộng cơ sở thuế cần có các giải pháp đồng bộ để xử lý vấn đề công bằng trong đánh thuế các sắc thuế khác và chính sách chi ngân sách.
- Hình thức ưu đãi thuế TNDN: Những hình thức ưu đãi thuế nhằm khuyến khích đầu tư dài hạn cần được ưu tiên đẩy mạnh. Ưu đãi thuế nên chuyển từ ưu đãi dựa trên thu nhập tính thuế (như miễn, giảm thuế TNDN khi DN hoạt động có lãi) sang ưu đãi
136
thơng qua hiệu quả đầu tư và giá trị gia tăng, áp dụng hình thức giảm trừ nghĩa vụ thuế hoặc giảm trừ thu nhập chịu thuế theo quy mô thực hiện của dự án đầu tư. Việc áp dụng hình thức miễn giảm thuế có kỳ hạn chỉ được áp dụng trong lĩnh vực sản xuất vật chất thay vì kinh doanh thương mại và phải kết hợp với quy định về chuyển lỗ phù hợp mới có thể phát huy được tác dụng mong muốn. Thay vì miễn giảm thuế có kỳ hạn, có thể sử dụng các ưu đãi thuế cho đầu tư thông qua việc áp dụng một số biện pháp như: chiết khấu đầu tư, khấu trừ thuế đầu tư, kết hợp với quy định về chuyển lỗ. Vì vậy, trong tương lai, có thể thay thế việc miễn giảm thuế có thời hạn bằng hình thức khấu trừ thuế đầu tư - tức là cho phép khấu trừ một tỷ lệ % nhất định trên tổng giá trị tài sản mới đầu tư trực tiếp vào số thuế TNDN phải nộp trong năm tính thuế. Hình thức ưu đãi này có tác dụng tương tự như việc Nhà nước hỗ trợ trực tiếp một phần vốn cho DN, tương ứng với khả năng tạo vốn và tạo thu nhập trên cơ sở kinh doanh có lãi và thực hiện nghĩa vụ thuế đối với Nhà nước.
5.2.1.2 Điều chỉnh thuế suất TNDN
Thuế suất luật định TNDN có nhiều ưu điểm trong mắt các nhà đầu tư FDI vì ảnh hưởng trực tiếp đến thu nhập kinh doanh. Nghiên cứu của luận án cũng cho thấy thuế suất thuế thuế TNDN tác động tiêu cực đến FDI (cả thuế suất luật định và thuế suất hiệu quả), tuy nhiên thuế suất luật định tác động theo hiệu ứng phi tuyến. Điểm chuyển (điểm ngưỡng) của thuế suất luật định cho thấy các quốc gia đang phát triển không nên tiếp tục việc giảm thuế suất về đáy nhằm thu hút FDI vì điều này làm giảm nguồn thu ngân sách. Hơn nữa, luận án cho thấy kết quả tác động tích cực của số thu thuế TNDN qua tỷ trọng thuế TNDN trên GDP, vì vậy các quốc gia có thể thu hút FDI mà vẫn tăng nguồn thu thông qua mở rộng cơ sở thuế.
Đối với các quốc gia đang phát triển, cuộc đua về việc hạ thấp thuế suất giữa các quốc gia và việc xói mịn cơ sở thuế TNDN thật sự không mang lại sự ổn định và tăng trưởng lâu dài cho các quốc gia. Do đó, hiện nay một số quốc gia đang phát triển đã đồng ý đề xuất thuế suất tối thiểu cho các tập đoàn toàn cầu (mức đề nghị là 15%) do các nền kinh tế lớn khởi xướng thỏa thuận (vào tháng 6/2021). Có thể thấy, các thỏa thuận thúc đẩy kế hoạch về thuế doanh nghiệp tối thiểu toàn cầu sẽ tác động đến các quốc gia đang phát triển, trong đó có Việt Nam:
137
(i) Hiệp định thuế mới này có thể làm giảm khả năng thu hút các cơng ty nước ngồi của các quốc gia đang phát triển bằng các chính sách ưu đãi thuế. Bởi vì, nếu thuế suất này được áp dụng, những chính sách ưu đãi thuế mà các cơng ty nước ngoài đang được hưởng sẽ khơng cịn hiệu lực. Chẳng hạn, hiện nay tại Việt Nam, đối với công ty công nghệ cao đủ điều kiện, sẽ dược hưởng thuế suất ưu đãi là 10% trong 15 năm, đồng thời, miễn thuế 4 năm; giảm 50% trong 9 năm tiếp theo (thuế suất thuế TNDN phổ thông của Việt Nam là 20%), nếu thuế suất toàn cầu dưới mức này sẽ gây bất lợi cho chính sách thu hút FDI tại Việt Nam.
(ii) Đối với việc phân bổ thuế cho các quốc gia, thị trường, nếu các quốc gia có thị trường nội địa tương đối lớn, như Việt Nam, thì thuế suất tồn cầu có thể có lợi nguồn thu thuế, vì nó sẽ cho phép các quốc gia được quyền đánh thuế (dù còn hạn chế ở một mức độ nhất định) đối với các công ty cơng nghệ và thương mại điện tử có số thu thuế lớn tại những thị trường này.
(iii) Mức thuế DN tối thiểu tồn cầu mới có thể ảnh hưởng đến việc cơ cấu các giao dịch trong đơn vị thành viên của các cơng ty đa quốc gia, vì các công ty này thường sử dụng cơ chế giá nội bộ để quản lý các nghĩa vụ thuế trên tồn cầu. Giao dịch trong nội bộ của các cơng ty đa quốc gia là một lĩnh vực mà các cơ quan chức năng tại các quốc gia đang phát triển quan tâm bởi các hoạt động chuyển giá và lạm dụng lỗ hổng trong phát luật thuế hiện nay rất phức tạp.
Như vậy, thỏa thuận về thuế DN tối thiểu tồn cầu sẽ có ảnh hưởng và tác động đến hoạt động chống chuyển giá nhằm thu hẹp lỗ hổng trong chính sách thuế TNDN đối với FDI và đảm bảo nguồn thu thuế tại các quốc gia đang phát triển, kể cả Việt Nam. Kết quả thực nghiệm của luận án cho thấy thuế suất luật định tác động ngược chiều đến FDI tại các quốc gia đang phát triển theo hình parapol, nghĩa là sau một thời gian, việc tăng thuế suất sẽ lại tác động tích cực đến FDI. Vì vậy, các quốc gia đang phát triển nên xem xét một mức thuế sàn cho nhóm các quốc gia đang phát triển, vì có thể khiến một số quốc gia tự tin hơn rằng họ có thể tăng thuế suất của chính họ cao hơn mức tối thiểu mà khơng có nguy cơ làm xói mịn cơ sở thuế quốc gia của họ. Điều này giúp giảm thiểu quy mô và mức độ các cơng ty có thể chuyển lợi nhuận sang các nước có quy định mức thuế suất thấp hơn. Với vấn đề này, luận án xác định giá trị điểm chuyển của thuế suất luật định giai đoạn 2009 – 2019 tại các quốc gia đang phát triển là 23,5%, cao hơn mức
138
thuế suất mà các quốc gia phát triển đề nghị (15%) hiện nay, vì vậy, mức thuế suất TNDN xoay quanh ngưỡng 23,5% có thể mang lại hàm ý chính sách cho các quốc gia đang phát triển trong quá trình thu hút FDI.
5.2.1.3 Hài hịa chính sách thuế
Theo chính sách hài hịa thuế, chính phủ sẽ áp dụng một mức thuế tương tự hoặc giống hệt nhau đối với người nộp thuế, bất kể họ làm việc ở đâu, tiết kiệm, mua sắm hoặc đầu tư ở các quốc gia nào. Do đó, người nộp thuế khơng thể hưởng lợi từ chính sách thuế tốt hơn ở các quốc gia khác, và Chính phủ được cách ly khỏi các quy luật thị trường. Do đó, lập luận phổ biến là sự hài hịa chính sách là tiền đề của tự do hóa. Tuy nhiên, nhiều người tin rằng tác động của hài hịa chính sách là có điều kiện, tùy thuộc vào điều kiện kinh tế (Gatsios & Karp, 1992; Bhagwati &Srinivasan, 1996; Baldwin & Krugman, 2004; Baller, 2007). Nếu không áp dụng chế độ hài hịa, các quốc gia có thể tham gia cạnh tranh thuế, dẫn đến mức thuế thấp không hiệu quả hoặc khái niệm “chạy đua xuống đáy”. Việc cắt giảm thuế này để cạnh tranh cho các yếu tố di động mang lại sự phân bổ nguồn lực không hiệu quả và đi kèm với chi phí cho các yếu tố bất động. Mặt khác, hài hịa chính sách thuế bằng cách loại bỏ sự thay đổi về mức thuế giữa các quốc gia khác nhau, khuyến khích một thị trường duy nhất, sẽ không ảnh hưởng đến thuế thu nhập giữa các doanh nghiệp, các cơng ty có thể đưa ra các quyết định kinh tế hiệu quả dựa trên các nguyên tắc kinh tế cơ bản, từ đó sẽ dẫn đến cạnh tranh và phúc lợi cao hơn.
Hài hịa thuế có thể đạt được theo hai cách khác nhau:
Thứ nhất, Hài hịa thuế trực tiếp: Theo hình thức hài hịa thuế trực tiếp này, người nộp thuế khơng thể hưởng lợi từ chính sách thuế tốt hơn ở các quốc gia khác và Chính phủ được cách ly khỏi kỷ luật thị trường. Do đó, để áp dụng chính sách hài hịa thuế trực tiếp, các Chính phủ thường sử dụng hài hòa thuế đối với các loại thuế tiêu thụ (thuế gián thu), và khi các quốc gia đồng ý thiết lập mức thuế tối thiểu hoặc quyết định đánh thuế ở cùng một mức. Chẳng hạn, Liên minh châu Âu yêu cầu các quốc gia thành viên áp thuế giá trị gia tăng (VAT) ít nhất 15%. EU cũng đã hài hịa thuế suất đối với nhiên liệu, rượu và thuốc lá, và có những nỗ lực liên tục để hài hòa thuế suất thuế thu nhập cá nhân và doanh nghiệp.
139
Thứ hai, hài hòa thuế gián tiếp: Còn được gọi là sự hài hịa ngầm xảy ra khi Chính phủ đánh thuế thu nhập mà công dân của họ kiếm được ở các khu vực quốc gia khác. Chính sách này cịn gọi là thuế tồn cầu, địi hỏi Chính phủ phải có hệ thống trao đổi thơng tin với quốc gia khác, vì việc làm và vốn thường chảy từ các quốc gia có thuế cao sang các quốc gia có thuế thấp. Theo hình thức hài hịa thuế gián tiếp này, giống như dưới hình thức trực tiếp nêu trên, người nộp thuế khơng thể hưởng lợi từ chính sách thuế tốt hơn ở các quốc gia khác. Trong trường hợp này, hài hòa thuế được định nghĩa là một q trình trong đó các quốc gia trong cùng khu vực kinh tế cân bằng thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp và chuẩn hóa các cơ sở thuế doanh nghiệp (Bond & ctg, 2000). Sự hài hòa thuế xuất hiện để chống lại tác động của cạnh tranh thuế có hại (Gaigné & Riou, 2004). Khi các quốc gia khơng áp dụng chiến lược hài hịa thuế, điều này dẫn đến việc đánh thuế dưới mức tối ưu (Gaigné & Riou, 2004).
Tuy nhiên, hài hòa thuế loại bỏ quyền tự chủ của hệ thống thuế quốc gia và do đó các quốc gia sẽ bị hạn chế trong việc sử dụng chính sách tài khóa để đối phó với các cú sốc kinh tế (Fourcans & Warin, 2001). Hiện tại, hài hịa thuế thể hiện dưới hình thức hội nhập kinh tế quốc tế về thuế bao gồm:
- Thứ nhất, là thị trường duy nhất, được thiết lập theo hướng bỏ thuế quan và hàng
rào thuế quan thương mại trong thị trường duy nhất mà các quốc gia tham gia, đồng thời với việc ban hành chính sách thuế quan chung tạo nền sản xuất chung, chẳng hạn như Khối thị trường chung châu Âu trước đây.
- Thứ hai, là liên minh thuế quan (CU). Các quốc gia phải cắt giảm thuế quan và
bỏ thuế quan, cùng việc tuân thủ các chế định về chính sách thuế quan chung trong liên minh và chính sách thuế quan chung của liên minh với các quốc gia khác ngoài liên minh.
- Thứ ba, là khu vực mậu dịch tự do (FTA), các quốc gia tiến hành cắt giảm và loại
bỏ các hàng rào thuế quan có định lượng trong khu vực. Đối với thuế quan của các nước trong khu vực với thị trường của các quốc gia ngoài khu vực vẫn giữ theo chính sách thuế quan của mình, ví dụ như: AFTA của ASEAN, Hiệp định đối tác toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP)...
- Thứ tư, là thỏa thuận thương mại ưu đãi (PTA), các nước tham gia thỏa thuận
140
thương mại. Hội nhập kinh tế quốc tế có các nguyên tắc cơ bản sau: không phân biệt đối xử; cạnh tranh công bằng; áp dụng các biện pháp khẩn cấp trong trường hợp cần thiết; ưu đãi dành cho các nước đang phát triển và chậm phát triển.
5.2.1.4 Hợp tác quốc tế về thuế chống xói mịn cơ sở thuế
Cùng với q trình hội nhập quốc tế tồn diện của các quốc gia trên thế giới, hoạt động hợp tác quốc tế về thuế trong những năm qua đã diễn ra rất mạnh mẽ ở những cấp độ khác nhau và những phạm vi khác nhau. Hợp tác quốc tế về thuế cũng giúp cơ quan thuế các quốc gia phối hợp cung cấp thông tin nhằm ngăn ngừa và phát hiện các hành vi gian lận thuế của các cơng ty đa quốc gia trong q trình thu hút FDI.
Đối với các nước đang phát triển, theo nhận định của OECD, BEPS có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với các nước đang phát triển vì thuế là nguồn thu chủ yếu của NSNN, đặc biệt là thuế TNDN. Việc tham gia vào Diễn đàn IF sẽ giúp các nước có được sự hỗ trợ cần thiết để triển khai các giải pháp ngăn chặn BEPS hiệu quả, giúp bảo vệ nguồn thu và cơ sở tính thuế. Vì lẽ đó, trong nhiều năm qua, các quốc gia trên thế giới đã có nhiều nỗ lực trong hợp tác quốc tế về thuế nhằm tối đa hóa lợi ích của FDI và giảm thiểu những tác động tiêu cực của nó.
Trên cơ sở này, các nước đang phát triển nên quan tâm sẽ phát triển một hiệp định thuế đa phương để đưa ra cách tiếp cận mới và hiệu quả đối với những vấn đề thuế quốc tế, phản ánh sự phát triển nhanh chóng của nền kinh tế tồn cầu và sự cần thiết phải thích ứng nhanh với q trình phát triển này. Ngồi ra, việc ngăn chặn BEPS bằng các biện pháp đơn phương của mỗi nước không thực sự khả thi trong khi các biện pháp song phương như hiện nay cũng đang mất dần tính hiệu lực, hiệu quả do số lượng các DN hoạt động đa quốc gia ngày càng tăng, quy mô lớn, giao dịch phức tạp. Do đó, để ngăn chặn BEPS địi hỏi các giải pháp mang tính tổng thể trên cơ sở hợp tác đa phương.