11.1. Bối cảnh và tình trạng khai thác cát sơng
Sơng Ayeyarwady (Irrawaddy), dài 2.170km, là một trong những dịng sơng chảy tự do dài nhất Đơng Nam Á. Lưu vực của sông, chiếm 61% tổng diện tích của Myanmar, với năm thành phố lớn nhất đất nước và 2/3 dân số của quốc gia 54 triệu dân này. Đây cũng là một trong những khu vực đa dạng sinh học bậc nhất thế giới, với hơn 1400 lồi động vật có vú, chim và bị sát, trong đó có nhiều lồi đang bị đe dọa trên toàn cầu.
Ayeyarwady bắt đầu từ Trung Quốc ở độ cao 5000m so với mực nước biển, tiếp tục chảy qua Ấn Độ, với 91% chiều dài sông nằm trên lãnh thổ Myanmar. Từ thượng nguồn, sông chảy dọc theo các nhánh sông dốc, đồng thời giải phóng lượng trầm tích lớn. Phá rừng quy mô lớn và hoạt động khai thác ở thượng nguồn tạo ra lượng trầm tích bổ sung, tích tụ khi lịng sơng trở nên phẳng dần ở phía hạ nguồn, phía nam Bang Kachin. Giảm độ sâu làm lịng sơng mở rộng, gây ứ đọng quá lớn lượng trầm tích ở phần trung lưu của sơng, làm trầm trọng thêm lũ lụt; xói lở bờ sơng, đặc biệt ở các vùng Magway, Bago, và Ayeyarwady. Hoạt động giao thông trên các cung đường thủy nội địa này giờ đây chỉ có thể xảy ra vào mùa mưa.
Hình 11.1.
Bản đồ sơng Ayeyarwady
“Đánh giá Tình trạng Lưu vực Sông Ayeyarwady, Năm 2017: Báo cáo Tổng hợp” kết luận rằng
hoạt động khai thác khống sản khơng được kiểm sốt, khai thác gỗ trái phép, quản lý kém đồn điền và ngành đánh bắt cá đã tạo ra các vấn đề xã hội và môi trường dài hạn. Người ta nhận thấy hoạt động khai thác cát và sỏi ảnh hưởng đến địa mạo và các hệ sinh thái trên sông. Các vấn đề về quản lý tài nguyên thiên nhiên ngày càng gia tăng một phần có thể do hệ thống quản lý đất và nước kém hiệu quả.
Người ta lo ngại hoạt động khai thác cát hiện nay có thể làm khan hiếm nguồn trầm tích quý giá của vùng châu thổ và gây nguy hiểm cho cả hệ sinh thái của sông và 34 triệu người sống ở lưu vực. Giảm trầm tích - nguồn thức ăn cho cá và phân bón cho cây trồng - đồng nghĩa với làm giảm nguồn dinh dưỡng cần thiết cho vùng châu thổ để duy trì nguồn cung lương thực. Giảm trầm tích cịn làm trầm trọng thêm tình trạng che phủ rừng ngập mặn, gây áp lực cho vùng đồng bằng, có thể khiến nó dễ bị tổn thương hơn trước các cơn bão nhiệt đới và mực nước biển dâng.
Nghiên cứu của WWF năm 2018 “Sông Ayeyarwady và Kinh tế Myanmar” không chỉ coi lưu
vực Ayeyarwady là động lực kinh tế quan trọng của đất nước mà cịn nhận thấy dịng sơng hỗ trợ các ngành nông nghiệp, đánh bắt cá và du lịch, cũng như một loạt các ngành công nghiệp nhỏ bao gồm ngành dầu khí đang cịn trong giai đoạn phơi thai. Cùng với đó, WWF quan ngại về loạt hoạt động biệt lập đang diễn ra ngày càng mạnh như xây dựng thủy điện, mở rộng công nghiệp, đánh bắt thủy sản và tăng trưởng kinh tế chung của đất nước. Các
hợp, tính tốn tổng thể, thiếu tri thức và tầm nhìn dài hạn, có thể khiến các tình trạng đáng báo động nêu trên trở nên trầm trọng hơn trong tương lai không xa. Trên cơ sở nhận định một số ngành đã góp phần làm suy thối sự đa dạng hàng hóa và cung cấp dịch vụ của hệ sinh thái mà dịng sơng mang lại, WWF ủng hộ một giải pháp tổng thể hỗ trợ tăng trưởng kinh tế và xã hội ở Myanmar mà vẫn có thể hạn chế tối đa mức ảnh hưởng tiêu cực đến tính tồn vẹn của các dịng sơng.
Trong “Báo cáo Đánh giá Cơ bản Ban đầu - Báo cáo Địa mạo và Trầm tích” năm 2018 của IFC,
một đánh giá môi trường chiến lược về lĩnh vực thủy điện ở Myanmar, cũng nhắc lại quan ngại về tác động của các cơng trình thủy điện.
Hình 11.3. Hình 11.3. Bờ sơng khơng ổn định có thể do tác động của hoạt động khai thác trái phép Hình 11.2. Hoạt động khai thác cát trái phép trên Sơng Ayeyarwady
11.1.1. Thiết lập trữ lượng có thể khai thác một cách bền vững
Trầm tích được xếp loại từ các hạt nhỏ lắng xuống tạo thành đất sét, đến bùn, cát, sỏi và đá lớn. Trầm tích thơ ngày càng khan hiếm hơn và có vai trị rất lớn đối với ổn định của dịng sơng; trầm tích thơ cũng được ngành xây dựng ưu chuộng nhất. Dường như không có đánh giá chính xác về lượng trầm tích bồi lắng hằng năm. WWF đã ước tính lượng trầm tích bồi lắng hằng năm khoảng 20 triệu tấn, chiếm khoảng 10% tổng lượng trầm tích chảy qua sơng Ayeyarwady được khai thác mỗi năm. Đương nhiên ước tính này có thể thấp hơn so với thực tế. Mùa mưa hằng năm (tháng 7 - 9) là mùa trầm tích bồi lắng. Chúng được khai thác để cung cấp cho ngành xây dựng hoạt động rầm rộ vào mùa khơ kế tiếp ngay sau đó.
Kể từ năm 2010, ngành xây dựng bùng nổ ở Myanmar khiến hoạt động khai thác cát trên Sơng Ayeyarwady tăng mạnh. Trong khi khơng có dữ liệu chính xác về tổng cầu ở Myanmar, GAIN tạm tính nhu cầu của quốc gia này dao động trong khoảng 100-120 triệu tấn/năm. Mặt khác, có khả năng cát và sỏi khai thác trên sơng chiếm ưu thế hơn dù khơng có dữ liệu về phân chia giữa đá dăm khai thác từ mỏ đá cứng với cát và sỏi khai thác trên sông.
Ủy ban Tài nguyên Nước Quốc gia (NWRC) năm 2017 đã xác định các chênh lệch đáng kể trong dữ liệu trầm tích có sẵn. Ủy ban nhận thấy tốc độ khai thác cát và sỏi hiện nay đạt “gần hoặc vượt quá giới hạn bền vững” làm gia tăng xói mịn gần cửa các nhánh sơng. Báo cáo của NWRC kêu gọi thiết lập một hệ thống giám sát trầm tích có thể thu thập thơng tin chính xác và tiêu biểu. Báo cáo có ý nghĩa đặc biệt quan trọng khi các đập thủy điện quy mô
lớn được xây dựng trên sông. Các quan điểm tương tự cũng được đưa vào bài báo “Tìm hiểu Hoạt động Khai thác Cát ở Yangon, Myanmar: Hiện trạng, Quy định và Tác động” năm 2018 của
11.2. Xây dựng khung quản trị và theo dõi hoạt động trái phép
Theo Điều 13, Chương V, Luật Bảo tồn Tài ngun Nước và Sơng ngịi ban hành năm 2006,
“không ai được tiến hành hút cát, nạo vét cát, đào cát, hút đá cuội sông, đãi vàng, nạo vét sa khống vàng hoặc khai thác tài ngun vì mục đích thương mại trong ranh giới lịng sơng, bờ sơng, bãi sông khi chưa được Tổng cục (Tài nguyên Nước và Cải tạo Hệ thống Sông) đề xuất”. Tương tự, Điều 14 quy định “không ai được tiến hành hút cát, nạo vét cát, đào cát, hút đá cuội sông, đãi vàng, nạo vét sa khoáng vàng hoặc khai thác tài nguyên từ bãi cát được duy trì cho cơng trình chỉnh trị sơng theo quy định, hoặc các vùng cấm trên sông và lạch sông”. Luật năm 2006 mong muốn (a) bảo tồn và bảo về tài nguyên nước và hệ thống sơng ngịi vì lợi ích cơng; (b) đảm bảo giao thông đường thủy thuận lợi và an tồn dọc theo sơng và lạch; (c) góp phần vào sự phát triển kinh tế quốc gia thông qua cải thiện nguồn nước và hệ thống sơng ngịi; (d) bảo vệ môi trường khỏi các tác động tiêu cực.
Cát được coi là tài nguyên thiên nhiên, thuộc sở hữu của nhà nước. Do đó, theo Điều 37 của Hiến pháp Myanmar năm 2008, liên bang là chủ sở hữu cuối cùng của tất cả đất đai và tài nguyên thiên nhiên nằm cả trên và dưới mặt đất, trên và dưới mặt nước, trong bầu khí quyển của quốc gia. Vì vậy, liên bang có thể ban hành luật cần thiết để giám sát việc khai thác và sử dụng tài nguyên thiên nhiên thuộc sở hữu nhà nước.
Năm 2012, Myanmar soạn thảo Luật Bảo tồn Môi trường nhằm cung cấp các hướng dẫn quản
lý tạm thời cho các ngành cơng nghiệp. Nhờ hỗ trợ của Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc (UNEP), Bộ Tài nguyên & Bảo tồn Mơi trường đã soạn thảo và ban hành Chính sách Mơi trường Quốc gia năm 2019.
Cơ sở pháp lý để thực hiện đánh giá tác động môi trường (EIAs) dựa trên Luật Bảo tồn Môi trường năm 2012 với các quy định theo sau lần lượt là Quy tắc Bảo tồn Mơi trường (2014) và
Quy trình Đánh giá Tác động Mơi trường (2015). Một cơng cụ chính sách khác hỗ trợ đánh giá EIA của các dự án là Hướng dẫn Chất lượng Môi trường Quốc gia (NEQG), được thông qua năm 2015. Cơ quan tiến hành EIA phải xem xét kỹ lưỡng các đề xuất dự án, đặc biệt, soi chiếu xem kế hoạch của các dự án này có tn thủ NEQG hay khơng. Xem xét này bao gồm cả các hướng dẫn giới hạn tối đa chất gây ô nhiễm chung và chất gây ô nhiễm cụ thể theo ngành đối với khí phát thải và các xả thải cũng như giới hạn tiếng ồn và giới hạn phơi nhiễm đối với các hoạt động truyền tải. Tất cả các tiêu chí này đã được áp dụng hợp lệ cho các dự án, chẳng hạn các dự án do Ngân hàng Thế giới (WB) tài trợ.
Tổng cục Tài nguyên Nước & Cải tạo Sông (DWIR), thuộc Bộ Giao thông Vận tải, chịu trách nhiệm giám sát hoạt động khai thác cát như là một trong những nghĩa vụ của tổng cục đối với chỉnh trị và điều hướng sơng ngịi. Cùng với Sở Hành chính Tổng hợp (GAD), DWIR cấp và gia hạn giấy phép khai thác. Mặc dù các luật này và các quy định liên quan có vẻ được cấu trúc tốt, nhiều hoạt động khai thác vẫn tiếp tục diễn ra mà khơng có EIA và giấy phép khai thác. Ví dụ, chỉ một đến hai trong tổng số hơn 20 nhà máy xi măng trên cả nước có giấy phép khai thác cần thiết theo quy định.
11.2.1. Thủ tục và quy định cấp phép
Đơn xin cấp phép khai thác được nộp ở cấp thị xã. Sau đó, Tổng cục Tài nguyên Nước & Cải tạo Sông (DWIR) tiến hành khảo sát thủy văn và đưa ra các khuyến nghị về việc có nên cấp giấy phép hay khơng. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Thực tế là, thủ tục và cách thức cấp phép không theo một quy định thống nhất nào dường như vẫn xảy ra ở các bang và khu vực. Theo như báo cáo, ở một số khu vực, ngồi phí sản xuất và thuế, các nhà quản lý thị trấn và phường đã yêu cầu các đơn vị khai thác phải đóng góp cho các dự án trường học hoặc đường xá. Ở một số khu vực khác, có thơng tin trên phương tiện truyền thơng rằng Sở Hành chính Tổng hợp (GAD) bán giấy phép khai thác cho người trả giá cao nhất.
11.3. Giám sát mức độ tuân thủ và theo dõi hoạt động trái phép
Tổng cục Tài nguyên Nước & Cải tạo Sông (DWIR) cấp tiểu bang và cấp khu vực có trách nhiệm giám sát tuân thủ cấp phép. Các đội bao gồm các quan chức từ DWIR, GAD và Lực lượng Cảnh sát Myanmar tuần tra trên sông từ ba hoặc bốn lần một tháng trong mùa khô. Bất kỳ ai có hành vi khai thác khơng giấy phép đều có thể bị phạt theo Luật Bảo tồn Tài ngun Nước & Sơng ngịi năm 2006. Chính sách này được báo cáo là không hiệu quả trong thực tế. Vấn đề chính có thể khơng phải khai thác khơng phép, mà là hoạt động khai thác cát của các đơn vị khai thác được cấp phép vượt quá tổng lượng khai thác cho phép. Thách thức không dễ được giám sát bởi sức ép chủ yếu đến từ các khiếu nại của cộng đồng, bộ phần xã hội vốn khơng có quyền lực thực sự.
Bài học chính Thực hành tốt
Cát, theo hiến pháp, là tài nguyên thiên nhiên, thuộc sở hữu nhà nước.
Luật Bảo tồn Tài nguyên Nước và Luật Bảo tồn Môi trường được thực thi và yêu cầu bắt buộc phải có Đánh giá tác động mơi trường (EIA).
Tổng cục Tài nguyên Nước & Cải tạo Sơng (DWIR) và Sở Hành chính Tổng hợp (GAD) có thẩm quyền cấp giấy phép.
Luật pháp cho phép bán đấu giá các khối cốt liệu.
Mặt cần cải thiện
Quy chế không hiệu quả khi thực hiện ở địa phương; giấy phép môi trường thường chỉ được cấp khi hoạt động khai thác đã được tiến hành trong nhiều năm.
Với rất nhiều bộ và cơ quan quản lý, có thể có sự miễn cưỡng trong việc cấp giấy phép do nỗi sợ bị buộc tội ăn hối lộ hoặc sợ làm mất lòng một cơ quan quản lý khác.
Điều kiện cấp phép rất khác nhau và thường bị trì hỗn ở cấp thị trấn; các thực hành cấp phép khác nhau ở từng tiểu bang và khu vực. Ở một số khu vực, theo báo cáo, ngồi phí sản xuất và thuế, một số đơn vị quản lý thị trấn và phường còn yêu cầu đơn vị khai thác đóng góp cho các dự án trường học hoặc đường xá. Ở một số khu vực khác, đã có thơng tin trên phương tiện truyền thơng rằng Sở Hành chính Tổng hợp (GAD) bán giấy phép khai thác cho người trả giá cao nhất.
Thực hiện tuân thủ theo chính sách và hoạt động của đội tuần tra không hiệu quả; tuần tra của thanh tra viên tổ chức không thường xuyên và không diễn ra suốt mùa mưa khi các tuyến đường thủy chính mở cửa.
Tài liệu tham khảo
1. Luật Bảo tồn Tài ngun Nước và Sơng ngịi năm 2006. 2. Luật Bảo tồn Môi trường, năm 2012.
3. Quy tắc Bảo tồn Môi trường, năm 2014.
4. Quy trình Đánh giá Tác động Mơi trường năm 2015. 5. Hướng dẫn Chất lượng Môi trường Quốc gia, năm 2015.
6. “Báo cáo Đánh giá Cơ sở - Báo cáo Địa mạo và Trầm tích”, Đánh giá Mơi trường Chiến lược của
Ngành Thủy điện Myanmar.
7. Báo cáo năm 2018 của WWF, “Sông Ayeyarwady và Kinh tế Myanmar”. 8. “Báo cáo Đánh giá Lưu vực (SOBA) của Bang Ayeyarwady 2017, Tập 1”.
9. “Báo cáo Khởi đầu và Báo cáo Xác định Phạm vi Đánh giá Tác động Môi trường - Xã hội/Kế hoạch Quản lý Môi trường và Xã hội”, năm 2017 cho Ngân hàng Thế giới.
10. “Các Dự án Quản lý Lưu vực Sơng Tích hợp Ayeyerwady” cho các địa điểm khác nhau để nhận
tài trợ từ bên ngoài.