của người bản địa trong pháp luật Việt Nam hiện hành
Từ những phân tích pháp lý ở trên, tác giả kết luận ràng các quy định kể trên chưa thề hiện sự thực hành nguyên tắc tham gia một cách nghiêm túc, và do đó kéo theo hậu quả là nguyên tác đồng thuận đã không được tuân thủ. Sự tham gia của cộng đồng bản địa sử dụng đất vẫn cịn mang tính hình thức và họ chưa có tác động đáng kể đến bất kỳ mục tiêu nào của chuỗi hành động quản trị; đồng thời, các mục tiêu quản trị cũng chỉ được thiết lập chủ yếu theo hướng từ trên xuống với sự đóng góp của Nhà nước và nhà đầu tư hơn là sự đóng góp của người dân bản địa. Đây là điểm yếu lớn nhất khiến khung pháp lý điều chỉnh các dự án đầu tư sử dụng đất của nước ta chưa đảm bảo được khả năng phòng ngừa xung đột để bảo vệ quyền của người bản địa. Những vấn đề bất cập cụ thể bao gồm:
Trước hết, lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là bước đầu tiên và có ý nghĩa quyết định đối với tồn bộ quy trình triển khai một dự án đầu tư. Tuy nhiên, có thể thấy pháp luật về quy hoạch chỉ coi ý kiến của người dân truyền đạt trong quá trình tham vấn là một nguồn tin tham khảo, quyền quyết định hồn tồn thuộc về các cơ quan có thẩm quyền. Mặt khác luật cũng không quy định chi tiết về việc cơng khai q trình lập quy hoạch với người dân. Trong tham vấn ý kiến người dân, luật quy định lấy ý kiến đối với
quy hoạch cấp huyện sẽ tổ chức hội nghị tham vấn, lấy ý kiến trực tiếp nhưng không quy định rõ thành phần, số lượng người tham dự, liệu người dân có quyền bổ sung, sửa đổi
48
‘Reconciling Human Rights and the Public Interest: Conceptual Problems and Doctrinal Uncertainty in the Jurisprudence of the European Court of Human Rights’, 62 The Modern Law Review 1999, 671 - 696.
chương trình thảo luận... song song với phương thức trực tuyên, trong khi quy hoạch câp quốc gia, cấp tỉnh thì phải thực hiện qua hình thức trực tuyến do phạm vi quá rộng. Báo cáo tổng hợp kết quả lấy ý kiến sau đó được lập và cũng chỉ gửi lên cơ quan có thẩm quyền, khơng phải gửi cho người dân. Do đó, cỏ thế nói quy định về tham vấn cộng đồng trong pháp luật quy hoạch là khá sơ sài và khơng có nhiều ý nghĩa thực. Ngồi ra, về mặt ngun tắc, quy hoạch vần được thống nhất theo chiều từ trên xuống (do quy định quy hoạch cấp dưới phải tuân thủ quy hoạch cấp trên), do đó nhu cầu của địa phương vẫn phải tuân thủ các mục đích chung mà quy hoạch cấp trên đã đề ra. Hai điểm này (sự thiếu thực chất cùa quy trình lấy ý kiến dân cư địa phương và sự quy định của quy hoạch cấp trên đối với cấp dưới) khiến cho lợi ích của người dân địa phương khơng được phản ánh rõ nét trong quy hoạch.
Ngoài ra, cân phải đặc biệt chú ý việc kinh phí quy hoạch xây dựng có thê được tài trợ bởi vốn tư nhân. Trong khi đó, pháp luật lại có thể được diễn giải là việc tài trợ này được tiến hành tùy vào nhu càu của ƯBND tỉnh và với đối tác mà ƯBND tỉnh tự do lựa chọn. Do đó, các doanh nghiệp lớn hồn tồn có thể tài trợ quy hoạch để cài cắm lợi ích của mình vào quy hoạch, thậm chí xây dựng mối quan hệ và trao đổi thơng tin một cách hiệu quả hơn với chính quyền.
Khi đã có quy hoạch vê đât thì kê hoạch sử dụng đât được các cơ quan có thâm quyền xây dựng căn cứ vào quy hoạch. Khi đó thì người dân, về ngun tắc, đều khơng cịn đóng vai trị gì đáng kế.
Trong bước tiêp theo là bước châp thuận chủ trương đâu tư và lựa chọn nhà đâu tư, các lợi ích cơng cộng được coi trọng hơn cả bởi tính ràng buộc của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Mặc dù việc thấm định dự án cịn phải quan tâm đến hai nhóm vấn đề là hiệu quả kinh tế - xã hội và môi trường nhưng thực tế khồng tạo ra nhiều sự khác biệt. Đó là bởi nhóm vấn đề hiệu quả kinh tế - xã hội được đánh giá chủ yếu theo những tiêu chí chưa rõ ràng, vẫn cịn phụ thuộc vào sự diễn giải của cơ quan có thẩm quyền tẩm định chấp thuận dự án, đặc biệt là quá chú ý đến các khía cạnh lợi ích mang lại mà thiếu chú ý đến những tổn thất của những người sử dụng đất phải chuyển đi để thực hiện dự án. Đánh giá tác động sơ bộ mơi trường cũng khơng có các chỉ tiêu cụ thể trong khi mơi trường vốn
là một vân đê kỹ thuật phức tạp. Có chăng thì các tiêu chí thâm định vê cơng nghệ, vê xả thải... tại Điều 32 Luật Bảo vệ mơi trường 2020 có thể dựa vào các bộ tiêu chuẩn quốc gia đề đánh giá. Và vấn đề lớn nhất của quy trình chấp thuận chủ trương đầu tư là, do khơng có gì khác biệt với một quy trình cấp phép thơng thường, tồn bộ thơng tin liên quan cũng không được công khai cho các chủ thế ngoài nhà đầu tư và cơ quan nhà nước được biết, do đó tính chính xác của kết quả thẩm định có thể bị chất vấn.
Bước thứ ba của quy trình là bước tiến hành các chuyển dịch quyền sử dụng đất và chuyển đổi mục đích sử dụng đất. Như dã trình bày, chuyển dịch quyền sử dụng đất diễn ra theo hai phương thức là Nhà nước thu hồi hoặc chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Thu hồi đất là hoạt động quản lý nhà nước thuần túy, khi dự án đã được đưa vào danh mục dự án thu hồi đất thì người dân buộc phải chấp hành; trong khi chuyển nhượng quyền sử dụng đất là một quá trình tự nguyện giữa nhà đầu tư và cư dân, về vấn đề này có lẽ khơng cần bàn them. Chuyển đổi mục đích sử dụng đất cũng là một hoạt động quản lý nhà nước, được thực hiện theo ý chí chủ quan của cơ quan có thẩm quyền và thiếu đi yêu càu tham vấn chuyên gia về các vấn đề địi hỏi chun mơn cao, chẳng hạn như các tác động đối với hệ sinh thái. Nhưng vấn đề lớn hơn là các điều kiện chuyển đổi mục đích sử dụng rừng hiện nay khơng hề quan tâm đến cư dân ở xung quanh - những người khơng có quyền đối với đất rừng nhưng lại có sinh kế phụ thuộc vào khu rừng đó, chẳng hạn những người thợ săn.
Liền đó, trong bước tiến hành bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là bước mang tính kế thừa, gắn bó với bước thứ ba nêu trên và có ý nghĩa quyết định đối với việc giải quyết bài toán được - mất của người dân, thì lợi ích của người dân thực chất cũng không được phản ánh rõ ràng hơn ngay cả trên quy định. Ớ đây vấn đề là việc quyết định giá đất cụ thề hoàn toàn là một quá trình khép kín, đồng nghĩa với việc mức bồi thường cho người dân lại được chính chủ thể thu hồi đất quyết định mà khơng trên cơ sở sự đàm phán nào (lưu ý rằng trong quá trình lập phương án bồi thường, hỗ trợ và tái đinh cư người dân chỉ được đóng góp ý kiến, và chắc chắn khơng thể góp ý được đối với bảng giá đất đà được
UBND tỉnh quyết định). Điều này khiến giá đất được quy định thường thấp hơn giá đất thị
trường,93 dẫn đến sự khơng đồng tình của người dân.
93 Xem: Lê Vũ Nam, Bàn về cơ chế xác định giá đất đê bồi thường khi nhà nước thu hồi đất trong dự thảo Luật Đất đai sửa đổi (2013) Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam 01/2013. Cũng xem: Bộ Tài nguyên Môi trường, ‘Đảm bảo nguyên tắc giá đất phai sát với giá chuyển nhượng thực tể’ < https://baotainguyenmoitruong.vn/dam-bao-nguyen-tac-
gia-dat-phai-sat-voi-gia-chuyen-nhuong-thuc-te-325738.html> truy cập ngày 30/5/2022.
Bước cuối cùng là loạt thủ tục cấp các giấy phép cần thiết, trong đó tác giả chỉ chú ý đến thủ tục đánh giá tác động môi trường, vấn đề lớn nhất của thủ tục này theo quan điềm của tác giả là khơng tính tốn đến yếu tố giá trị của hệ sinh thái đối với kinh tế địa phương. Do đó, việc đánh giá tác động môi trường chỉ được xem xét trên các tiêu chí kỹ thuật. Điều đó khiến cho những người dân ở vùng “rìa” dự án chịu thiệt hại mà khơng được bù đắp xứng đáng. Ngoài ra thù tục này cũng không được công khai - một bước lùi đáng tiếc của Luật Bảo vệ mồi trường 2020 so với Luật Bảo vệ môi trường 2014 - do đó người dân cũng khơng có cơ hội bày tỏ sự phản đối dự án hay là các khía cạnh cụ thể.
Như vậy, có thể tổng kết lại những bất cập cùa trình tự pháp lý một dự án đầu tư có sử dụng đất như sau: sự tham gia của người dân địa phương quá thụ động và không đáng kề nếu so sánh với sự tham gia của nhà nước. Các mục tiêu quản trị từ tồng quát đến cụ thề đều được quyết định theo chiều dọc từ trên xuống, với rất ít sự bảo đảm người dân có thể có tiếng nói ảnh hưởng, thậm chí là cơ hội lên tiếng cũng khơng nhiều. Cuối cùng, ngay cả đối với những vấn đề liên quan bồi thường tổn thất về lợi ích do việc thực hiện dự
án mang lại người dân cũng khơng có nhiều cơ hội được đàm phán một cách cơng bằng; điều này đúng cả với các dự án mà nhà đầu tư phải tự mình thỏa thuận mua lại quyền sử dụng đất của người dân bởi sự khác biệt quá lớn về địa vị đàm phán, cụ thể là về hiểu biết pháp lý, thơng tin, tài chính và kỹ thuật đàm phán...
KÉT LUẬN CHƯƠNG HAI
Chương Một đã cho phép đi đến kết luận ràng nguyên tắc đồng thuận chỉ có thể được xem là đã được tuân thủ nếu đạt được sự đồng thuận của người dân về các mục tiêu quản trị và cả những lợi ích phải đánh đổi để đạt được các mục tiêu đó. Những phân tích tại Chương Hai này cho thấy ngưyên tắc đồng thuận không được tuân thủ trong pháp luật
điêu chỉnh các dự án đâu tu có sử dụng đât ở Việt Nam hiện nay. Cụ thê, sự tham gia của nguời dân - điều kiện tiên quyết đế có được sự đồng thuận - khơng được quy định một cách đầy đủ và thực hành nghiêm túc. Các mục tiêu quản trị và các lợi ích mà người dân trao đổi đều được quyết định thong qua những quy trình khồng thể hiện nhiều tinh thần dân chủ, và dường như xem trọng việc tạo điều kiện thuận lọi cho nhà đầu tư hơn là bảo vệ các lợi ích mang tính cục bộ địa phương. Cùng lúc đó, những thiệt hại của người dân địa phương được tính tốn chủ yếu dựa vào ý chí chủ quan của các cấp quản lý trong đa số trường họp; ngoại trừ đối với các dự án mà nhà đầu tư trực tiếp đàm phán với người dân (mặc dù sự bất bình đẳng về địa vị cũng có thể xem như một yếu tố khiến kết quả đàm phán trở nên miễn cưỡng).
CHƯƠNG BA: VẬN DỤNG NGUYÊN TẮC ĐỒNG THUẬN VÀO QUẢN TRỊ DỤ ÁN ĐÀU TU CÓ SỬ DỤNG ĐẤT CỦA NGƯỜI BẢN ĐỊA - cơ HỘI, THÁCH
THƯC VÀ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT
NHIỆM VỤ CHƯƠNG BA• •
Chương này sẽ tập trung phân tích bối cảnh chính trị và pháp lý cúa Việt Nam để làm rõ liệu một nỗ lực đưa nguyên tắc đồng thuận vào pháp luật điều chỉnh các dự án đầu tư có sử dụng đất của người bản địa ở Việt Nam sẽ cần tuân theo những nguyên tắc, phương hướng nào; đồng thời sẽ gặp phải những thách thức nào. Trên cơ sở đó, tác giả đưa ra những kiến nghị cụ thể nhằm hồn thiện pháp luật để góp phần đưa nguyên tắc đồng thuận trở thành một nguyên tác cơ bản, được phản ánh rồ nét và thực thi hiệu quả trong pháp luật về dự án đầu tư có sử dụng đất của người bản địa.
Cách tiếp cận của Chương này là vận dụng một cách tống hợp những kết quả nghiên cứu của Chương một và Chương hai. Cụ thế, các vấn đề lý thuyết tại Chương một sẽ được áp dụng đế phân tích các điếm cần cải thiện cùa pháp luật như Chương hai đà chỉ ra. Sau đó, trên cơ sở nhận thức về điều kiện của Việt Nam hiện tại, tác giả tiếp tục vận dụng các kết luận của Chương một vào việc đưa ra các đề xuất cụ thể để cải thiện pháp luật theo mục tiêu đã đề ra.