3.3. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật
3.3.2. Các kiến nghị cụ thể
3.3.2.1. Biện pháp cất lõi: cụ thê hóa, quy phạm hóa các tiều chi cơ bản của FPIC
Như các phân tích tại Mục 1.4 đã chỉ ra, việc sửa đổi, bổ sung pháp luật để quy phạm hóa nguyên tắc đồng thuận có thể được thực hiện bằng việc lấy các tiêu chuẩn FPIC làm chuấn mực để đánh giá và định hướng cho công tác sửa đổi, bổ sung đó. Việc xây dựng khung pháp lý mới theo hướng cụ thể hóa các tiêu chuấn của FPIC là một cách tiếp cận dễ hiểu và dễ thực hiện. Cách thức tiến hành đơn giản là xem xét từng chế định cụ thể trong tồn bộ quy trình pháp lý của dự án đầu tư có sử dụng đất của cộng đồng bản địa, xác định những điểm chưa đảm bảo nguyên tắc đồng thuận và tìm cách áp dụng FPIC như một biện pháp bổ khuyết cho những điểm đó.
* Nhóm quy định về quy hoạch, lập kế hoạch sử dụng đất
Như đã phân tích tại Chương hai, q trình lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa thế hiện sự nghiêm túc trong việc lấy ý kiến của người dân địa phương. Điều đó có nghĩa là các cơ quan có thẩm quyền thực chất có thể khơng hiểu rồ, hoặc thậm chí có hiếu biết ở mức độ nhất định nhưng có thế bỏ qua các lợi ích địa phương. Trong khi đó, quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất được xem như khởi đầu cùa mọi dự án đầu tư có sử dụng đất.
Vì vậy, tác giả kiến nghị cần cụ thể hóa quy định về việc lấy ý kiến người dân theo hướng khơng chỉ liệt kê các cơ quan có thẩm quyền phản hồi ý kiến, tổng hợp báo cáo lên trên mà còn phải quy định chi tiết cách thức phản hồi. Đặc biệt trong khâu lập quy hoạch cấp huyện, phải quy định rõ ràng trách nhiệm cúa ƯBND cấp là công khai, minh bạch thông tin ở mức độ cao nhất và nghiêm túc thực hiện việc giải trình về quy hoạch. Đặc biệt, tác giả cho ràng một khi đã xác định thông tin không bảo mật, UBND có trách nhiệm giải trình thơng tin trước bất kỳ chủ thể nào có yêu cầu; tuy nhiên tác giả
cũng lưu ý răng trên thực tê thì kiên nghị này có thê cân phải thu hẹp phạm vi do nguôn lực và thời gian của các cơ quan nhà nước cũng là hừu hạn. Ở đây tác giả đề xuất một giải pháp tối thiểu như sau: ƯBND cấp huyện có nghĩa vụ giải trình với người dân đang cư trú trên địa bàn huyện và / hoặc có bất động sản trên địa bàn huyện; UBND cấp tỉnh có nghĩa vụ giải trình với người dân đang cư trú trên địa bàn tỉnh và / hoặc có bất động
sản trên địa bàn tỉnh và các tổ chức phi chính phủ, tổ chức nghiên cứu.
Ngồi ra, cần phải mở rộng đối tượng có trách nhiệm giải trình đến cả Hội đồng thẩm định quy hoạch sử dụng đất, nhưng chỉ giới hạn phạm vi trong hoạt động thẩm định, các tiêu chí thẩm định để khơng gây ra sự chồng chéo về trách nhiệm dẫn tới đùn đẩy trách nhiệm.
Liên quan đến việc tài trợ lập quy hoạch sử dụng đất, theo tác giả, rủi ro không quá lớn nếu như các yêu cầu về công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình được tuân thủ. Tuy nhiên trong trường hợp các yêu cầu này chưa được đáp ứng, có thế vận dụng dạng quy định “hồi tỵ” như một giải pháp tạm thời: việc lập quy hoạch cấp huyện, cấp tỉnh sẽ không được tài trợ bởi các cơng ty đang có dự định thực hiện một dự án đầu tư trên địa bàn huyện đó hoặc tỉnh đó, trù’ khi đây là các cơng ty đà có đất. Việc tài trợ này phải được cả phía chính quyền và các cơng ty đó cơng khai, đính kèm với cam kết của các bên về việc đã tuân thủ yêu cầu kể trên. Theo chiều ngược lại, bất kỳ công ty nào đã tài trợ lập quy hoạch sẽ không được cấp phép thực hiện dự án trên địa bàn huyện hoặc địa bàn tỉnh nơi mình đã tài trợ xây dựng quy hoạch cấp tương ứng. Quy định giới hạn này cần mở rộng ra cả tồn bộ các thành viên của nhóm cơng ty mà cơng ty tài trợ đó là cơng ty mẹ, cũng như công ty mẹ trực tiếp của cơng ty đó (nếu có). Khi các yêu cầu chung về cơng khai, minh bạch và giải trình như đã đề cập ở đoạn trên được phản ánh cụ thể trong luật thì các quy định “hồi tỵ” này có thể được bãi bỏ để bổ sung nguồn kinh phí cho quy hoạch.
Các quy định liên quan đến lập kế hoạch sử dụng đất cũng có thể được sửa đổi, bổ sung theo định hướng tương tự: mục tiêu sau cùng là đế người dân có quyền tiếp cận thơng tin ở mức độ cao nhất.
Theo tác giả, các quy định kế trên nên được quy phạm hóa cụ thế ở dạng các văn
bản dưới luật thuộc lĩnh vực đât đai và quy hoạch thay vì hài lịng với các quy định chung đã có tại Luật Tiếp cận thơng tin 2016, bởi theo Luật này thì trong số các trường họp từ chối cung cấp thơng tin có trường họp “thơng tin được yêu cầu không thuộc trách nhiệm cung cấp”, “thông tin đã được cung cấp hai lần” và “thơng tin... làm ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của cơ quan” - những căn cứ rất dễ bị lạm dụng để từ chối thực hiện nghĩa vụ giải trình.
Các giải pháp trên sẽ giúp tiệm cận đến tiêu chí “thơng tin đầy đủ” của FPIC và nhờ đó gián tiếp giúp đáp ứng tiêu chí cơ bản cốt lõi của FPIC là tiêu chí “đồng thuận”.
* Nhóm quy định về cấp phép và triển khai dự án, chuyên dịch đất, chuyên mục đích sử dụng đất và bồi thường, ho trợ, tải định cư
Nhóm quy định này bao gôm quy định vê châp thuận chủ trương đâu tư và lựa chọn nhà đầu tư; quy định về thu hồi đất, chuyển nhượng đất, chuyển mục đich sử dụng đất; quy định về các sự chấp thuận sau cùng, bao gồm lập báo cáo tác động môi trường; và đặc biệt hơn cả là quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.
Chấp thuận chủ trương đầu tư là bước đầu tiên đế một dự án được chính thức khởi động. Trong giai đoạn này vấn đề đáng quan tâm nhất là bước thẩm định đề xuất dự án. Như đã đề cập tại mục 2.3, các tiêu chí về hiệu quả kinh tế - xã hội chưa rõ ràng và chưa đầy đủ, cụ thế là khơng có bất kỳ quy định nào yêu cầu việc đánh giá tiêu chí này phải tính tốn đến các tác động tiêu cực mà dự án có thể có với đời sống người dân. Do đó, các tác động này có thể được tính tốn một cách hình thức và nhà đầu tư có thể cố ý thể hiện các tác động này theo hướng giảm nhẹ, đế khi so sánh tương quan với các lợi ích kinh tế đem lại thì sẽ làm cho các lợi ích đó trở nên nồi bật hơn. Các tiêu chí về mơi• • • trường cũng chưa đầy đủ vì thiếu cân nhắc yếu tố sinh thái học, ví dụ chưa quan tâm đến yếu tố môi trường sống và nguồn thức ăn của các lồi sinh vật ở địa phương. Do đó, cần thiết phải nhanh chóng ban hành các bộ tiêu chí đánh giá cụ thế đối với hai tiêu chí này đế bổ sung những khiếm khuyết trên cùa pháp luật hiện hành.
Mặc dù khi các căn cứ đê thâm định đê xuât dự án đêu đã rõ ràng thì khả năng có vi phạm pháp luật sẽ được giảm thiểu đáng kể, nhưng phải thừa nhận rằng chừng nào quy trình chấp thuận chủ trương đầu tư vẫn đóng kín thì việc vi phạm các tiêu chí, nếu
xảy ra, cũng rât khó phát hiện và ngăn chặn kịp thời. Do vậy cũng nên thiêt kê lại quy trình này theo hướng cơng khai hóa, minh bạch hóa, mà dễ dàng nhất là cơng khai hóa hầu hết nội dung của đề xuất dự án (ngoại trừ các yếu tố không quá cần thiết như thông tin về tài chính dự án) ngay từ khi đề xuất được gửi đến cơ quan thẩm định. Điều này sẽ ngăn chặn bất kỳ sự sơ sót, thậm chí bất kỳ hành vi trái pháp luật nào có thể xảy ra. Đe đảm bảo mục tiêu đó, tác giả mạnh dạn đề nghị nên bồ sung các quy định về niêm yết cơng khai, trách nhiệm cơng khai hồ sơ của chính nhà đầu tư, khơng giới hạn chủ thể có quyền tiếp cận, và coi đó là điều kiện để đề xuất được chấp thuận chủ trương. Một lần nữa, ta thấy tiêu chí “được thơng tin đầy đủ” của FP1C được tuân thủ nghiêm túc hơn; và trên cơ sở này, ta thấy tiêu chí “tự do” cũng được hỗ trợ một cách gián tiếp (vì người dân khơng cịn bị đặt vào tình thế phải chấp hành một quyết định áp đặt).
Bước tiếp theo là thu hồi đất, chuyển nhượng đất và chuyển đổi mục đích sử dụng đất, trong đó chuyển nhượng đất là một cuộc thỏa thuận thông thường giữa các bôn và pháp luật khồng nên can thiệp vào quá trình này. Thu hồi đất là bước đáng chú ý hơn cả,
bởi trong nó có bao gồm hoạt động bồi thường, hỗ trợ và tái định cư như đã giải thích. Vấn đề lớn nhất của quy trình này là người dân hồn tồn khơng có quyền được tham gia vào q trình xây dựng bảng giá đất, trong khi mức bồi thường đất hoàn tồn phụ thuộc vào bảng này. Do đó, việc xây dựng lại quy trình ban hành bảng giá đất theo hướng cho phép người dân tham gia góp ý với mức độ tham gia cao như đã thề hiện trong các kiến nghị về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là cực kỳ càn thiết. Bên cạnh đó, người dân bản địa cũng cần được trao quyền trực tiếp yêu cầu, thảo luận và chấp nhận các biện pháp hồ trợ kèm theo. Những nỗ lực này cho phép tiêu chí “tự do” và “đồng thuận” có thể được đảm bảo hơn bởi người dân bản địa có cơ hội nhận được các lợi ích đối ứng phù hợp hơn với những gì họ mất đi.
Việc hồn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ là tái định cư là đặc biệt quan trọng khi xét đến ý nghĩa của chế định. Ta đã biết ràng trong mặc dù việc thực hiện các dự án đầu tư có sử dụng đất hứa hẹn nhừng lợi ích lớn cho tồn xã hội, những tác động tiêu cực của các dự án đối với người dân tại địa phương luôn luôn trực tiếp và đáng kể nhất. Trong khi đó người dân khơng thể ngăn chặn việc thực hiện các dự án đầu tư có sử dụng đất. Vì vậy, để bảo vệ quyền lợi chính đáng của người dân, cần phải tạo điều kiện
để họ có thể quyết định được nhừng gì dự án sẽ mang lại cho mình.
Đối với q trình chuyển đổi mục đích sử dụng đất thì vấn đề đã được chỉ ra là chưa quan tâm đến những người sống ở xung quanh khu rừng, sinh kế phụ thuộc vào khu rừng nhưng khơng có quyền pháp lỷ đối với khu rừng đó. Rõ ràng những người này bị chặt đứt sinh kể, nhưng lại khơng được pháp luật nhìn nhận và bồi thường là một điều thiệt thòi rất lớn. Do vậy, tác giả kiến nghị xây dựng quy chế đặc biệt đối với những người và nhóm người đáp ứng hai tiêu chí (i) sống ở bìa rừng hoặc trong khu rừng chuyển đổi mục đích và (ii) có nghề nghiệp hoặc sinh kế gắn liền với khu rừng này, theo đó, đối xử với họ như những người được giao quản lý rừng và có quyền tham gia ở mức độ nhất định cũng như được hỗ trợ về nghề nghiệp hoặc sinh kế thay thế. Thực chất kiến nghị này không trực tiếp nhằm bảo đảm tuân thủ một tiêu chí cụ thể nào của FPIC mà chi nhàm mở rộng nhóm đối tượng “liên quan” một cách phù hợp với thực tiễn.
Cuối cùng là bước cấp các giấy phép cần thiết, trong đó có đánh giá tác động mơi trường. Một lần nữa, vấn đề không ghi nhận thiệt hại xảy ra đối với những người không trực tiếp cư trú hay sinh hoạt trên diện tích đất dự án là một sai lầm của luật, bởi ngay từ đầu bản chất của các tác động môi trường đã là khơng có giới hạn khơng gian cụ thế. Tuy vậy đây lại không phải là một vấn đề môi trường là là vấn đề kinh tế - xã hội. Do đó, tác giả kiến nghị nên nghiên cứu đề ra giải pháp bố sung trong lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, theo đó dựa vào kết quả đánh giá tác động mơi trường thì nên có chính sách hỗ trợ phù họp với những người dân sống lân cận này. Đây tiếp tục là một nỗ lực mở rộng “nhóm liên quan” để khơng ai bị thiệt hại mà khơng có được sự đền bù.
3.3.2.2. Biện pháp bô sung: tham vân chuyên gia và đa dạng hóa phương thức truyền đạt thơng tin
* Tham vấn ý kiến chuyên gia
Rất nhiều vấn đề kỹ thuật trong nhừng kiến nghị nói trên sẽ khơng khả thi nếu khơng có sự tham gia của các chun gia, chẳng hạn, khó có thể tính tốn được những thiệt hại kinh tế đối với người dân do các vấn đề môi trường gây ra. Tương tự, các tác động của dự án đối với sinh kế địa phương, văn hóa địa phương cũng sẽ rất khó để có thể đánh giá được chỉ với hiểu biết của các nhà quản lý; trong khi đó là các căn cứ quan
trọng đề xác định phương án hỗ trợ người dân di dời. Bản thân việc lựa chọn phương án hỗ trợ nào cũng khá phức tạp và không nên được quyết định một cách chủ quan. Tuy nhiên, vẫn cịn đó câu hởi: lựa chọn chuyên gia như thế nào là phù họp?
Theo tác giả, câu trả lời là chuyên gia không nên được lựa chọn đê tham vân, thay vào đó cần đảm bảo thơng tin được cơng khai, minh bạch và các tổ chức phi chính phủ, chuyên gia độc lập có quan tâm đến các vấn đề địa phương hồn tồn có thể chủ động đưa ra các nghiên cứu, đánh giá riêng, thậm chí chủ động kiến nghị cấp chính quyền trong từng vấn đề cụ thể. Chính quyền có thể chủ động tìm hiểu các kết quả nghiên cứu này nếu các kết quả đó được cơng khai và có trách nhiệm tiếp nhận, phản hồi các ý kiến chuyên gia được gửi đến.
Phương thức này khơng những khơng hê tơn chi phí mà cịn rât giản tiện, khơng cần phải thực hiện theo các quy trình tiêu tốn thời gian mà vẫn có rủi ro không lụa chọn được chuyên gia phù họp. Không những vậy, phương thức này còn cho phép các vấn đề của dự án tiếp tục được thảo luận sau này, cung cấp bài học kinh nghiệm cho các dự án về sau.
* Đa dạng hỏa phương thức truyên đạt thông tin
Ví dụ về dự án nghiên cứu FPIC tại Nghệ An đã được trình bày trong mục 3.1 đã gợi ý rằng người dân bản địa cần được cung cấp thơng tin theo nhừng phương pháp hiệu quả hơn ngồi các văn bản giấy tờ khó hiểu. Một lần nữa tác giả phải nhấn mạnh rằng cách nhìn nhận này khơng có tính chất hạ thấp mà có tính chất hồ trợ. Do đó, các biện pháp trực quan hơn có thể được áp dụng, chẳng hạn như sơ đồ, bảng biểu, hình vè, mơ hình, thậm chí là đoạn phim tài liệu... tùy theo điều kiện của nhà đầu tư.
Mỗi một phương thức này đều có tính chất khác nhau, hiệu quả khác nhau, nhưng đều có cùng mục tiêu là để người dân nắm bắt thông tin đầy đủ, chính xác hơn và mang lại hiệu quả thuyết phục cao hơn. Đẻ đảm bảo hiệu quả truyền đạt thông tin, sự cố vấn của những chuyên gia hoặc của chính người dân về văn hóa, tư duy, ngơn ngữ... là điều rất có giá trị.
TIẺU KÉT CHƯƠNG BA
Nguyên tắc đồng thuận, được thực hiện thông qua nguyên tắc FPIC, đang có