7. Kết cấu của luận án
2.2. Kiểm soát chi và tiêu chí đánh giá kiểm sốt chi đầutư từ ngân sách nhà nước qua
2.2.2. Kiểm soát chi đầutư theo chu trình dự án
2.2.2.1. Kiểm soát hồ sơ chi đầu tư
Hồ sơ chi đầu tư là những các loại văn bản do cơ quan QLNN, cơ quan quản lý chuyên ngành, CĐT; nhà thầu; nhà tư vấn hoặc cơ quan KSC phát hành như: Quyết định phê duyệt DAĐT, Quyết định trúng thầu, hợp đồng xây dựng, giấy rút VĐT... Cơ quan KSC phải nhận được đầy đủ hồ sơ theo quy định, có thể tập hợp thành các nhóm để thuận lợi cho vấn đề quản lý hồ sơ:
(1) Hồ sơ pháp lý của dự án, Đây là loại hồ sơ quan trọng của dự án nhằm điều chỉnh các hoạt động thực hiện đầu tư XDCB của dự án CBĐT, thực hiện đầu tư, đền bù GPMB, chi phí QLDA) cụ thể là: (i) Dự tốn và quyết định phê duyệt dự tốn: Cơng tác CBĐT; từng cơng việc, hạng mục cơng trình, cơng trình; chi phí bồi thường, hỗ trợ và tái định cư được duyệt; chi phí tổ chức thực
hiện bồi thường, hỗ trợ và tái định cư; công việc thực hiện không thông qua hợp đồng; (ii) Quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền, các quyết định điều chỉnh dự án (nếu có) kèm theo DAĐT xây dựng cơng trình, hoặc báo cáo kinh tế - kỹ thuật (KTKT) đối với dự án chỉ lập báo cáo KTKT; (iii) Văn bản phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu; (iv) Hợp đồng giữa CĐT và nhà thầu hoặc nhà cung cấp hàng hóa, dịch vụ và, hợp đồng bổ sung, điều chỉnh (nếu có); (v) Văn bản của cấp có thẩm quyền cho phép tự thực hiện dự án...
(2) Hồ sơ bổ sung hàng năm gồm: Văn bản giao KHV hàng năm của
Bộ, ngành Trung ương và Ủy ban Nhân dân (UBND) các cấp; Đối với chi phí QLDA: Quyết định phê duyệt dự tốn thu, chi QLDA năm ...
(3) Hồ sơ từng lần thanh toán bao gồm: Giấy đề nghị thanh toán VĐT; Giấy rút VĐT; Bảo lãnh khoản tiền tạm ứng của nhà thầu, gửi bản sao có đóng dấu xác nhận sao y bản chính của CĐT (nếu có); Giấy đề nghị thanh tốn tạm ứng VĐT (nếu có); Uỷ nhiệm chi hoặc Giấy rút tiền mặt từ tài khoản tiền gửi (TKTG); Hồ sơ phản ánh khối lượng công việc đã thực hiện như: Bảng xác định giá trị khối lượng cơng việc hồn thành theo hợp đồng; Bảng xác định giá trị khối lượng phát sinh ngoài phạm vi hợp đồng; Bảng kê: giá trị khối lượng cơng việc hồn thành những công việc không thông qua hợp đồng; chứng từ thanh tốn; thanh tốn chi phí QLDA từ TKTG; xác nhận giá trị khối lượng công việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đã thực hiện...
2.2.2.2. Kiểm soát tạm ứng và thu hồi tạm ứng vốn đầu tư
(1) Nguyên tắc tạm ứng vốn
i)Tạm ứng vốn của CĐT cho nhà thầu hoặc nhà cung cấp cho các công việc cần thiết để triển khai thực hiện hợp đồng hoặc các công việc không thông qua hợp đồng. Mức vốn tạm ứng, thời điểm tạm ứng, tạm ứng vốn một lần hoặc nhiều lần và việc thu hồi tạm ứng phải được CĐT thống nhất với nhà thầu theo đúng quy định và quy định rõ trong hợp đồng.
ii) Tạm ứng vốn được thực hiện sau khi hợp đồng có hiệu lực. Tỷ lệ được tạm ứng đối với từng loại cơng việc có sự khác nhau và được cơ quan quản lý NSNN quy định trong từng thời kỳ.
iii) Chủ đầu tư có trách nhiệm cùng với nhà thầu tính tốn mức tạm ứng hợp lý, quản lý việc sử dụng vốn tạm ứng đúng mục đích, đúng đối tượng, có hiệu quả và có trách nhiệm hồn trả đủ số vốn đã tạm ứng theo quy định.
iv) Về thời gian trong tạm ứng vốn đầu tư: Dự án chỉ được tạm ứng trong năm kế hoạch chậm nhất là đến ngày 31/12 năm kế hoạch. Trường hợptạm ứng để thực hiện bồi thường, hỗ trợ và tái định cư thì được kéo dài đến hết ngày 31/01 năm sau.
(2) Mức vốn tạm ứng. Căn cứ tính chất của từng loại công việc, giá trị của các loại hợp đồng và từng thời kỳ khác nhau của đất nước mà cơ quan nhà nước quy định mức vốn tạm ứng tối thiểu, tối đa như: (i) Mức vốn tạm ứng tối thiểu quy định theo giá trị của các hợp đồng và tùy thuộc vào tính chất cơng việc cơ quan có thẩm quyền quy định tỷ lệ ứng vốn khác nhau như: Hợp đồng tư vấn; Hợp đồng thi công xây dựng; Hợp đồng cung cấp thiết bị công nghệ; Hợp đồng EC, EP, PC, EPC; Hợp đồng chìa khóa trao tay và các loại hợp đồng xây dựng khác; (ii) Mức vốn tạm ứng tối đa đối với các khoản tạm ứng theo những tiêu chí nêu tại nguyên tắc tạm ứng được cơ quan có thẩm quyền quy định trong từng thời kỳ; (iii) Đối với công việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Mức vốn tạm ứng theo tiến độ thực hiện bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Mức vốn tạm ứng tối đa theo yêu cầu của CĐT nhưng không vượt phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt; (iv) Đối với chi phí QLDA. Tạm ứng vốn căn cứ dự tốn chi phí QLDA trong năm kế hoạch được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Mức tạm ứng vốn theo đề nghị của CĐT không khống chế mức tối đa, tối thiểu. Mức vốn tạm ứng cho tất cả các khoản quy định nêu trên không vượt KHV hàng năm đã bố trí cho dự án.
(3) Bảo lãnh tạm ứng vốn. Trong từng thời kỳ, cơ quan có thẩm quyền quy định những vấn đề liên quan đến bảo lãnh tạm ứng như: Đối tượng phải yêu cầu có bảo lãnh tạm ứng; Đối tượng khơng u cầu có bảo lãnh tạm ứng; Số tiền phải bảo lãnh tương ứng với giá trị tạm ứng trong hợp đồng; giá trị giảm trừ; mối quan hệ giữa số lũy kế giá trị bảo lãnh tạm ứng hợp đồng với số vốn tạm ứng đã thu hồi; Thời gian có hiệu lực của bảo lãnh tạm ứng.
(4) Thu hồi tạm ứng là việc cơ quan KSC tiến hành thu hồi số vốn đã
tạm ứng cho nhà thầu và CĐT. Cơ sở thu hồi vốn tạm ứng là các cơng việc đã hồn thành tồn bộ hoặc một phần và đã được nghiệm như: (i) Vốn tạm ứng được thu hồi qua các lần thanh toán KLHT của hợp đồng, mức thu hồi từng lần quy định cụ thể trong hợp đồng và thời điểm thu hồi hết theo quy định của cơ quan có thẩm quyền; (ii) Đối với cơng việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Sau khi chi trả cho người thụ hưởng, CĐT tập hợp chứng từ, làm thủ tục thanh toán và thu hồi tạm ứng trong thời hạn theo quy định của cơ quan có thẩm quyền; (iii) Cơng tác tổ chức thực hiện bồi thường, hỗ trợ và tái định cư: Căn cứ vào quyết toán chi phí cho cơng tác tổ chức thực hiện bồi thường, hỗ trợ và tái định cư hàng năm được cấp có thẩm quyền phê duyệt, cơ quan KSC làm thủ tục thu hồi vốn tạm ứng; (iv) Đối với chi phí QLDA. Khi có khối lượng
cơng việc hồn thành theo dự toán, CĐT lập Bảng kê giá trị khối lượng cơng việc hồn thành gửi cơ quan KSC làm thủ tục thu hồi vốn tạm ứng.
Các Ban QLDA chuyên ngành, khu vực quản lý nhiều dự án, định kỳ 6 tháng và hết năm kế hoạch, CĐT phân bố chi phí QLDA cho từng dự án gửi cơ quan KSC làm thủ tục thu hồi vốn tạm ứng.
(5)Kiểm tra, đánh giá thực hiện và thu hồi tạm ứng vốn
Kho bạc Nhà nước đôn đốc và phối hợp với các CĐT thực hiện việc thu hồi vốn tạm ứng, thực hiện kiểm tra vốn đã tạm ứng để thu hồi những khoản tồn đọng chưa sử dụng hoặc sử dụng khơng đúng mục đích.
Hằng q CĐT báo cáo đánh giá tình hình thực hiện tạm ứng vốn, thu hồi tạm ứng vốn gửi KBNN và cơ quan cấp trên của CĐT, báo cáo nêu rõ việc thực hiện và thu hồi số vốn đã tạm ứng.
Hằng quý KBNN báo cáo đánh giá tình hình thực hiện tạm ứng vốn, thu hồi tạm ứng vốn của các Bộ, ngành và địa phương gửi CQTC đồng cấp, trong báo cáo phân loại rõ số dư tạm ứng đến từng thời kỳ.
Công việc của dự án thực hiện theo hợp đồng: vốn tạm ứng chưa thu hồi nếu quá thời hạn 6 tháng theo hợp đồng mà nhà thầu chưa thực hiện hoặc sử dụng sai mục đích, CĐT có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với KBNN để thu hồi hoàn trả vốn đã tạm ứng. Trường hợp CĐT chưa thu hồi và khơng có báo cáo đánh giá, KBNN có văn bản đề nghị CĐT thu hồi của nhà thầu hoặc đề nghị CĐT yêu cầu tổ chức tín dụng phát hành bảo lãnh thực hiện nghĩa vụ bảo lãnh.
Công việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư: vốn tạm ứng chưa thu hồi nếu quá thời hạn 3 tháng kể từ thời điểm tạm ứng vốn chưa thực hiện chi trả cho người thụ hưởng, CĐT phối hợp với KBNN yêu cầu tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường hỗ trợ và tái định cư chuyển toàn bộ số tiền đã tạm ứng về TKTG của CĐT tại KBNN nếu sau 1 năm mà chưa thực hiện chi trả cho người thụ hưởng thì hồn trả vốn đã tạm ứng cho NSNN.
2.2.2.3. Kiểm soát thanh toán khối lượng hồn thành
Thanh tốn KLHT là việc KBNN thanh toán cho các nhà thầu, nhà cung cấp thiết bị, nhà tư vấn và CĐT trên cơ sở khối lượng công việc đã được thực hiện. KBNN thực hiện kiểm sốt theo những nhóm cơng việc sau:
(1)Đối với các công việc được thực hiện thông qua hợp đồng xây dựng Việc thanh toán hợp đồng phải phù hợp với loại hợp đồng, giá hợp
đồng và các điều kiện trong hợp đồng. Số lần thanh toán, giai đoạn thanh toán, thời điểm thanh toán, thời hạn thanh toán, hồ sơ thanh toán và điều kiện thanh toán phải được quy định rõ trong hợp đồng. Đối với từng loại hợp đồng thực hiện theo nguyên tắc thanh toán khác nhau, cụ thể như: (i) Đối với hợp đồng trọn gói. Thanh tốn theo tỷ lệ phần trăm giá hợp đồng hoặc giá cơng trình, hạng mục cơng trình, khối lượng cơng việc tương ứng với các giai đoạn thanh toán mà các bên đã thỏa thuận trong hợp đồng, khi thanh tốn khơng yêu cầu có xác nhận KLHT chi tiết; (ii) Đối với hợp đồng theo đơn giá cốđịnh. Thanh toán trên cơ sở khối lượng thực tế hoàn thành được nghiệm thu của từng lần thanh toán và đơn giá trong hợp đồng (đơn giá cố định); (iii) Đối với hợp đồng theo đơn giá điều chỉnh. Thanh toán trên cơ sở khối lượng thực tế hồn thành được nghiệm thu của từng lần thanh tốn và đơn giá trong hợp đồng hoặc đơn giá đã điều chỉnh theo đúng các thỏa thuận trong hợp đồng;
(iv) Đối với hợp đồng theo thời gian: Chi phí cho chuyên gia được xác định trên cơ sở mức lương cho chuyên gia và các chi phí liên quan do các bên thỏa thuận trong hợp đồng nhân với thời gian làm việc thực tế được nghiệm thu; Các khoản chi phí ngồi mức thù lao cho chun gia thì thanh tốn theo phương thức quy định trong hợp đồng; (v) Đối với hợp đồng theo giá kết hợp. Thanh toán theo nguyên tắc: Lấy khối lượng XDCB hoàn thành theo từng loại giá đã ký trong hợp đồng nhân với đơn giá của loại giá.
(2)Đối với các công việc được thực hiện không thông qua hợp đồng xây dựng. Các công việc của dự án được thực hiện không thông qua hợp đồng xây dựng như: Một số công việc QLDA do CĐT trực tiếp thực hiện, công việc tư vấn được phép tự làm,... KBNN căn cứ vào Bảng kê giá trị khối lượng cơng việc hồn thành để tiến hành KSC.
(3)Thời gian thực hiện thanh toán đối với khối lượng XDCB hoàn thành và giai đoạn Quyết tốn dự án hồn thành:
Kế hoạch vốn năm của dự án chỉ thanh toán cho KLHT được nghiệm thu đến ngày 31/12 năm kế hoạch; thời hạn thanh toán KLHT đến hết ngày 31/01 năm sau hoặc đến 31/12 năm sau. Trường hợp các dự án cần thiết phải kéo dài thời gian thực hiện và thanh toán sang năm sau, phải được cấp có thẩm quyền cho phép.
Trong thời hạn được tính theo ngày làm việc, thời điểm bắt đầu tính kể từ khi nhận đủ hồ sơ thanh toán của CĐT theo quy định, thời điểm kết thúc là thời điểm kết thúc khâu thanh toán cho đơn vị cá nhân thụ hưởng NSNN.
Thời hạn thanh tốn do cơ quan có thẩm quyền quy định phù hợp với lộ trình cải cách TTHC trong từng thời kỳ.
2.2.3. Tiêu chí đánh giá kiểm sốt chi đầu tư từ ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước
2.2.3.1. Tiêu chí định tính
Các chỉ tiêu khơng thể tính tốn cũng như xác định một cách chính xác được xong lại mang ý nghĩa rất quan trọng để đánh giá kết quả KSCĐT qua KBNN gồm:
(1) Sự tuân thủ quy trình kiểm sốt. Việc xây dựng quy định về quy trình KSCĐT của KBNN để đảm bảo thực hiện KSC đạt hiệu quả cao nhất, thống nhất các bước KSC trong tồn bộ hệ thống KBNN. Cơng chức KSCĐT là những người thực hiện các quy trình KSC. Việc tuân thủ đúng quy định của nhà nước, quy trình do KBNN ban hành đảm bảo cho công tác KSC trong hệ thống KBNN đạt hiệu quả và chất lượng cao.
(2) Phương pháp kiểm soát. Mỗi ngành nghề, lĩnh vực hoạt động có liên quan tới hoạt động đầu tư và xây dựng địi hỏi có phương pháp kiểm sốt riêng phù hợp với đặc trưng riêng của ngành nghề, lĩnh vực đó. Đồng thời phương pháp đó cũng phải phù hợp với chức năng của KBNN.
Trong KSCĐT có thể thực hiện các phương pháp “kiểm sốt trước, thanh tốn sau”, theo đó cơng chức KSC có trách nhiệm kiểm sốt về hồ sơ và giá trị trước khi xuất quỹ NSNN, với phương pháp này thời gian để kiểm sốt 1 món chi đầu tư sẽ kéo dài. Ngược lại sử dụng phương pháp “thanh tốn trước, kiểm sốt sau” theo đó, hồ sơ CĐT gửi đến cơ quan kiểm sốt đầy đủ theo quy định, thì cơng chức KSC có trách nhiệm xuất quỹ NSNN, việc tính tốn về giá trị được thực hiện sau, với phương pháp này thời gian giải ngân đối với 1 món chi nhanh chóng hơn.
(3) Nội dung kiểm soát chi. Thực hiện KSC các dự án sử dụng VĐT
XDCB từ NSNN cần đảm bảo tính đầy đủ, hợp pháp, hợp lệ của các chứng từ, tính logic của các chứng từ trong bộ hồ sơ mà CĐT gửi đến. Nội dung các khoản chi: KSC xây lắp; thiết bị; quản lý dự án; đền bù, bồi thường và tái định cư...có sự khác nhau, vì vậy địi hỏi việc KSC các khoản chi này cũng khác nhau. Nội dung KSCĐT do KBNN trung ương quy định phù hợp với yêu cầu quản lý trong từng thời kỳ.
(4) Tổ chức bộ máy kiểm soát chi quyết định hiệu quả của KSCĐT Trong tổ chức thực hiện, tổ chức bộ máy để thực hiện nhiệm vụ có thực
sự hiệu quả hay khơng thể hiện ở các yếu tố như: Bộ máy tổ chức phải đảm bảo về chất lượng và số lượng công chức để thực hiện KSC và cách thức sắp xếp công chức tại KBNN cấp tỉnh, huyện. Tổ chức bộ máy KSCĐT phụ thuộc vào mơ hình tổ chức của hệ thống KBNN, có những thời điểm KBNN quy định cơng chức KSC thực hiện cả nhiệm vụ KSC đầu tư và thường xun tính chun mơn hóa trong KSCĐT khơng cao dẫn tới chất lượng KSC thấp, trong trường hợp
công chức KSC được giao nhiệm vụ chuyên về KSCĐT chất lượng KSC sẽ tăng lên. Từ đó có thể khẳng định rằng Những vấn đề này tác động chất lượng KSC trong hệ thống KBNN.
(5) Ứng dụng công nghệ thông tin vào hoạt động kiểm soát chi đầu tư Thế giới ngày càng phát triển về CNTT thì ứng dụng CNTT vào các
hoạt động quản lý của nhà nước đem lại hiệu quả rất to lớn. CNTT trong hoạt động KSC tại KBNN khơng những đảm bảo độ chính xác về giá trị cịn có tác dụng kiểm sốt các thành phần hồ sơ CĐT gửi tới KBNN, đã góp phần khơng nhỏ vào việc đảm bảo về tiến độ, tính chính xác trong hoạt động KSC, giảm thời gian, nhân lực và kinh phí khơng những của hệ thống KBNN mà còn của cả CĐT. Như vậy ứng dụng CNTT vào KSCĐT sẽ tác động tới chất lượng KSCĐT và làm cơ sở KBNN triển khai mơ hình kho bạc số.
(6) Chấp hành quy định về xử phạt VPHC trong KSC ảnh hưởng tới
chất lượng KSC qua KBNN. CĐT không chấp hành đầy đủ quy định trong đề nghị thanh tốn nhưng KBNN khơng phát hiện và xử phạt VPHC dẫn tới hiện tượng CĐT không rút kinh