7. Kết cấu của luận án
2.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến kiểm soát chi đầutư từ ngân sách nhà nước
Kiểm soát chi đầu tư từ NSNN qua KBNN là công việc phức tạp và chịu ảnh hưởng của nhiều yếu tố (chủ quan và khách quan), cụ thể là:
2.3.1. Nhóm yếu tố chủ quan
Đây là nhóm yếu tố cơ bản quyết định đến chất lượng, hiệu quả của công tác KSCĐT từ NSNN qua KBNN và là yếu tố bên trong KBNN.
2.3.1.1. Tổ chức bộ máy và công chức kiểm soát chi đầu tư
(1) Tổ chức bộ máy trong KSCĐT của KBNN là việc sắp xếp các vị trí cơng việc của các phòng, bộ phận, các cấp tham gia KSCĐT. Tổ chức bộ máy trong công tác KSC được thiết kế một cách hợp lý, khoa học và quy định quyền hạn, trách nhiệm một cách chặt chẽ, minh bạch sẽ giúp hạn chế rủi ro, thực thi cơng vụ nhanh chóng và ngược lại sẽ dẫn đến hiệu quả trong KSCĐTtừ NSNN thấp. Phân công nhiệm vụ và quy định trách nhiệm của các bộ phận, cá nhân trong KSC có tác động tới thời gian thực thi, chất lượng công vụ. Việc sáp nhập hoặc tách các bộ phận trong hệ thống KBNN đã minh chứng cho vấn đề này.
(2)Biên chế công chức thực hiện nhiệm vụ KSC sẽ tác động đến chất lượng KSC. Nếu công chức không đủ để thực hiện khối lượng công việc và không am hiểu nghiệp vụ KSC sẽ tiềm ẩn rủi ro cao trong hoạt động nghiệp vụ và ngược lại sẽ phát huy hiệu quả đảm bảo an toàn trong quản lý ngân quỹ nhà nước.
(3)Cơng chức có trình độ chun mơn cao, phẩm chất đạo đức tốt sẽ thực hiện cơng việc một cách nhanh chóng và chính xác, chấp hành nghiêm chỉnh quy trình nghiệp vụ, qua đó đảm bảo KSC
đầy đủ, kịp thời và hạn chế được rủi ro. Ngược lại chất lượng công chức KSC không tốt sẽ ảnh hưởng tới chất lượng KSCĐT dẫn tới hiệu quả sử dụng NSNN trong lĩnh vực này thấp.
2.3.1.2. Quy trình và thủ tục hành chính trong kiểm sốt chi đầu tư
Quy trình KSCĐT là trình tự các bước công việc phải thực hiện của công chức KBNN và do KBNN quy định. Nội dung của quy trình quy định rõ trình tự các bước tiến hành kiểm sốt, thời gian kiểm soát, căn cứ, nội dung KSCĐT, trách nhiệm của cơng chức KSC, quy trình ln chuyển chứng từ và trách nhiệm của các bộ phận có liên quan. Đây là yếu tố ảnh hưởng trực tiếp tới thời gian KSC và gián tiếp tác động tới chất lượng KSCĐT. Nếu các bước thực hiện trong quy trình thiết kế khoa học sẽ tiết kiệm được thời gian kiểm soát và tận dụng được nguồn lực giữa các bộ phận và ngược lại sẽ lãng phí nguồn lực và thời gian.
Thủ tục hành chính trong KSCĐT là trình tự, cách thức thực hiện cơng việc của KBNN nước trong q trình KSCĐT từ NSNN. Thủ tục hành chính đơn giản, gọn nhẹ, khoa học sẽ giúp CĐT gửi hồ sơ tới KBNN thuận lợi hơnvà góp phần triển khai thực hiện điện tử hóa hồ sơ trong KSCĐT.
2.3.1.3. Phân công, phân cấp trách nhiệm và sự phối hợp trong Kho bạc Nhà nước
Hệ thống KBNN tổ chức KSCĐT từ NSNN tại 3 cấp: KBNN Trung ương; cấp tỉnh; cấp huyện. KBNN các cấp thực hiện KSC đối với các dự án sử dụng nguồn vốn của NSNN các cấp. Mỗi cấp KBNN KSCĐT dự án sử dụng nguồn vốn của nhiều cấp ngân sách. Việc phân cấp KSC phù hợp với khả năng và nguồn nhân lực của từng cấp KBNN sẽ sử dụng tối đa nguồn nhân lực từ đó tạo ra chất lượng KSC cao, thời gian kiểm soát rút ngắn và ngược lại.
Các bộ phận KSC và bộ phận kế toán liên quan trực tiếp đến hoạt động KSCĐT trong cùng một đơn vị KBNN có nhiệm vụ khác nhau. Bộ phận KSC chịu trách nhiệm xác định giá trị các khoản chi đảm bảo yếu tố pháp lý về hồ sơ và tính khách quan của các khoản chi, cịn bộ phận kế toán chịu trách nhiệm hạch toán và thanh toán cho đơn vị thụ hưởng.
Quy định trách nhiệm của hai bộ phận này phải đảm bảo không trùng lắp về nhiệm vụ và tận dụng được nhân lực giữa các bộ phận nhất là trong điều kiện áp dụng CNTT trong nghiệp vụ kiểm soát và thanh toán.
Việc phối hợp giữa hai bộ phận này cũng có ý nghĩa quan trọng trong sử dụng lao động, tính chính xác trong tác nghiệp giúp nâng cao hiệu quả sử dụng lao động và giảm thời gian KSCĐT nói chung.
Trình độ chun mơn của cơng chức KSC trong hệ thống KBNN ngồi việc thể hiện trên văn bằng tiến sĩ, thạc sĩ, cử nhân...vấn đề quyết định là công chức nắm vững quy trình, chính sách chế độ và khả năng áp dụng những cơ chế chính sách trong KSCĐT.
Đào tạo, bồi dưỡng (ĐTBD) nhằm trang bị những kiến thức, kỹ năng để mỗi cơng chức được phân cơng KSCĐT có đủ trình độ, năng lực, tự tin thực hiện tốt chức trách nhiệm vụ của mình nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả thực thi cơng việc của mình. Muốn vậy, ĐTBD phải thực hiện tốt các vấn đề: xây dựng chương trình đào tạo sát thực tế, phương pháp đào tạo hợp lý, trình độ đội ngũ giảng viên giỏi...những vấn đề này tác động tới việc nâng cao chất lượng nguồn nhân lực từ đó nâng cao chất lượng KSCĐT.
2.3.1.5. Ứng dụng cơng nghệ thơng tin vào kiểm sốt chi đầu tư
Ứng dụng CNTT trong hoạt động nghiệp vụ là xu hướng tất yếu của bất kỳ tổ chức nào trong bối cảnh hình thành và phát triển Chính phủ điện tử. Ứng dụng CNTT đem lại lợi ích to lớn đối với các hoạt động nghiệp vụ về chất lượng và thời gian thực thi.
Cơng nghệ thơng tin đóng vai trị quan trọng trong KSCĐT qua KBNN bởi vì tận dụng được lao động, tiết kiệm thời gian xử lý, đảm bảo tính chính xác và thống nhất của thơng tin, tạo tiền đề cho những cải cách về TTHC.
Ứng dụng CNTT cần đồng bộ không chỉ trong hệ thống KBNN và cả các cơ quan ngồi KBNN do vậy tính đồng bộ về kỹ thuật cần được quan tâm tạo sự kết nối trong quản lý – kiểm sốt - thanh tốn. Bên cạnh đó hạ tầng truyền thông là vấn đề cần được quan tâm.
2.3.1.6. Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực Kho bạc Nhà nước
Xử phạt VPHC là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi VPHC theo quy định của pháp luật về xử phạt VPHC.
Xử phạt VPHC trong lĩnh vực KBNN quy định người có thẩm quyền xử phạt tương ứng với từng hành vi vi phạm. Nội dung xử phạt trong lĩnh vực KBNN tập trung vào các VPHC có liên quan trực tiếp tới công tác KSCĐT từ NSNN. Xử phạt VPHC sẽ có tác động đến cơng tác lập hồ sơ, kiểm sốt nộidung chi, tính pháp lý của các khoản chi của CĐT, nếu làm tốt xử phạt VPHC tạo sự răn đe đối với CĐT từ đó chất lượng KSCĐT được nâng lên và ngược lại chất lượng KSCĐT giảm xuống.
2.3.2. Nhóm yếu tố khách quan
2.3.2.1. Môi trường pháp lý về đầu tư từ ngân sách nhà nước
Môi trường pháp lý về đầu tư từ NSNN là hệ thống văn bản pháp quy về quản lý chi đầu tư bao gồm: Luật NSNN, Nghị định quản lý đầu tư và xây dựng, văn bản hướng dẫn quản lý chi
đầu tư của các Bộ, ngành, địa phương. Một môi trường pháp lý đồng bộ, thống nhất, đầy đủ, rõ ràng và ổn định là điều kiện KBNN kiểm soát chặt chẽ và kịp thời cho các dự án, qua đó nâng cao chất lượng KSCĐT từ NSNN.
Hệ thống các văn bản quy định nguyên tắc, quy phạm, quy chuẩn, giải pháp, phương tiện giúp quản lý có hiệu quả các mục tiêu đã đề ra, cơ chế đúng đắn, sát thực tế, ổn định và điều hành tốt là điều kiện tiên quyết quyết định thắng lợi mục tiêu đề ra. Ngược lại, nó sẽ cản trở và kìm hãm, gây tổn thất nguồn lực và khó khăn trong thực hiện các mục tiêu, các kế hoạch phát triển của Nhà nước.
Những vấn đề này có tác động tới chất lượng của hồ sơ, thời gian gửi hồ sơ đến KBNN.
2.3.2.2. Chấp hành chế độ quản lý đầu tư và xây dựng của các cơ quan, đơn vị
(1) Cơng tác lập, phân bổ dự tốn, kế hoạch VĐT hàng năm của các cấp, các ngành, các địa phương và CQTC sát với tiến độ thực hiện dự án sẽ giúp KSCĐT qua KBNN nhiều thuận lợi. Ngược lại, nếu nguồn vốn thiếu hụt, khơng chính xác, phải điều chỉnh dự tốn, kế hoạch nhiều lần sẽ dẫn đến tình trạng dự án bị giãn tiến độ gây lãng phí VĐT. Từ đó KSCĐT qua KBNN gặp khó khăn: vốn ngân sách khơng quyết tốn được đúng tiến độ; KBNN phải tổchức theo dõi, quản lý số vốn đã thanh tốn nhưng chưa quyết tốn sẽ khơng tất toán được tài khoản. (2) Trong khâu tổ chức thực hiện dự án từ khâu CBĐT, thực hiện dự án và kết thúc bàn giao đưa
vào sử dụng các cơ quan, đơn vị tuân thủ đúng các nguyên tắc, trình tự, nội dung, thực hiện phân cấp..tốt sẽ giúp đưa DAĐT vào khai thác, sử dụng nhanh chóng đồng thời KSCĐT của KBNN thuận lợi, rút ngắn thời gian ln chuyển của dịng tiền trong lưu thơng, tăng vịng quay của vốn, kích thích kinh tế phát triển. Ngược lại, sẽ dẫn đến tình trạng dự án phải điều chỉnh quy mơ, thiết kế của dự án, làm cho tổng VĐT dự án tăng lên. Việc điều chỉnh, thay đổi dự án mất nhiều thời gian dự án chậm hoàn thành đưa vào sử dụng. KSCĐT khó theo dõi, điều chỉnh nguồn vốn cho phù hợp với điều chỉnh dự án…
Chủ đầu tư QLDA không tốt, dẫn đến các nhà thầu thi công khơng tn thủ quy trình, quy phạm kỹ thuật, bớt xén, thay đổi chủng loại vật tư, vật liệu, làm dối, làm ẩu, làm chất lượng cơng trình bị ảnh hưởng, nhanh xuống cấp và khơng đạt cơng suất thiết kế trong q trình sử dụng. KSCĐT qua KBNN gặp khó khăn, thất thốt, lãng phí NSNN.
2.3.2.3. Phối hợp của các cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng
Sự phối hợp giữa các cơ quan QLNN trong lĩnh vực đầu tư từ NSNN
ảnh hưởng lớn tới KSCĐT qua KBNN đây là yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến tiến độ KSC. Sự phối hợp của các cơ quan thể hiện trên một số nội dung như:
- Kế hoạch VĐT của các dự án: sự phối hợp giữa Bộ Kế hoạch và Đầu tư với BTC và UBND cấp tỉnh có ảnh hưởng tới tiến độ giao KHV hàng năm;
- Về thiết kế kỹ thuật, tổng mức đầu tư, tổng dự tốn và dự tốn cơng trình: sự phối hợp giữa Bộ Xây dựng, các Bộ chuyên và các sở chuyên ngành ở địa phương ảnh hưởng tới thời gian và chất lượng của công tác xây dựngthiết kế kỹ thuật, tổng mức đầu tư và tổng dự toán;
- Về GPMB cho các dự án: sự phối hợp giữa các đơn vị như: UBND nơi xây dựng dự án; các Ban bồi thường GPMB địa phương với CĐT sẽ tác động tới thời gian khởi công DAĐT;
- Một số lĩnh vực khác cần có sự phối hợp giữa CĐT với các cơ quan lý như: Quy hoạch, bảo vệ mơi trường, phịng chống cháy nổ...cũng có tác động tới tiến độ thi cơng và chất lượng cơng trình khi đưa vào khai thác sử dụng.
Phối hợp tốt trong các nội dung là tiền đề đẩy nhanh tiến độ thi công DAĐT thuận lợi trong KSC và ngược lại.
2.3.2.4. Các tổ chức thực hiện đầu tư xây dựng cơ bản
Đơn vị trực tiếp thực hiện đầu tư xây dựng các dự án từ NSNN là yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến q trình hình thành tài sản cơng sau đầu tư như:
Chủ đầu tư là đơn vị trực tiếp (hoặc thuê các đơn vị tư vấn) quản lý DAĐT như: thiết kế, tổ chức lựa chọn nhà thầu, giám sát thi công, tổ chức nghiệm thu...chất lượng hoạt động của CĐT tác động trực tiếp đến tiến độ thi công DAĐT và chất lượng sản phẩm XDCB.
Nhà thầu xây dựng và lắp đặt thiết bị có trách nhiệm trước CĐT và trước pháp luật về những nội dung đã cam kết trong hợp đồng với CĐT như: thời gian hồn thành cơng việc, chất lượng cơng việc, tiến độ hồn thành theo điểm dừng kỹ thuật, an toàn lao động...những vấn đề này sẽ tác động tới thời gian đưa tài sản công vào khai thác sử dụng.
Các tổ chức tư vấn đầu tư và xây dựng như: lập dự án, thiết kế và tổng dự toán, giám sát thi cơng, tổ chức mời thầu...những cơng việc này địi hỏi tính khách quan, phản ánh đúng chất lượng và khối lượng cơng việc đã hồn thành... hoạt động của các tổ chức tư vấn tác động trực tiếp tới chất lượng thi cơng và mức chi phí của DAĐT, đồng thời sự minh bạch các thông tin giúp thuận lợi trong KSCĐT.
2.4.Giải thuyết nghiên cứu và mơ hình nghiên cứu
Xây dựng giả thuyết và mơ hình nghiên cứu đã và đang được triển khai ngày càng rộng rãi trong nghiên cứu khoa học, bởi giả thuyết nghiên cứu là nhận định sơ bộ, một kết luận giả định về bản chất sự vật, do người nghiên cứu đưa ra để chứng minh hoặc bác bỏ; Và mơ hình
nghiên cứu thể hiện mối quan hệ có tính hệ thống giữa các yếu tố (các biến) trong phạm vi nghiên cứu cần được phát hiện và/hoặc kiểm chứng.
Trên cơ sở phương pháp nghiên cứu (mục 5, mở đầu), hướng nghiên cứu (mục 1.2, Chương 1) và nội dung phân tích các yếu tố nêu trên, tác giả xây dựng giả thuyết nghiên cứu và xác định mơ hình nghiên cứu như sau:
*Về giả thuyết nghiên cứu, bao gồm các giả thuyết như sau:
- Giả thuyết H1 (TCBM): Tổ chức bộ máy và sử dụng công chức trong KSCĐT tác động tích cực (thuận chiều) đến KSCĐT từ NSNN qua KBNN;
- Giả thuyết H2 (PCPC): Phân công, phân cấp trách nhiệm trong KBNN tác động tích cực (thuận chiều) đến KSCĐT từ NSNN qua KBNN;
- Giả thuyết H3 (QTTT): Quy trình và thủ tục hành chính trong KSC đầu tư tác động tích cực (thuận chiều) đến KSCĐT từ NSNN qua KBNN;
- Giả thuyết H4 (CNTT): Ứng dụng công nghệ thơng tin trong KSC đầu tư tác động tích cực (thuận chiều) đến KSCĐT từ NSNN qua KBNN;
- Giả thuyết H5 (PH): Sự phối hợp của các cơ quan QLNN về đầu tư và xây dựng tác động tích cực (thuận chiều) đến KSCĐT từ NSNN qua KBNN;
*Về mơ hình nghiên cứu gồm 05 biến độc lập tác động lên 01 biến phụ thuộc là KSC ĐT từ NSNN qua KBNN như sơ đồ 2.2 dưới đây.
Tổ chức bộ máy và sử dụng cơng chức trong kiểm sốt chi đầu tư
Phân công, phân cấp trách nhiệm trong Kho bạc Nhà nước
Quy trình và thủ tục hành chính trong kiểm sốt chi đầu tư
Ứng dụng cơng nghệ thơng tin trong kiểm sốt chi đầu tư
KSCĐT từ NSNN qua
KBNN
Sự phối hợp của các cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư và xây dựng
Sơ đồ 2.2: Mơ hình các yếu tố tác động đến kiểm sốt chi đầu tư
Mơ hình trên là cơ sở để xác định thang đo và các biến quan sát trong nội dung chương tiếp theo.
2.5. Kinh nghiệm kiểm soát chi đầu tư của một số quốc gia và bài học rút ra cho Việt Nam
2.5.1. Kinh nghiệm kiểm soát chi đầu tư của một số quốc gia
Một là, kinh nghiệm của Cộng hòa Pháp. Quản lý chi ngân sách của Pháp là quản lý chi
theo kết quả đầu ra. Phân bổ dự toán ngân sách được thực hiện hai lần một năm. Tổng cục Kho bạc chịu trách nhiệm trực tiếp quản lý ngân quỹ và quản lý nợ. Các chi nhánh của Tổng cục Kế tốn cơng (hệ thống các Kho bạc địa phương) nhận đề nghị thanh toán từ ĐVSDNS để KSC thơng qua các kế tốn viên (biên chế tại ĐVSDNS). Toàn bộ các khoản thanh toán được thực hiện từ tài khoản tập trung tại Ngân hàng trung ương. Tổng cục Kế tốn cơng cũng chịu trách nhiệm về cơng tác kế tốn cho các ĐVSDNS về lập báo cáo quyết tốn tài chính. Kho bạc chịu trách nhiệm về tồn bộ các khoản chi tiêu ngân sách ở cả chính quyền trung ương và địa phương. Trách nhiệm của Kho bạc Pháp trong KSCĐT công như sau:
Tham gia Ủy ban đấu thầu để nắm và kiểm tra ngay từ đầu giá trúng thầu: Trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ, phải thực hiện thanh toán theo đề nghị của CĐT cho nhà thầu và có trách nhiệm thu hồi vốn đã tạm ứng theo tỷ lệ.
Kiểm soát khối lượng thực hiện so với khối lượng trong hồ sơ trúng thầu: Thanh toán trên cơ sở biên bản nghiệm thu khối lượng (trong phạm vi hợp đồng) và đơn giá trúng thầu được kiểm sốt viên tài chính kiểm tra.
Các khoản chi tiêu của dự án đều được kiểm sốt viên tài chính kiểm tra tính hợp lệ hợp