7. Kết cấu của luận án
3.2. Thực trạng kiểm soát chi đầutư từ ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Việt
giai đoạn 2017-2021
3.2.1. Kiểm soát cam kết chi đầu tư
Kiểm soát CKC NSNN bắt đầu thực hiện từ ngày 01/6/2013 theo hướng dẫn tại Thông tư số 113/2008/TT-BTC ngày 27/11/2008 của BTC về hướng dẫn quản lý và kiểm soát CKC
NSNN qua KBNN (gọi tắt TT113) và Thông tư số 40/2016/TT-BTC ngày 01/03/2016 của BTC về sửa đổi, bổ sung một số điều của TT 113 (gọi tắt TT40).
3.2.1.1. Kiểm soát điều kiện thực hiện cam kết chi
Tất cả các khoản chi đã được giao kế hoạch VĐT, có hợp đồng mua bán hàng hố, dịch vụ theo chế độ quy định và có giá trị hợp đồng từ 500 triệu đồng (TT113) hoặc 1.000 triệu đồng (TT40) trở lên phải được quản lý, kiểm soát CKC qua KBNN trừ các trường hợp cụ thể như: Các khoản chi của ngân sách xã (TT113); các dự án, cơng trình do xã, phường, thị trấn làm CĐT (TT40); các khoản chi cho lĩnh vực an ninh, quốc phòng...
3.2.1.2. Thời hạn gửi cam kết chi của chủ đầu tư và chấp nhận của Kho bạc Nhà nước
(1) Chủ đầu tư sau khi được cấp có thẩm quyền giao kế hoạch VĐT, đã
ký hợp đồng và hợp đồng có hiệu lực đã gửi đề nghị CKC đến KBNN trong vòng 5 ngày làm việc (TT113), 10 ngày làm việc (TT40) để KBNN thực hiện kiểm soát và làm thủ tục hạch toán CKC trên hệ thống TABMIS.
Nếu CĐT gửi đề nghị CKC chậm hơn so với thời hạn quy định hoặc khơng làm thủ tục CKC thì sẽ bị KBNN xử phạt VPHC theo quy định.
(2)Trong vòng 02 ngày làm việc kể từ khi nhận được đề nghị của CĐT và đã được nhập trên hệ thống TABMIS, KBNN phải hồn thành việc kiểm sốt CKC và thơng báo cho đơn vị biết.
3.2.1.3. Tổ chức kiểm soát cam kết chi đầu tư
1) Giá trị đề nghị CKC đầu tư của CĐT qua KBNN. Thống kê giá trị đề nghị CKC đầu tư của CĐT qua KBNN và kế hoạch VĐT giai đoạn 2017-2021 theo Bảng 3.3.
Bảng 3.3. Giá trị đề nghị cam kết chi đầu tư và kế hoạch vốn đầu tư Năm Kế hoạch vốn được giao (tỷ
đồng)
Giá trị cam kết chi đầu tư (tỷ
đồng) Tỷ lệ (%) 1 2 3 4=3/2 2017 407.329 133.042 32,7 2018 403.195 161.770 40,1 2019 393.638 194.516 49,4 2020 441.174 208.487 47,3 2021 436.734 229.881 52,6 Tổng cộng 2.082.070 927.696 44,6
Tỷ lệ giá trị CKC phản ánh giá trị CĐT phải thực hiện CKC so với KHV được giao (bình quân giai đoạn là 44,6%). Tỷ lệ CKC phụ thuộc vào 2 yếu tố ngưỡng phải kiểm soát CKC và mức giá trị hợp đồng.
Nội dung kiểm soát phụ thuộc vào ngưỡng phải kiểm soát CKC khi quy định ngưỡng tại TT40 tăng lên gấp đôi đã làm giảm tỷ lệ này (bắt đầu giảmnăm 2016 đến 2017); Tỷ lệ CKC có xu hướng tăng lên từ năm 2018 bởi giá trị các hợp đồng kinh tế giữa CĐT và nhà cung cấp hàng hóa dịch vụ trong đầu tư có xu hướng tăng qua các năm.
2) Giá trị cam kết chi đầu tư thanh toán qua KBNN
Giá trị đề nghị CKC của CĐT được KBNN kiểm soát trong giai đoạn 2017-2021 được thống kê tại bảng 3.4.
Bảng 3.4. Giá trị cam kết chi đầu tư kiểm soát qua Kho bạc Nhà nước
Đơn vị: tỷ đồng
Năm Giá trị củacác Hợp đồng khung Tổng số giá trị đề nghị cam kết chi Giá trị CKC đã thanh toán Tỷ lệ giá trị CKC đã thanh toán (%) 1 2 3 4 5 = 4/3 2017 186.442 133.042 131.548 98,9 2018 209.819 161.770 158.373 97,9 2019 289.613 194.516 189.185 97,3 2020 368.599 208.487 208.202 99,9 2021 353.917 229.881 228.935 99,6 Cộng 1.408.390 927.696 916.243 98,8
Nguồn: Báo cáo tình hình giải ngân vốn đầu tư của Kho bạc Nhà nước
Theo số liệu tại bảng 3.4, tỷ lệ giá trị CKC đã thanh toán (98,8%) được xác định bằng tỷ lệ % giữa tổng giá trị CKC đã thanh toán (916.243 tỷ đồng) so với tổng giá trị đề nghị CKC của CĐT (927.696 tỷ đồng) tỷ lệ này có xu hướng ổn định trong giai đoạn nghiên cứu.
Số liệu trên đã phản ánh được kết quả khách quan trong quản lý, kiểm soát CKC đối với các hợp đồng của DAĐT qua KBNN; giá trị CĐT đề nghị CKC đảm bảo trong phạm vi kế hoạch VĐT được giao và giá trị của hợp đồng kinh tế; giá trị thanh toán cho nhà cung cấp hàng hóa, dịch vụ đảm bảo trong phạm vi giá trị đã đề nghị CKC của CĐT phù hợp với quy định tại Thông tư số 113/2008/TT-BTC và Thông tư số 40/2016/TT-BTC.
3.2.1.4. Thực hiện Quy trình quản lý, kiểm sốt cam kết chi
Khi có nhu cầu CKC, ngồi các hồ sơ, tài liệu gửi 1 lần và gửi hàng năm theo chế độ quy định, CĐT gửi KBNN Hợp đồng có giá trị có ngưỡng phải CKC; đề nghị CKC hoặc đề nghị điều chỉnh CKC.
(2)Quản lý hợp đồng chi đầu tư:
- Kho bạc Nhà nước kiểm sốt tính pháp lý của hợp đồng theo quy định về điều kiện thực hiện CKC, nếu phù hợp thì nhập các thơng tin của hợp đồng vào hệ thống TABMIS và thông báo số CKC được quản lý trên TABMIS cho CĐT được biết để quản lý và thanh tốn CKC.
- Hàng năm, CĐT phải có trách nhiệm xác định số VĐT bố trí cho từng hợp đồng; đồng thời, được quyền chủ động điều chỉnh tăng, giảm số VĐT bố trí cho từng hợp đồng, đảm bảo trong phạm vi KHV năm đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao và giá trị hợp đồng cịn được phép CKC của dự án đó.
- Căn cứ đề nghị của CĐT, KBNN thực hiện kiểm sốt, đối chiếu đảm bảo khoản đề nghị CKC khơng được vượt quá KHV năm đã giao cho dự án và giá trị hợp đồng cịn được phép CKC. Kiểm sốt, đối chiếu đề nghị CKC của CĐT, đảm bảo đầy đủ các chỉ tiêu thông tin và được gửi trước thời hạn theo quy định.
- Sau khi kiểm soát hồ sơ, tài liệu của CĐT: Nếu đảm bảo đủ các điều kiện theo quy định, KBNN ghi nhận bút toán CKC vào TABMIS và gửi 01 liên chứng từ CKC đã được chấp thuận trên hệ thống TABMIS (có ghi số CKC) để CĐT biết; Nếu không đảm bảo điều kiện quy định, KBNN được phép từ chối ghi nhận bút tốn CKC vào TABMIS và thơng báo bằng văn bản cho CĐT.
3.2.2. Kiểm sốt chi đầu tư theo chu trình dự án qua Kho bạc Nhà nước Việt Nam
Thực hiện KSCĐT từ NSNN qua KBNN tuân thủ các văn bản sau:
(1) Văn bản tác động tới quản lý đầu tư và xây dựng, quản lý NSNN: Luật số 83/2015/QH13 ngày 25/6/2015 của Quốc hội ban hành về Luật
NSNN; Luật số 49/2014/QH13 ngày 18/6/2014 của Quốc hội ban hành Luật đầu tư công; Luật số 50/2014/QH13 ngày 18/6/2014 của Quốc hội ban hành Luật xây dựng; Luật số 43/2013/QH13 ngày 26/11/2013 của Quốc hội ban hành Luật Đấu thầu; các Nghị định của Chính phủ quy định chi tiết thi hành các Luật NSNN và Thông tư của BTC, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Xây dựng hướng dẫn các Nghị định.
(2) Thông tư (TT) quy định các khoản chi đầu tư từ NSNN của Bộ Tài chính gồm: TT 161/2012/TT-BTC ngày 02/10/2012; TT 39/2016/TT-BTC ngày 01/03/2016; TT 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016; TT108/2016/TT- BTC ngày 30/6/2016 và TT 52/2018/TT-BTC ngày 24/5/2018. Những văn bản này quy định cụ thể các khoản chi từ
NSNN qua KBNN trong đó có chi đầu tư. Đây là thước đo chuẩn để làm căn cứ KSCĐT từ NSNN quan KBNN.
(3) Thực hiện quy trình KSC do KBNN ban hành: KSCĐT thực hiện theo quy trình được ban hành kèm theo các quyết định: Quyết định 5657/QĐ- KBNN ngày 28/12/2016;
Quyết định số 4377/QĐ-KBNN ngày 15/9/2017 và Quyết định số 2899/QĐ-KBNN ngày 15/6/2018 của KBNN.
Quy trình KSC quy định các bước, vị trí cơng việc phải thực hiện nhiệm vụ gì? trong thời gian bao nhiêu? do vậy sẽ phụ thuộc vào mơ hình tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của từng đơn vị, từng vị trí…của KBNN các cấp.
(4) Kế hoạch VĐT được các cơ quan có thẩm quyền thơng báo qua hệ thống KBNN là điều kiện tiên quyết trong KSCĐT gồm: vốn NSNN trong cân đối, TPCP, CTMTQG và vốn khác. Giai đoạn 2017-2021 VĐT KBNNtiếp nhận theo Bảng 3.5.
Bảng 3.5. Kế hoạch vốn đầu tư hệ thống Kho bạc Nhà nước tiếp nhận
Đơn vị: tỷ đồng TT Năm Tiếp nhận đến 31/12 năm KH Tiếp nhận đến 31/01 năm sau năm KH Tiếp nhận trong tháng 1 năm sau năm KH Tỷ lệ tiếp nhận trong tháng 1 năm sau năm
KH (%) 1 2 3 4=3-2 5=4x100/3 1 2017 361.151 407.329 46.178 11,3 2 2018 399.920 403.195 3.275 0,8 3 2019 388.673 393.638 4.965 1,3 4 2020 441.463 441.174 -289 -0,07 5 2021 435.533 436.734 1.201 0,27 Cộng 2.026.740 2.028.070 55.330 2,7
Nguồn: Báo cáo tình hình giải ngân vốn đầu tư của Kho bạc Nhà nước
Từ số liệu bảng trên nhận thấy:
i)Giá trị KHV tiếp nhận tại thời điểm 31.01 năm sau cao hơn thời điểm 31/12 năm kế hoạch như tại Biểu đồ 3.1.
20172018201920202021
Tiếp nhận
đến 31/01 năm sau năm KH Tiếp nhận đến 31/12 năm KH 450,000 400,000 350,000 300,000 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0
Biểu đồ 3.1: Kế hoạch vốn đầu tư ghi nhận tại 2 thời điểm
Nguồn: Theo số liệu tại Bảng 3.5
Kế hoạch vốn tiếp nhận trong tháng 1 sau năm kế hoạch có xu hướng
giảm dần (có năm điều chỉnh giảm) là điều kiện thuận lợi cho KSCĐT của KBNN do không chuyển nguồn sang năm sau thanh tốn.
ii) Các cơ quan có thẩm quyền tiếp tục giao KHV trong tháng 1 của năm sau năm kế kế hoạch, so với KHV cả giai đoạn chỉ chiếm 2,7%, tập trung chủ yếu tại các dự án do địa phương quản lý, vấn đề này chưa phù hợp với nguyên tắc “KHV được giao trước 31/12 trước năm kế hoạch” quy định tại khoản 2 Điều 50 Luật NSNN ban hành năm 2015.
iii) Kế hoạch VĐT được phép kéo dài
Giai đoạn 2017-2021, KHV được phép kéo dài sang năm sau thanh toán bảng 3.6, chiếm khoảng gần 12,9% so với KHV năm kế hoạch.
Bảng 3.6. Kế hoạch vốn đầu tư được phép kéo dài các năm
TT
Các tiêu chí Kế hoạch vốn năm (tỷ. đồng)
KHV kéo dài sang năm sau (tỷ. đồng) Tỷ lệ (%) Năm 1 2 3 4=3x100/2 1 2017 407.329 28.495 7,0 2 2018 403.195 43.536 10,8 3 2019 393.638 67.323 17,1 4 2020 441.174 50.662 11,5 5 2021 436.734 78.871 18,1 Tổng số 2.082.070 268.887 12,9
Đối với KHV đầu tư được phép kéo dài quy định tại Điểm b, Khoản 1, Điều 76 Luật số 49/2014/QH13 ngày 18/6/2014 về Đầu tư cơng có hiệu lực từ 01/01/2015 cho phép “Thời gian thanh tốn vốn KHĐT cơng hàng năm được kéo dài sang năm sau. Trường hợp đặc biệt, được cấp có thẩm quyền cho phép thì được kéo dài thời gian giải ngân nhưng không quá KHĐT công trung hạn”. Từ quy định này, một số CĐT có tâm lý ỷ lại, chưa quyết liệt tập trung thanh toán KHV trong năm.
Kiểm soát chi đầu tư qua KBNN giai đoạn 2017-2021 được thực hiện như sau:
3.2.2.1. Kiểm soát hồ sơ
Kiểm soát hồ sơ chi đầu tư thực hiện theo quy định của BTC tại các Thông tư: số
08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 (TT08); số 108/2016/TT- BTC ngày 30/6/2016 (TT108) và số 52/2018/TT-BTC ngày 24/5/2018 (TT52) cụ thể như sau:
1) Hồ sơ pháp lý của dự án:
i) Đối với dự án chuẩn bị đầu tư: Quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu; quyết định phê duyệt dự tốn CBĐT của cấp có thẩm quyền kèm theo dự tốn chi phí cho cơng tác CBĐT; hợp đồng giữa CĐT với nhà thầu; Văn bản phê duyệt chủ trương đầu tư dự án (TT08).
ii)Đối với dự án thực hiện đầu tư: QĐĐT của cấp có thẩm quyền, các quyết định điều chỉnh dự án (nếu có) kèm theo DAĐT xây dựng cơng trình hoặc báo cáo KTKT; quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu; Hợp đồng giữa CĐT và nhà thầu và các tài liệu kèm theo hợp đồng; dự toán và quyết định phê duyệt dự tốn của cấp có thẩm quyền đối với từng cơng việc, hạng mục cơng trình, cơng trình đối với trường hợp chỉ định thầu hoặc tự thực hiện và các công việc thực hiện không thông qua hợp đồng, công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải kèm theo phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư; văn bản phê duyệt chủ trương đầu tư dự án (TT08).
2) Hồ sơ bổ sung hàng năm: KHV hàng năm của Bộ, ngành Trung ương và UBND các cấp; Quyết định phê duyệt dự toán thu, chi QLDA năm đối với chi phí QLDA.
3) Hồ sơ từng lần thanh tốn:
i) Hồ sơ thanh toán tạm ứng: Giấy đề nghị thanh toán VĐT; chứng từ chuyển tiền; bảo lãnh khoản tiền tạm ứng của nhà thầu.
ii)Hồ sơ thanh tốn khối lượng XDCB hồn thành: Biên bản nghiệm thu khối lượng cơng việc hồn thành kèm theo bảng xác định giá trị khối lượng cơng việc hồn thành; giấy đề nghị thanh tốn VĐT; chứng từ chuyển tiền; bảng kê giá trị khối lượng cơng việc hồn thành; dự tốn được
cấp có thẩm quyền phê duyệt cho từng cơng việc; bảng kê xác nhận khối lượng đền bù, GPMB đã thực hiện...
Giai đoạn này, quy định về hồ sơ thanh toán đã được cải cách, theo đó giảm bớt 3 loại chứng từ KSCĐT.
3.2.2.2. Kiểm sốt thanh toán tạm ứng và thu hồi vốn tạm ứng
(1) Thực hiện mức thanh toán tạm ứng:
i)Đối với hợp đồng thi công xây dựng, mức tạm ứng tối thiểu trên giá trị hợp đồng là: 20% (hợp đồng có giá trị dưới 10 tỷ đồng); 15% (hợp đồng có giá trị từ 10 tỷ đồng đến 50 tỷ đồng); 10% (hợp đồng có giá trị trên 50 tỷ đồng).
ii) Đối với hợp đồng cung cấp thiết bị công nghệ, hợp đồng EC, EP, PC, EPC, hợp đồng chìa khóa trao tay và các loại hợp đồng xây dựng khác: mức vốn tạm ứng tối thiểu bằng 10% giá trị hợp đồng.
iii) Đối với hợp đồng tư vấn: Mức tạm ứng tối thiểu bằng 25% giá trị hợp đồng. Từ 3/2016: mức tạm ứng tối thiểu theo giá trị hợp đồng là: 15% (hợp đồng có giá trị trên 10 tỷ đồng); 20% (hợp đồng có giá trị đến 10 tỷ đồng); Mức tạm ứng tối đa là 50% giá trị hợp đồng.
iv) Đối với công việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
Mức vốn tạm ứng theo tiến độ thực hiện bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Mức vốn tạm ứng tối đa theo yêu cầu không vượt phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt.
v)Đối với chi phí QLDA. Mức tạm ứng vốn khơng vượt q dự tốn chi phí QLDA được cấp có thẩm quyền phê duyệt.
(2) Thu hồi vốn đầu tư đã tạm ứng, cụ thể: Vốn xây lắp: Được thu hồi
qua các lần thanh toán KLHT của hợp đồng, mức thu hồi từng lần do CĐT thống nhất với nhà thầu và quy định cụ thể trong hợp đồng và thu hồi hết khi giá trị thanh toán KLHT đạt 80% giá trị hợp đồng; Công việc bồi thường, hỗ trợ: sau khi chi trả cho người thụ hưởng, thu hồi tạm ứng trong thời hạn chậm nhất là 30 ngày làm việc kể từ ngày chi trả cho người thụ hưởng; Mua nhà tái định cư và các công việc GPMB khác: vốn tạm ứng được thu hồi vào từng kỳ thanh toán KLHT và thu hồi hết khi đã thực hiện xong cơng việc GPMB; Chi phí QLDA: Khi có khối lượng cơng việc hồn thành theo dự toán, CĐT lập Bảng kê giá trị khối lượng cơng việc hồn thành gửi KBNN làm thủ tục thu hồi vốn tạm ứng.
Các Ban QLDA chuyên ngành, khu vực quản lý nhiều dự án, định kỳ 6 tháng và hết năm kế hoạch, CĐT phân bố chi phí QLDA cho từng dự án gửi KBNN làm thủ tục thu hồi vốn tạm ứng.
500,000 450,000 400,000 350,000 300,000 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0 2017 2018 2019 2020 2021
Kế hoạch VĐT hàng năm (tỷ đồng) Dư tạm ứng tại thời điểm 31/12 hàng năm (tỷ đồng)
(3) Kiểm soát thu hồi vốn đã tạm ứng qua KBNN. Trong giai đoạn 2017-2021, VĐT đã tạm ứng chưa thu hồi hàng năm (đối với tồn bộ dự án từ khởi cơng đến thời điểm 31/12 năm kế hoạch) theo Bảng 3.7.
Bảng 3.7. Dư tạm ứng vốn đầu tư giai đoạn 2017-2021
Đơn vị tính: Tỷ đồng
TT Năm Kế hoạch vốn Dư tạm ứng
đến 31/12 Tỷ lệ dư tạm ứng do với KH (%) 1 2 3 4=3/2