7. Kết cấu của luận án
3.1. Kho bạc Nhà nước và mơ hình kiểm sốt chi đầutư từ ngân sách nhà nước qua Kho
3.1.1. Sự hình thành và phát triển của Kho bạc Nhà nước Việt Nam
Nhiều quan điểm cho rằng KBNN ra đời và tồn tại gắn liền với Nhà nước và Quốc khố thời phong kiến là tiền thân của KBNN Việt Nam. Tuy nhiên, Quốc khố thời phong kiến chưa mang đầy đủ các chức năng của một KBNN nên lịch sử tài chính Việt Nam đã ghi nhận hệ thống KBNN được hình thành vào thời Pháp thuộc và mở đầu bằng việc hình thành Nha Ngân Khố Đông Dương do thực dân Pháp xây dựng với chức năng điều hành ngân quỹ Đông Dương.
Hệ thống KBNN trong những năm qua đã không ngừng lớn mạnh và góp phần cùng tồn ngành Tài chính hồn thành tốt các nhiệm vụ chính trị được đặt ra trong từng thời kỳ cách mạng, đảm bảo đáp ứng kịp thời các nhu cầu về nguồn lực tài chính phục vụ sự nghiệp xây dựng, phát triển đất nước và bảo vệ Tổ quốc. Q trình hình thành và phát triển có thể khái quát như sau:
Giai đoạn 1 (1946-1951): Nha Ngân khố Quốc gia trong công cuộc xây dựng nền Tài
chính quốc gia non trẻ phục vụ nhiệm vụ kháng chiến và kiến quốc. Năm 1945, nước Việt Nam Dân Chủ Cộng Hòa được khai sinh, đất nước đang trong tình trạng khó khăn nên mơ hình Nha Ngân khố của chính quyền cũ vẫn được duy trì nhằm thực hiện nhiệm vụ tài chính quốc gia. Ngày 29/5/1946, Chủ tịch Hồ Chí Minh với tư cách là người đứng đầu Chính phủ đã ký Sắc lệnh số 75/SL về tổ chức bộ máy của BTC. Theo đó, Nha Ngân khố Quốc gia là một tổ chức cấu thành trong BTC thực hiện nhiệm vụ: tập trung quản lý các khoản thu về thuế, đảm bảo phục vụ quốc phịng và cơng phiếu kháng chiến; quản lývà giám sát các khoản cấp phát theo dự toán; chịu trách nhiệm xác nhận và thanh tốn kinh phí cho các đơn vị thụ hưởng; làm thủ tục quyết toán với CQTC; phát hành giấy bạc Việt Nam và thực hiện nhiệm vụ kế toán.
Giai đoạn 2 (1951-1989): Cơ quan quản lý quỹ NSNN thuộc Ngân hàng Nhà nước. Do
những thay đổi về chức năng, nhiệm vụ của một số ngành. Ngày 6/5/1951 Chủ tịch Hồ Chí Minh ký sắc lệnh 17/SL thành lập Ngân hàng Quốc gia Việt Nam từ hợp nhất Nha Ngân khố Quốc gia và Nha Tín dụng. Ngày 27/07/1964 Chính phủ ban hành quyết định thành lập KBNN thay cho Nha Ngân khố, từ đó KBNN là một bộ phận của Ngân hàng Quốc gia, trực thuộc sự quản lý của BTC. Từ năm 1964, theo Quyết định số 113/CP ngày 27/7/1964 của Hội đồng
Chính phủ, các hoạt động của KBNN do Vụ Quản lý quỹ NSNN thuộc Ngân hàng Nhà nước đảm nhiệm.
Giai đoạn 3 (từ 1990 đến nay): Thành lập hệ thống KBNN trực thuộc Bộ Tài chính.
Trước sự thay đổi của hệ thống ngân hàng từ một cấp thành hai cấp và nhu cầu mở của thị trường đòi hỏi phải tách bạch giữa điều hành tiền tệ và điều hành ngân sách quốc gia; Quyết định 07/HĐBT ban hành ngày 4/1/1990 quy định nhiệm vụ và quyền hạn của một hệ thống KBNN độc lập theo nguyên tắc ngành dọc. Sau thành công triển khai thí điểm hoạt động mơ hình KBNN tại An Giang và Kiên Giang, từ 1/4/1990 tồn bộ hệ thống KBNN Việt Nam chính thức đi vào hoạt động trên phạm vi cả nước.
3.1.2. Mơ hình kiểm sốt chi đầu tư từ ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước
Kho bạc Nhà nước thực hiện theo Quyết định số 26/2015/QĐ-TTg, ngày 08/7/2015 của Thủ tướng Chính phủ; Quyết định số 4236/QĐ-KBNN ngày 08/9/2017 của KBNN quy định nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của KBNN ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; Quyết định số 4526/QĐ-KBNN ngày 04/9/2019 của KBNN Quy định chức năng, nhiệm vụ,quyền hạn, cơ cấu tổ chức của KBNN huyện, quận, thị xã, thành phố và KBNN khu vực trực thuộc KBNN ở tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
(1) Mơ hình tổ chức KSCĐT từ NSNN qua KBNN theo sơ đồ 3.1.
KHO BẠC NHÀ NƯỚC
VỤ SỞ GIAO DỊCH
Sơ đồ 3.1: Tổ chức bộ máy kiểm soát chi đầu tư từ 10/2017 đến nay Nguồn: Tác giả
xây dựng theo Quyết định số 26/2015/QĐ-TTg; Quyết định số 4236/QĐ-KBNN và Quyết định số 4526/QĐ-KBNN
(2)Nhiệm vụ cụ thể của KBNN các cấp trong kiểm soát chi:
i) Đối với KBNN trung ương: Vụ KSC có trách nhiệm tham mưu cho lãnh đạo KBNN ban hành văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn về KSC NSNN; quyết toán đầu tư XDCB, chi sự nghiệp có tính chất đầu tư và xâydựng, chi các CTMTQG thuộc nguồn vốn NSNN các cấp và chi các nguồn vốn khác được giao KBNN quản lý; Sở Giao dịch KBNN thực hiện nhiệm vụ KSCĐT XDCB, vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư và xây dựng thuộc nguồn vốn NSNN và các nguồn vốn khác theo quy định của pháp luật.
ii)KBNN đặt tại tỉnh, thành phố: Phòng KSC hướng dẫn KBNN cấp huyện và trực tiếp thực hiện KSCĐT từ NSNN, vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư và xây dựng thuộc nguồn vốn NSNN, vốn CTMTQG và các nguồn vốn khác được giao quản lý tại KBNN tỉnh.
iii) KBNN đặt tại quận, huyện: Thực hiện theo 2 Quyết định, theo đó KSCĐT theo 2 mơ hình khác nhau: Từ 10/2017 đến 9/2019: Đối với KBNN quận tổ chức KSCĐT theo phòng; KBNN huyện tổ chức theo chế độ chuyên viên; Từ 10/2019 đến nay, KSCĐT tại tất cả KBNN quận, huyện tổ chức KSC theo chế độ chuyên viên.
Cùng với thay đổi về mơ hình tổ chức, quy trình và thủ tục hành chính trong kiểm sốt chi đầu tư đã có sự thay đổi, cụ thể:
a. Quy trình trong kiểm sốt chi đầu tư: Từ 01/01/2017 đến 31/9/2017, Quyết định 3219/QĐ- KBNN ngày 10/7/2017 phê duyệt đề án “Thống nhất đầu mối kiểm soát các khoản chi NSNN qua KBNN” của KBNN đã tổng hợp quy trình KSC theo Quyết định số 5657/QĐ-KBNN, ngày 28/12/2016, theo sơ đồ tại Phụ lục 1 (phần 1); Từ 10/2017 đến tháng 7/2018, KBNN cấp tỉnh và cấp huyện có tổ chức phịng thực hiện theo Quy trình ban hành kèm theo Quyết định số 4377/QĐ-KBNN ngày 15/9/2017, cụ thể theo sơ đồ tại Phụ lục 1 (phần 2); Và giai đoạn 7/2018 đến 12/2021 thực hiện theo Quy trình quy định tại Quyết định 2899/QĐ-KBNN ngày 15/6/2018, cụ thể theo sơ đồ tại Phụ lục 1 (phần 3).
Các Quy trình KSC tuy ở giai đoạn khác nhau nhưng đều thể hiện được hai yếu tố nội dung KSC và tổ chức cán bộ như: Phản ánh rõ bộ phận KSCĐTtrong mơ hình tổ chức bộ máy của KBNN các cấp; Xác định rõ nguyên tắc kiểm soát, thanh toán của KBNN, đặc biệt là thực hiện nguyên tắc “thanh toán trước, kiểm soát sau”, quy định giao dịch “một cửa” thuận lợi cho CĐT; Quy định việc luân chuyển chứng từ đơn giản, dễ nhớ, dễ thực hiện, phù hợp với KBNN các cấp, đồng thời thực hiện thống nhất việc luân chuyển chứng từ trong nội bộ trong hệ thống
KBNN; Quy định rõ thời gian thực hiện các bước công việc phù hợp với từng bộ phận trong một đơn vị KBNN; Quy trình KSC trong điều kiện thống nhất đầu mối đã giải quyết triệt để việc KSC NSNN một cửa gồm chi đầu tư và chi thường xuyên; tách bạch rõ được nhiệm vụ KSC và kế toán, đảm bảo thống nhất trong chỉ đạo điều hành công tác KSC NSNN theo một đầu mối.
Tổ chức bộ máy KSC tác động tới quy trình nghiệp vụ, trong thời gian ngắn liên tục có sự thay đổi ảnh hưởng tiêu cực tới KSC do chất lượng công chức KSC thấp (công chức mất nhiều thời gian làm quen với quy trình mới thay đổi; đối mặt với việc tích lũy kiến thức về KSCĐT ...) từ đó tác động tiêu cực tới chất lượng KSC đầu tư qua KBNN.
b.Thủ tục hành chính trong kiểm sốt chi đầu tư. Trước 16/3/2020, TTHC được quy định trong quy trình KSC. Từ 16/3/2020, thực hiện Nghị định số 11/2020 ngày 20/01/2020 của Chính phủ quy định về TTHC thuộc lĩnh vực KBNN, theo đó TTHC trong KSCĐT được quy định về hồ sơ, trình tự tiến hành đối với các khâu: Đăng ký sử dụng tài khoản, bổ sung tài khoản và thay đổi mẫu dấu, mẫu chữ ký của đơn vị giao dịch tại KBNN; kiểm sốt CKC; KSCĐT, chi phí QLDA đầu tư và tất toán tài khoản của đơn vị giao dịch mở tại KBNN... KBNN đã cải cách TTHC trong lĩnh vực KSCĐT như:
- Giảm số lượng hồ sơ, tài liệu CĐT phải gửi đến KBNN như: Văn bản thẩm định về nguồn vốn và khả năng cân đối vốn của cơ quan KHĐT và cơ quan tài chính; văn bản thẩm tra phân bổ kế hoạch VĐT đối với các dự ánthuộc UBND các cấp quản lý; không gửi quyển tài liệu DAĐT xây dựng cơng trình và khơng thực hiện việc xét chuyển vốn kéo dài sang năm sau… - Thời gian kiểm soát, thanh toán VĐT đã được rút ngắn tối đa từ 7 ngày xuống 3 ngày làm việc.
-Triển khai giao nhận hồ sơ KSC điện tử qua cổng DVCTT.
- Tích hợp cơ chế KSCĐT các dự án sử dụng nguồn vốn khác nhau vào một văn bản.
Về cơ bản cải cách TTHC trong KSC đầu tư qua KBNN đã tác động tích cực tới chất lượng KSC, tuy nhiên vẫn cịn những hạn chế, đó là: Hồ sơ KSC tuy đã có cải tiến nhưng mức độ cịn hạn chế, số lượng hồ sơ cải tiến chưa nhiều, thiết kế các chỉ tiêu trong các biểu bảng chưa rõ ràng nên chưa số hóa được hồ sơ ảnh hưởng tới việc giao nhận hồ sơ theo hình thức trực tuyến; Mức độ triển khai DVCTT trong KSC đang ở mức độ thấp và độ phủ về đối tượng triển khai còn hẹp.
3.1.3. Đội ngũ cơng chức kiểm sốt chi đầu tư trong hệ thống Kho bạc Nhà nước
Đội ngũ công chức KSC đã thường xuyên được đào tạo, bồi dưỡng, tạo nên sự thay đổi cả về lượng và chất, cụ thể: Tổng số công chức trực tiếp KSC đến 12/2021 cao hơn tại thời điểm 12/2016 khoảng 6,3% nhưng về cơ cấu cơng chức có sự thay đổi theo chiều hướng tích
cực: Cơng chức lãnh đạo giảm (36,1% xuống 29,2%); công chức trực tiếp KSC tăng (56,6% lên 70,8%), Chi tiết theo bảng 3.1.
Với tổ chức bộ máy KSCĐT theo mơ hình thống nhất đầu mối mang lại những thuận lợi như: Về chức năng, nhiệm vụ KSC và kế tốn: có sự độc lập nhau, đảm bảo thống nhất trong chỉ đạo điều hành công tác KSC NSNN theo một đầu mối trong hệ thống KBNN phù hợp với nhiệm vụ Tổng KTNN theo Luật NSNN; Tổ chức bộ máy tinh gọn, giảm đầu mối cấp tổ tại các đơn vịKBNN huyện trong tồn hệ thống, góp phần cải cách TTHC; Giảm số lượng lãnh đạo cấp tổ, giúp cho việc bố trí, sử dụng nguồn nhân lực hiệu quả hơn; tổ chức thực thi nhiệm vụ có tính chun nghiệp, nâng cao vai trị, trách nhiệm của cơng chức KSC; Giao nhận hồ sơ và giải quyết hồ sơ một cửa, tạo thuận lợi hơn nữa cho các ĐVSDNS.
Bảng 3.1. Số lượng cơng chức kiểm sốt chi đầu tư tại 2 thời điểm
TT Nội dung Công chức KSC đầu tư(thời điểm 12/2016) Công chức KSC đầu tư(thời điểm 12/2021) Tuyệt đối (người) Tương đối (%) Tuyệt đối (người) Tương đối (%) 1 Trung ương 15 100,0 25 100,0 - Lãnh đạo 4 40,0 4 16,0 - Công chức KSC 9 60,0 21 84,0 2 Cấp tỉnh 775 100,0 834 100,0 - Lãnh đạo 181 23,4 169 20,3 - Công chức KSC 503 64,9 665 79,7 3 Cấp huyện 1.816 100,0 1.911 100,0 - Lãnh đạo 754 41,5 636 33,3 - Công chức KSC 962 53,0 1.275 66,7 Tổng số 2.606 100,0 2.770 100,0 - Lãnh đạo 941 36,1 809 29,2 - Công chức KSC 1.474 56,6 1.961 70,8
Nguồn: Kho bạc Nhà nước
Xét về số lượng công chức thời điểm tháng 12/2021 cao hơn so với thời điểm 12/2016, tuy nhiên xét về cơ cấu công chức có thể thấy tính tích cực [tỷ lệ cơng chức lãnh đạo có xu hướng giảm (29,2%/36,1%), tỷ lệ cơng chức trực tiếp thực hiện nhiệm vụ KSC có xu hướng tăng lên (70,8%/56,6%)], điều đó có tác động tích cực tới chất lượng KSC đầu tư từ NSNN qua KBNN.
Công tác đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ cơng chức kiểm sốt chi đầu tư. Trường Nghiệp vụ Kho bạc có trách nhiệm tổ chức ĐTBD cơng chứcKSCĐT cho tồn hệ thống KBNN. Nội dung đào tạo ngồi kiến thức nghiệp vụ KSC cịn bồi dưỡng kiến thức bổ trợ, cụ thể như: Các lớp nghiệp vụ KSC và CKC nhằm trang bị kiến thức cho những đối tượng là công chức tập sự và cập nhật kiến thức theo vị trí việc làm về nghiệp vụ KSC; Các lớp bồi dưỡng kiến thức bổ trợ cho nghiệp vụ KSC như: Ứng dụng CNTT trong KSC; hướng dẫn sử dụng Tabmis; tập huấn, cập nhật cơ chế chính sách …số liệu bảng 3.2.
Bảng 3.2. Đào tạo, bồi dưỡng cơng chức kiểm sốt chi đầu tư
TT
Lĩnh vực
đào tạo và cam kết chiKiểm soát chi cho nghiệp vụ KSCKiến thức bổ trợ
Năm Số lớp Số (lượt/người ) Số lớp Số (lượt/người ) 1 2017 16 1.943 36 4.759 2 2018 2 95 - - 3 2019 3 400 - - 4 2020 1 3.715 1 286 5 2021 1 2.154 2 3.055 Tổng cộng 23 8.307 39 8.100
Nguồn: Báo cáo tổng kết công tác hàng năm của Trường Nghiệp vụ Kho bạc
Năm 2017 đến 2019 tổ chức đào tạo theo hình thức trực tiếp, năm 2020 và 2021 do tình hình dịch bệnh covid 19 nên KBNN tổ chức theo hình thức trực tuyến qua đó giúp nhiều cơng chức được tham gia ĐTBD.
Qua công tác ĐTBD đã đáp ứng yêu cầu về chuyên môn trong KSCĐT của cả nước, phục vụ tốt cho việc chuyển đổi vị trí việc làm, mơ hình tổ chức và quy trình nghiệp vụ thay đổi thường xuyên.
Tuy nhiên, bên cạnh đó vẫn cịn một số khó khăn như: Thường xun phải cập nhật cơ chế chính sách vào chương trình ĐTBD nên mất nhiều thời gian để xây dựng, thẩm định và ban hành chương trình, giáo trình; Tổ chức nhiều lớp trong cùng thời điểm, với phạm vi rộng, đội ngũ cán bộ quản lý mỏng nên cán bộ quản lý không thể bám sát lớp theo thời gian đào tạo; một sốhọc viên chưa có ý thức học tập tốt, đi học mang tính chất đối phó, khả năng tiếp thu thấp nên hiệu quả mang lại chưa cao; Đội ngũ giảng viên kiêm chức luôn thay đổi do cơng tác ln chuyển; Giảng viên có trình độ chun mơn tốt nhưng về kỹ năng truyền đạt kiến thức nghiệp vụ KSC chưa cao.
3.1.4. Ứng dụng cơng nghệ thơng tin trong kiểm sốt chi đầu tư
Ứng dụng CNTT vào KSC đầu tư đã có nhiều chuyển biến tích cực, cụ thể như: (i) Hệ thống TABMIS giúp quản lý: Danh mục tài khoản và mục lục ngân sách; Dự toán phân bổ theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền; Quản lý CKC; Chi NSNN; Quản lý báo cáo và thanh toán Liên Kho bạc; (ii) Quản lý thanh tốn VĐT, vốn chương trình mục tiêu (CTMT), vốn sự nghiệp trên mạng cục bộ (ĐTKB-LAN): Quản lý chi tiết các thanh toán VĐT tại KBNN; tổng hợp báo cáo định kỳ, báo cáo quyết tốn chi đầu tư NSNN; báo cáo tình hình thực hiện, thanh tốn kế hoạch VĐT cơng; (iii) Hệ thống DVCTT KBNN: Giao nhận hồ sơ Đăng ký mở và sử dụng tài khoản; hồ sơ giao dịch kiểm sốt chi qua mạng và giao diện thơng tin yêu cầu thanh toán… Ứng dụng CNTT trong hệ thống KBNN thể hiện trong vấn đề xây dựng kiến trúc tổng thể về hệ thống CNTT (hệ thống TABMIS đóng vai trị là trung tâm, kết nối, trao đổi thông tin dữ liệu với một số hệ thống liên quan theo mơ hình tập trung kết nối với hệ thống TABMIS); Xây dựng kho dữ liệu về chi NSNN của KBNN để cung cấp dữ liệu cho Kho dữ liệu của BTC và cơ sở dữ liệu quốc gia về tài chính – ngân sách, phục vụ cơng tác quản lý, điều hành; Triển khai hệ thống DVCTT, tạo tiền đề cho cơng tác KSC và việc hình thành kho bạc điện tử, tiến tới hình thành kho bạc số...tác động tích cực tới chất lượng KSC đầu tư từ NSNN qua KBNN.
Tuy nhiên vẫn còn những vấn đề cần khắc phục như: TABMIS chưa quản lý tới hạng mục đầu tư; không theo dõi từng nguồn vốn chi tiết; không chi tiết được các dự án khối an ninh - quốc phòng, các dự án của ngân sáchxã, vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư và xây dựng; khơng