7. Kết cấu của luận án
3.4. Đánh giá thực trạng kiểm soát chi đầutư từ ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà
3.4.1. Kết quả đạt được
Một số thành công trong KSCĐT từ NSNN qua KBNN như: (1) Trong kiểm soát cam kết chi đầu tư từ ngân sách nhà nước:
Đã thực hiện tốt khâu tổ chức tập huấn, tuyền tuyền, chủ động triển khai việc quản lý kiểm soát CKC; chủ động triển khai các biện pháp hướng dẫn, tháo gỡ vướng mắc phát sinh trong q trình thực hiện; góp phần cải cách TTHC, cải cách tài chính cơng; tổ chức tốt triển khai vận hành, hỗ trợ người sử dụng và thu nhận được những kinh nghiệm quý để tiếp tục hướng tới quản lý tài chính – ngân sách theo trung hạn.
(2)Cơng tác kiểm sốt chi đầu tư từ ngân sách nhà nước:
Thực hiện cải cách mạnh mẽ, từ việc cải cách quy trình KSC; xây dựng và thực hiện nguyên tắc trong KSC; giao dịch “một cửa”; đơn giản hóa TTHC về hồ sơ, tài liệu KSC; giảm thời gian thực hiện trong KSC,…
Chủ động rà sốt, nắm vững tình hình KSC theo KHV hàng năm của từng dự án, phối hợp chặt chẽ với cơ quan tài chính các cấp, các cơ quan ban ngành và các CĐT tìm hiểu nguyên nhân vướng mắc.
Đáp ứng được mục tiêu về KSC “chặt chẽ, an toàn, hiệu quả” góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng VĐT của nhà nước.
3) Trong tổ chức thực hiện quy trình kiểm sốt chi đầu tư:
Các Quy trình KSC tuy ở giai đoạn khác nhau nhưng đều bám sát mơ hình tổ chức cán bộ và nội dung KSC; quy định việc luân chuyển chứng từ đơn giản, dễ nhớ, dễ thực hiện, phù hợp với KBNN các cấp, thực hiện thống nhất việc luân chuyển chứng từ trong nội bộ KBNN; quy định rõ thời gian thực hiện từng bước công việc phù hợp với từng bộ phận trong một đơn vị.
Quy trình KSC trong điều kiện thống nhất đầu mối đã giải quyết triệt để
KSC NSNN một cửa gồm chi đầu tư và chi thường xuyên; tách bạch rõ được nhiệm vụ KSC và hạch toán kế toán.
4) Trong tổ chức bộ máy kiểm soát chi đầu tư của hệ thống KBNN:
Nhiệm vụ KSC và kế tốn có độc lập nhau, đảm bảo thống nhất trong chỉ đạo điều hành công tác KSC NSNN phù hợp với Chiến lược phát triển KBNN đến năm 2020; tổ chức bộ máy của đơn vị được tinh gọn, giảm đầu mối tại các đơn vị KBNN huyện giúp cho việc bố trí, điều
động, ln phiên, chuyển đổi vị trí cơng việc thuận lợi, cơng chức có thể thực hiện được nhiều nghiệp vụ.
5) Thực hiện cải cách thủ tục hành chính trong kiểm sốt chi đầu tư: giảm bớt hồ sơ giao nhận; cải tiến hình thức giao nhận và trả kết quả thực hiện; giảm bớt thời gian thực hiện; tích hợp cơ chế quản lý, sử dụng và KSC tại một văn bản quy phạm pháp luật.. tạo thuận lợi cho CĐT.
6) Cơng tác ĐTBD cơng chức kiểm sốt chi đầu tư
Đào tạo theo nhu cầu hàng năm đối với các đơn vị giúp nâng cao chất lượng nguồn nhân lực KSC NSNN; chương trình bồi dưỡng có chiều sâu về kiến thức nghiệp vụ KSC và có chiều rộng về đối tượng đào tạo; có sự phối hợp, hỗ trợ, chia sẻ, hợp tác chặt chẽ đơn vị đào tạo với các đơn vị chun mơn; tổ chức, quản lý các lớp ĐTBD có tính chun nghiệp; giảng viên có trình độ chun mơn tốt, có kinh nghiệm và tâm huyết.
7) Ứng dụng cơng nghệ thơng tin trong kiểm sốt chi đầu tư:
Đã xây dựng kiến trúc tổng thể về hệ thống CNTT, trong đó, hệ thống TABMIS đóng vai trị là trung tâm, kết nối, trao đổi thông tin dữ liệu với một số hệ thống liên quan; hoàn thiện các ứng dụng CNTT khác theo mơ hình tập trung có kết nối với hệ thống TABMIS; đầu tư và phát triển cơ sở hạ tầng CNTT đầy đủ, đồng bộ, đáp ứng mục tiêu hiện đại hóa CNTT của KBNN; triển khai xây dựng kho dữ liệu về chi NSNN; xây dựng và bước đầu triểnkhai hệ thống DVCTT.
8) Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kiểm sốt chi đầu tư Cơng tác xử phạt VPHC trong lĩnh vực KBNN đã phát huy được hiệu
quả thể hiện trong việc nâng cao ý thức chấp hành quy định về quản lý tài chính của CĐT.
3.4.2. Hạn chế trong kiểm soát chi đầu tư qua Kho bạc Nhà nước
Thứ nhất, kiểm soát cam kết chi đầu tư từ ngân sách nhà nước chưa đáp ứng yêu cầu đối
với quản lý ngân sách trung hạn
Thực hiện quản lý, kiểm sốt CKC đầu tư nói riêng và CKC NSNN nói chung theo cách thực kiểm sốt tại cơ quan KSC, điều đó có nghĩa là việc cam kết của CĐT với nhà thầu thi công xây dựng, lắp đặt, tư vấn, cung cấp thiết bị…sau khi hợp đồng đã ký kết, trong khi nội dung hợp đồng kinh tế ln có sự ràng buộc điều khoản thanh tốn. Như vậy việc CKC được thực hiện sau khi xác định nghĩa vụ trả nợ của CĐT là quy trình ngược. Mặt khác việc quản lý kế hoạch trung hạn không thuộc chức năng của KBNN và đây là giai đoạn cuối của quy trình xuất quỹ NSNN nên kiểm sốt tại giai đoạn này khơng mang đến hiệu quả.
Vấn đề thực hiện quy trình ngược và kiểm sốt khơng đúng thời điểm trong quản lý NSNN dẫn tới chưa tiếp cận mục tiêu quản lý ngân sách trung hạn, nợ đọng trong XDCB. Nên lựa chọn kinh nghiệm của Cộng hòa Liên bang Nga và khuyến cáo của tổ chức quốc tế trong vấn đề này.
Thứ hai, tổ chức KSCĐT hiện nay chưa đáp ứng mơ hình tổ KBNN hai cấp (cấp điều
hành và cấp thực hiện).
Thực hiện Quyết định số 455/QĐ-TTg ngày 13/4/2022 của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt Chiến lược phát triển KBNN đến năm 2030, theo đó mục tiêu cụ thể là “Trước năm 2025, chuẩn bị đầy đủ, sẵn sàng các điều kiện về cơ chế, chính sách, quy trình nghiệp vụ, ứng dụng CNTT để đến năm2030, cơ bản hoàn thành sắp xếp tổ chức bộ máy theo mơ hình kho bạc 2 cấp và giảm được ít nhất 15% biên chế so với năm 2020” [69, tr 2].
Hiện nay hệ thống KBNN tổ chức theo mơ hình 3 cấp: Trung ương (điều hành); cấp tỉnh, huyện (thực hiện). Vấn đề giao dịch trong KSCĐT giữa KBNN với CĐT, các cơ quan QLNN về đầu tư & xây dựng thường trong một phạm vi nhất định, hồ sơ pháp lý và hồ sơ thanh toán chủ yếu bằng giấy.
Mơ hình KBNN hai cấp có sự khác biệt lớn nhất là đối với cấp thực hiện, khi đó một KBNN cấp thực hiện có thể chịu trách nhiệm KSCĐT trên địa bàn một tỉnh hoặc nhiều tỉnh khi đó quy trình, cách thức tổ chức, hình thức giao nhận hồ sơ cần có sự tiếp cận mới do khoảng cách về vị trí địa lý giữa KBNN với CĐT, các cơ quan xa nhau.
Thứ ba, KSCĐT hiện nay chưa phân biệt mức độ kiểm soát đối với từng khoản chi trong
đầu tư.
Xét về thứ tự các lần thanh toán, KBNN thực hiện nguyên tắc trong KSCĐT là “thanh toán trước, kiểm soát sau” và “kiểm soát trước, thanh toán sau”;
Xét về mức độ rủi ro, KBNN ban Quyết định số 2626/QĐ-KBNN ngày 31/5/2021 về Quy định kiểm sốt, phịng ngừa rủi ro trong cơng tác KSC NSNN, kế toán và thanh toán tại hệ thống KBNN, theo đó mới quy định nhận biết các đơn vị và các khoản chi thường xuyên có mức độ rủi ro cao;
Với cách làm hiện nay phần nào giúp giảm được thời gian thanh toán (nhất là nguyên tắc “thanh toán trước, kiểm sốt sau”), phát hiện những khoản chi có độ rủi ro cao để phịng ngừa. Như vậy tất cả các khoản chi, các CĐT đều phải thực hiện trình tự, cách thức..kiểm sốt như nhau. Trong khi cơng chức KSC theo lộ trình phải tỉnh giảm nhưng khối lượng cơng việc trong KSC ngày một tăng dẫn tới tình trạng khơng đủ thời gian để kiểm sốt tất cả các món chi qua KBNN từ đó tạo rủi ro trong KSCĐT.
Thứ tư, KBNN chưa thực hiện kiểm soát tất cả các khoản chi từ NSNN. Hiện nay có 6
cơ quan cùng kiểm sốt các khoản chi NSNN nên khơng tận dụng được nguồn nhân lực của hệ thống KBNN (được chun mơn hóa sâu về KSCĐT).
Mặt khác, việc qua KSC các cơ quan khác nhau sẽ phải thực hiện các quy trình, thủ tục KSC khác nhau dẫn tới bất bình đẳng đối với các đơn vị thi cơng, cung cấp hàng hóa dịch vụ… Trong khi nhiệm vụ của KBNN được Thủ tướng Chính phủ giao “Kiểm sốt, thanh tốn, chi trả các khoản chi của NSNN và các nguồn vốn khác được giao theo quy định của pháp luật” tại điểm b, khoản 6, Điều 2, Quyết định 26/2015/QĐ-TTg ngày 8/7/2015.
Vì vậy, KBNN cần có giải pháp để tập trung đầu mối để KSCĐT tất cả các khoản chi từ NSNN.
Thứ năm, việc giao nhận hồ sơ, chứng từ giữa CĐT và KBNN qua DVCTT của KBNN
gặp nhiều khó khăn dẫn tới có lúc, có nơi bên cạnh việc đẩy hồ sơ trên DVC CĐT vẫn phải chuyển hồ sơ giấy đến KBNN đặc biệt vào những thời điểm cuối năm do chất lượng DVCTT chưa đảm bảo.
Thứ sáu, một số hạn chế khác trong KSCĐT từ NSNN như:
(1) Một số KBNN cấp huyện vùng sâu, vùng xa gặp khó khăn trong giao nhận hồ sơ, chứng từ KSC đầu tư do ứng dụng CNTT chưa hoàn thiện chưa bao quát được toàn bộ tác nghiệp trong KSCĐT; cơ sở hạ tầng CNTT chưa đáp ứng được yêu cầu ứng dụng CNTT trong KSCĐT; trang thiết bị của CĐT chưa đồng bộ và chưa tương thích với hệ thống KBNN.
(2) Chất lượng KSC của các đơn vị KBNN một số thời điểm chưa tốt do vấn đề tổ chức bộ máy KSCĐT của hệ thống KBNN thường xuyên thay đổi dẫn tới chất lượng cơng chức KSCĐT có chiều hướng giảm sút.
Việc nhập vào, tách ra nhiệm vụ KSC đầu tư và KSC một cách thường xuyên đã tạo ra áp lực lớn đối với công chức KSC: Trong giai đoạn nghiêncứu tổ chức bộ máy KSCĐT thường xuyên tách ra rồi lại nhập vào tạo áp lực lớn đến lĩnh vực đào tạo, bồi dưỡng và công chức KSC; việc liên tục thay đổi mơ hình tổ chức trong KSC tạo ra tâm lý không an tâm đối với công chức KSCĐT dẫn tới chất lượng KSC khơng tốt.
Bên cạnh đó cơng tác đào tạo, bồi dưỡng cơng chức KSCĐT cịn hạn chế. Nhu cầu đào tạo lớn, trong khi KBNN tổ chức nhiều lớp trong cùng thời điểm, với phạm vi rộng; đội ngũ giảng viên kiêm chức luôn thay đổi; giảng viên thiếu kỹ năng truyền đạt kiến thức nghiệp vụ KSC. Các đơn vị KBNN chưa tổ chức công tác tự đào tạo cho cơng chức của mình. Đăng ký nhu cầu ĐTBD của các đơn vị khơng chính xác, thời gian lập dự tốn ĐTBD thực hiện trước thời gian phê duyệt kế hoạch ĐTBD đã gây khó khăn trong tổ chức thực hiện ĐTBD. Việc đào
tạo cơng chức KSC mang tính chun mơn sâu, địi hỏi giảng viên vừa phải có kỹ năng sư phạm vừa có trình độ chun mơn sâu nhưng trên thực tế vấn đề này không được đảm bảo. (3) Chất lượng hồ sơ, chứng từ đề nghị chi của CĐT gửi đến KBNN cịn thấp do cơng tác xử phạt
VPHC của KBNN chưa nghiêm; cải cách TTHC chưa triệt để; cơ chế, chính sách chưa bám sát thực tế, chồng chéo; trình độ chun mơn của viên chức biên chế tai CĐT chưa đạt yêu cầu... - Trong q trình KSC, cơng chức thực hiện nhiệm vụ có từ chối các khoản chi do CĐT đề nghị
thanh toán do những nguyên nhân về hồ sơ và giá trị của các khoản chi chưa đúng với quy định hiện hành. Về nguyên tắc trách nhiệm của công chức phải lập biên bản để tiến hành xử phạt VPHC.
Trong công tác thanh tra, kiểm tra, khi tiến hành xem xét hồ sơ chi của đơn vị KBNN hoặc của CĐT nếu phát hiện sai phạm, công chức thanh tra có trách nhiệm của cơng chức thanh tra phải lập biên bản để tiến hành xử phạt VPHC. Chưa tách bóc được giá trị tiết kiệm cho NSNN trong giá trị từ chối chi, mặt khác các tiêu chí đó chưa kết nối với các tiêu chí trong báo cáo về xửphạt VPHC trong lĩnh vực KBNN.
Trên thực tế, một số đơn vị KBNN có từ chối trong thanh tốn nhưng khơng có số liệu về xử phạt VPHC trong lĩnh vực KSCĐT, vấn đề này dẫn tới chất lượng hồ sơ KSCĐT không tốt, dễ sinh ra chất lượng KSC giảm.
- Cải cách hành chính trong lĩnh vực KSCĐT như xây dựng cơ chế chính sách chưa đồng bộ, TTHC trong KSCĐT chưa gọn nhẹ, các bước trong quy trình nghiệp vụ chưa rõ ràng...những vấn đề này ảnh hưởng tới KSCĐT.
(4) Quy trình kiểm sốt CKC và KSC đang có sự tách rời nhau là rào cản trong việc tiếp nhận thông tin của bản thân công chức KSC trong hệ thống KBNN cũng như nhân viên thực hiện giao dịch với KBNN khi đề nghị thanh tốn. Ngay đối với quy trình KSCĐT mỗi quy trình ứng với từng mơ hình KBNN (cấp huyện) là khó khăn cho việc áp dụng để KSCĐT.
3.4.3. Nguyên nhân của những hạn chế
Hạn chế trong KSCĐT qua KBNN xuất phát từ nguyên nhân cơ bản sau:
3.4.3.1. Nguyên nhân chủ quan
Kết quả kiểm định tại mục 3.3 đã khẳng định sự tác động của 05 nhóm yếu tố (05 biến độc lập) với trên 20 câu hỏi (biến quan sát) đến KSCĐT từ NSNN qua KBNN theo mức độ khác nhau. Thực tế, giai đoạn 2017- 2021 KBNN đã có nhiều chuyển biến tích cực về tổ chức bộ máy và sử dụng công chức trong KSCĐT, phân công, phân cấp gắn với trách nhiệm trong thực hiện nhiệm vụ, cải tiến quy trình và thủ tục hành chính trong KSCĐT, đầu tư ứng dụng công nghệ thông tin trong KSCĐT và tăng cường sự phối hợp của các cơ quan quản lý nhà
nước về ĐT&XD nhưng chưa đạt được kỳ vọng là nguyên nhân chủ quan của hạn chế, cụ thể như sau:
Một là, là cơ quan trực tiếp được giao nhiệm vụ kiểm soát CKC đầu tư, KBNN chưa chủ
động đề xuất với BTC, Chính phủ trong việc đổi mới quản lý CKC theo hướng tiếp cận quản lý CKC gắn với giai đoạn phân bổ nguồnlực tài chính trong đầu tư.
Hai là, Chiến lược phát triển KBNN đến năm 2030 đã được tổ chức hội thảo khoa học
trong nước nhiều lần có sự tham gia của các tổ chức quốc tế nhưng đến tháng 4/2022 được Thủ tướng Chính phủ ban hành. KBNN Việt Nam cần có giải pháp trong KSCĐT phù hợp với mơ hình kho bạc hai cấp tiếp cận mục tiêu trong Chiến lược.
Thứ ba, Kho bạc Nhà nước chưa xây dựng quy trình KSCĐT theo mức độ rủi ro các
khoản chi dựa vào tính chất các khoản chi và uy tín của các CĐT. KBNN cần có cách tiếp cận mới để đảm bảo an tồn cho cơng chức KBNN cũng như hiệu quả trong chi đầu tư từ NSNN.
Thứ tư, Kho bạc Nhà nước chưa giải pháp hữu hiệu trong việc thống nhất đầu mối
KSCĐT từ NSNN qua KBNN.
Thứ năm, những khó khăn gặp phải trong giao nhận hồ sơ, chứng từ trong KSC trên
DVCTT chủ yếu như: Chưa số hóa được văn bản pháp lý cũng như hồ sơ KSC; cấp mã dự án trên DVC chất lượng chưa cao; hạ tầng truyền thông chưa đáp ứng được yêu cầu truyền nhận của hệ thống; thiết kế các chỉ tiêu trong các biểu, bảng chưa rõ ràng, chưa khoa học.
Lần đầu KBNN thực hiện giao nhận và trả kết quả trên hệ thống mạng nên chưa có nhiều kinh nghiệm trong tổ chức thực hiện DVCTT. Chất lượng văn bản, quy trình KSC chưa tiếp cận với tình hình thực tiễn, các mẫu biểu thiết kế chưa mang tính tổng thể, một số nội dung cịn chồng chéo, chưa làm rõ trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong QLNN về các lĩnh vực.
Thứ sáu, nguyên nhân của các hạn chế khác cụ thể như:
*Xây dựng cơ chế chính, đầu tư hạ tầng truyền thơng, mua sắm thiết bị, sách, thiết kế tổng thể về mạng cịn hạn chế như: Chưa có thiết kế tổng thể về ứng dụng CNTT trong KSCĐT nên các phần mềm không kết nối tốt với nhau; Kinh phí đầu tư cơ sở hạ tầng CNTT cịn hạn chế do chế độ quy định vềđầu tư CNTT, mua sắm trang thiết bị chưa đồng bộ nên một số huyện vùng sâu vùng xa còn chưa ổn định.
*Công chức KSCĐT và cơng chức thanh tra cịn nể nang trong xử phạt VPHC, việc kiểm tra đôn đốc của lãnh đạo KBNN các cấp chưa thường xuyên. Thiết kế các tiêu chí trong báo cáo thống kê xử phạt chưa khoa học như khơng có cột giá trị tiết kiệm trong giá trị từ chối chi và chưa kết