4.2 Đánh giá chính sách áp dụng PPP trong xử lý CTR tại TPHCM
4.2.3 Tiêu chí “Lợi ích – chi phí và phân bổ tác động”
Như đã đề cập, việc áp dụng PPP trong xử lý CTR là một trong những giải pháp khả dĩ phù hợp với mục tiêu giảm gánh nặng ngân sách đầu tư ban đầu cho nhà nước, chuyển giao nó sang cho tư nhân (Hình 4.1).
Hình 4.1 So sánh dòng vốn đầu tư theo cách truyền thống và theo PPP
Trên thực tế, mặc dù mức chi trả hàng năm theo PPP có thể cao hơn so với truyền thống (chẳng hạn chi phí xử lý trả cho dự án khu liên hợp xử lý CTR Đa Phước là 16$/tấn) nhưng nếu cân nhắc về nhiều mặt, lợi ích mà PPP mang lại có thể lớn hơn chi phí phát sinh: - Tiết kiệm ngân sách đầu tư ban đầu: Tính tốn đơn giản, nếu áp dụng cơng nghệ chơn lấp có thu khí phát điện với suất đầu tư 4 USD đối với dự án công suất 3.000 tấn CTR/ngày trong 30 năm thì vốn đầu tư sẽ là trên 131 triệu USD; hoặc nếu đầu tư bãi chôn lấp tương tự bãi chôn lấp của CITENCO hiện nay thì vốn đầu tư là 170 tỷ đồng (Sở TN&MT, 2011). Như vậy, nếu khu vực tư nhân đầu tư xây dựng thì thành phố sẽ tiết kiệm khoản ngân sách tương ứng như trên.
- Tiết kiệm biên chế cho việc điều hành, vận hành cơng trình xử lý: Số lượng nhân sự hiện nay để điều hành và vận hành nhà máy sản xuất phân vi sinh Vietstar khoảng 300 người. Như vậy, thay vì phải bố trí 300 biên chế nếu tự đầu tư một dự án tương tự, cơ quan quản lý vừa có thể phân bổ, tập trung nguồn lực vào việc quản lý chính sách, giám sát và các lĩnh vực khác trong điều kiện nhân lực còn hạn chế, vừa giảm sự cồng kềnh của bộ máy. Chưa kể nếu đầu tư dự án tương tự thì với lượng nhân sự này, mỗi năm ngân sách phải chi trả gần 3,8 tỷ đồng tiền lương (chỉ mới tính ở mức lương tối thiểu chung tính đến tháng 4/2013 là 1.050.000 đồng/tháng theo Thông tư liên tịch số 01/2012/TTLT-BNV-BTC của Bộ Nội vụ và Bộ Tài chính).
- Như trình bày trong Chương 3, đội ngũ nhân sự quản lý CTR hiện nay của thành phố chỉ có 55/110 người có trình độ chun mơn về mơi trường. Với hình thức PPP, thành phố có thể tiết kiệm chi phí đào tạo, bồi dưỡng, học tập về công nghệ mới cũng như năng lực vận hành cho nhân sự thực hiện; thay vào đó, nhà nước có thể tận dụng nguồn vốn tri thức và cơng nghệ từ đối tác tư nhân.
- Với các dự án áp dụng cơ chế CDM như dự án thu khí phát điện của cơng ty KMDK hiện nay hay dự án tương tự của VWS trong thời gian tới, thành phố còn nhận được khoản doanh thu chia sẻ với đối tác tư nhân từ việc bán chứng chỉ giảm phát thải khí nhà kính. Chẳng hạn với lượng giảm phát thải 900 ngàn tấn CO2 tương đương và giá bán là 12 USD/tấn thì dự án của cơng ty KMDK thu được 10,8 triệu USD, trong đó thành phố được 2,16 triệu USD (tỷ lệ phân chia 20:80) theo thỏa thuận.
Về phân bổ tác động, ngồi những lợi ích mà chính quyền thành phố nhận được như trên, đối tác tư nhân cũng nhận được những lợi ích như có thể mở rộng quan hệ và thị trường nhờ vào những kinh nghiệm hợp tác cung cấp dịch vụ có chất lượng cho cộng đồng, bán các sản phẩm từ quá trình xử lý CTR như phân bón, điện, chứng chỉ giảm phát thải... để thu hồi vốn và tạo lợi nhuận. Về phía xã hội, người dân được bảo đảm chất lượng môi trường sống do chất lượng dịch vụ xử lý CTR được cải thiện.
Có thể nói PPP trong xử lý CTR mang lại những lợi ích nhất định cho cả khu vực nhà nước, tư nhân cũng như cộng đồng. Tuy nhiên so sánh chính xác về mặt định lượng giữa lợi ích – chi phí và xác định đầy đủ sự phân bổ các tác động như thế nào thì chưa được đánh giá trong phạm vi đề tài này.
4.2.4 Tiêu chí “Giảm thiểu tối đa chi phí và biến dạng thị trường”
Trước đây cung ứng dịch vụ xử lý CTR chỉ do doanh nghiệp nhà nước là CITENCO thực hiện nên đây là độc quyền của thành phố và dẫn đến sự phi hiệu quả về lợi ích xã hội theo lý thuyết kinh tế học. Với sự bao cấp của thành phố, không bị áp lực cạnh tranh và lợi nhuận, doanh nghiệp nhà nước có tâm lý ỷ lại, khơng có động lực để đầu tư cải tiến, nâng cao chất lượng dịch vụ. PPP cho phép khu vực tư nhân được tham gia vào hoạt động xử lý CTR, phá vỡ thế độc quyền, tạo môi trường cạnh tranh do đó có thể thúc đẩy việc cung cấp dịch vụ với chất lượng tốt hơn và chi phí hợp lý hơn.
Các chi phí có thể giảm thiểu khi áp dụng PPP đã được liệt kê xem xét định tính ở trên. Tuy nhiên, các chi phí đối với các dự án hiện hữu vẫn chưa được giảm thiểu tối đa. Ví dụ trường hợp của VWS, việc khắc phục đặc tính nền đất trũng, yếu tại khu vực bãi chôn lấp Đa Phước làm chi phí tăng. Hay trường hợp dự án thu khí phát điện, do cơ chế CDM còn mới mẻ nên các thủ tục còn phức tạp, các đơn vị liên quan chịu trách nhiệm chưa được xác định rõ… khiến cho quá trình cấp phép, triển khai dự án chậm tiến độ làm đội chi phí. Nhìn chung, PPP trong xử lý CTR giảm biến tấu thị trường là độc quyền và giảm thiểu các chi phí. Các chi phí này có thể được giảm thiểu tối đa nếu quá trình triển khai tốt hơn, tuy nhiên các số liệu cụ thể vẫn chưa được xem xét.
4.2.5 Tiêu chí “Khuyến khích đổi mới”
Với áp lực cạnh tranh khi tham gia đấu thầu và áp lực về mặt dư luận do hàng hóa cung ứng là dịch vụ công và đối tác ký kết hợp đồng là chính quyền, các cơng ty sẽ có động lực đảm bảo chất lượng dịch vụ để làm hài lòng và thu hút thêm khách hàng, nghiên cứu các công nghệ phù hợp để được lựa chọn. Ngoài ra, doanh nghiệp nhà nước trong cùng lĩnh vực như CITENCO cũng được thúc đẩy để đổi mới cơ chế hoạt động, trang bị thiết bị hiện đại, đổi mới cơng nghệ để có thể tồn tại và cạnh tranh với khu vực tư nhân. Khu vực quản lý nhà nước cũng phải đổi mới tư duy để tiếp cận xu hướng quản lý công mới, mạnh dạn cho phép tư nhân tham gia vào việc cung ứng các dịch vụ cơng thay vì ơm đồm cả chức năng quản lý và vận hành theo kiểu “vừa đá bóng vừa thổi cịi”.
PPP cũng tạo động lực để các nhân sự quản lý nâng cao trình độ để có thể xây dựng các hợp đồng chặt chẽ, kiểm soát hiệu quả tham gia của tư nhân về mặt kỹ thuật... Đơn cử từ dự án với công ty KMDK, các chuyên viên của thành phố đã học hỏi nhiều kinh nghiệm về cơ chế CDM, các thủ tục quốc tế và triển khai thêm được các dự án áp dụng cơ chế này. Hội thảo “Đánh giá tiềm năng triển khai các dự án CDM tại TPHCM” (2007) hay lớp tập huấn về CDM do Quỹ Tái chế chất thải TPHCM tổ chức năm 2008 với sự tham gia của các chuyên gia quốc tế là những cơ hội để các chuyên viên được học tập, nâng cao kiến thức phục vụ công tác.
4.2.6 Tiêu chí “Rõ ràng, đơn giản và thực tế với người sử dụng”
Tiêu chí của nhà đầu tư là lợi nhuận thì với PPP, nhà đầu tư có cơ hội kinh doanh, tiềm năng mở rộng thị trường, doanh thu từ chi phí xử lý do nhà nước chi trả. Đối với khu vực nhà nước, các mục tiêu giảm chi ngân sách, nâng cao chất lượng xử lý CTR, áp dụng công nghệ mới… cũng có thể đạt được thơng qua PPP. Do vậy, đối với người sử dụng là hai đối tác thuộc khu vực nhà nước và tư nhân, chính sách PPP trong xử lý CTR là thực tế. Các nội dung liên quan như đảm bảo quyền lợi nhà đầu tư, thủ tục đầu tư, xây dựng hợp đồng, yêu cầu công nghệ… đã được quy định tại các văn bản pháp quy như quy trình đối với dự án đầu tư nước ngồi, các tiêu chí lựa chọn dự án…
Tuy vậy về mặt triển khai, không chỉ riêng PPP trong xử lý CTR mà quản lý CTR nói chung còn bị chồng chéo với sự tham gia của nhiều cơ quan như Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Xây dựng, Bộ Tài nguyên và Mơi trường… gây khó khăn lúng túng cho nhà đầu tư
cũng như cả cơ quan quản lý. Ngoài ra, các quy định về danh mục CTR thông thường, quy định về điều kiện năng lực cho các tổ chức, cá nhân xử lý CTR thông thường… chưa được quy định cụ thể (Bộ TN&MT, 2011, tr.120). Điều này có thể tạo kẽ hở để tham nhũng hay hình thành nhóm lợi ích. Các điều khoản hợp đồng để đảm bảo nghĩa vụ và quyền lợi của các bên đối tác như quy định rõ tính chất lượng rác cung cấp để xử lý, các hình thức xử phạt, chấm dứt hay đền bù hợp đồng do vi phạm… cần phải được quy định chặt chẽ, nhưng với mơ hình tham khảo ít và năng lực cịn hạn chế để điều chỉnh phù hợp với tình hình địa phương, chính quyền thành phố cũng gặp khó khăn và lúng túng.
Nhìn chung, chính sách PPP trong xử lý CTR thực tế đối với các chủ thể liên quan nhưng cịn nhiều trở ngại trong q trình triển khai do sự chồng chéo và hạn chế của các quy định.
4.2.7 Tiêu chí “Phù hợp với các quy định và chính sách khác”
Mặc dù khơng có văn bản quy định riêng cho PPP trong xử lý CTR, chính sách áp dụng mơ hình này tại TPHCM vẫn đảm bảo phù hợp với các quy định và chính sách khác như Luật Bảo vệ môi trường 2005, nghị quyết 41/NQ-TW của bộ chính trị về bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa, các chủ trương và quy định pháp lý liên quan đến XHH nói chung trong quản lý CTR. Việc triển khai các dự án PPP trong xử lý CTR nhìn chung phù hợp với các nội dung trong Luật đầu tư 2005, Luật đấu thầu, các quy định về cơ chế hỗ trợ hay ưu đãi thuế và mặt bằng cho các dự án…
Tuy nhiên, TPHCM vẫn chưa ban hành quy hoạch tổng thể về quản lý CTR. Việc ban hành quy hoạch này là cần thiết để định hướng việc áp dụng PPP trong hoạt động xử lý CTR, đảm bảo phù hợp với các quy hoạch phát triển kinh tế-xã hội chung của thành phố.
4.2.8 Tiêu chí “Tương thích với các nguyên lý cạnh tranh, thương mại và thuận lợi cho đầu tư” cho đầu tư”
Việc phá vỡ độc quyền trong cung cấp dịch vụ công thông qua hoạt động PPP đã tạo ra một môi trường cạnh tranh giữa các doanh nghiệp trong cùng lĩnh vực. Các dự án được đấu thầu lựa chọn, đàm phán và thực hiện dựa trên các thỏa thuận hợp đồng giữa các bên. Thành phố cho phép sự tham gia của cả nhà đầu tư trong nước và nước ngoài, thúc đẩy và tạo ra các cơ hội thương mại, quan hệ quốc tế.
Theo các quy định về khuyến khích XHH quản lý CTR, các dự án PPP trong xử lý CTR tại TPHCM được tạo điều kiện đầu tư thuận lợi như xây dựng nền tảng pháp lý, miễn tiền thuê đất, hỗ trợ xây dựng cơ sở hạ tầng phụ trợ, miễn giảm thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế nhập khẩu thiết bị… Tuy nhiên thực tế, các doanh nghiệp vẫn cịn gặp khó khăn. Chẳng hạn với việc nhập khẩu máy móc thiết bị, dự án phải thực hiện nhiều giấy tờ thủ tục để giải trình chức năng phục vụ bảo vệ mơi trường, đơi khi bị hải quan gây phiền hà nên các máy móc thiết bị này có thể được giảm thuế hoặc khơng. Lý do là cơ chế, thủ tục hành chính cịn quan liêu, phức tạp và chưa thực sự minh bạch.
Mặc dù dựa trên các nguyên tắc hợp đồng nhưng trong nhiều trường hợp, các bên đối tác vẫn chưa tuân thủ các thỏa thuận. Về phía tư nhân, cơng nghệ vẫn chưa thực sự đáp ứng yêu cầu, công suất chưa đủ. Về phía nhà nước, việc kêu gọi nhiều dự án với cùng công nghệ và có cơng suất lớn, trong khi lượng CTR cung cấp không đủ đáp ứng cũng tạo ra những bất cập, gây khó khăn cho nhà đầu tư đặc biệt là về mặt tài chính. Điều này có thể lý giải là do việc xây dựng các điều khoản hợp đồng chưa cụ thể và chặt chẽ.
Nhìn chung, mơ hình PPP trong xử lý CTR phù hợp với các nguyên lý cạnh tranh, thương mại và thúc đẩy đầu tư. Tuy nhiên việc thực hiện chính sách cịn bất cập, xây dựng hợp đồng và giám sát cịn hạn chế có thể tạo ra rào cản đối với nhà đầu tư cũng như các nguy cơ vi phạm hợp đồng của các đối tác.
4.3 Những thuận lợi và khó khăn của PPP trong xử lý CTR ở TPHCM
Dựa trên các phân tích, các điểm tích cực và hạn chế của PPP trong xử lý CTR tại TPHCM được nhận diện như sau:
Thuận lợi/tích cực
- PPP trong xử lý CTR đáp ứng tốt các mục tiêu chính sách như giảm ngân sách, xử lý ô nhiễm do CTR, áp dụng các công nghệ xử lý CTR tiên tiến;
- Có chủ trương ủng hộ của chính phủ và chính quyền thành phố, có các văn bản làm cơ sở pháp lý, có mơ hình của các nước để tham khảo học tập;
- Các lợi ích đem lại có thể xem là lớn hơn chi phí phát sinh và có sự phân bổ tác động đến các chủ thể gồm doanh nghiệp, chính quyền thành phố và người dân; - Giảm chi phí và sự biến dạng thị trường thơng qua phá vỡ độc quyền;
- Mơ hình đơn giản, thực tế với người sử dụng nên có thể áp dụng dễ dàng; - Có sự thống nhất, nhất quán với các quy định và chính sách khác;
- Phù hợp với các nguyên lý cạnh tranh.
Khó khăn/hạn chế
- Các quy định pháp lý cịn nhiều hạn chế khiến q trình, thủ tục đầu tư chưa thực sự thuận lợi và có thể tạo kẽ hở tiêu cực;
- Cơ chế, thủ tục hành chính cịn quan liêu, phức tạp và chưa thực sự minh bạch cản trở đầu tư;
- Các quy định hợp đồng chưa thực sự chặt chẽ nên mức độ tuân thủ chưa cao; - Năng lực thẩm định, xây dựng hợp đồng, kiểm tra, giám sát… của bộ máy quản lý
CHƯƠNG 5
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 5.1 Kết luận
Các phân tích về mặt lý luận và thực tiễn của đề tài đã cho thấy nhu cầu cần có sự tham gia của khu vực tư nhân trong cung cấp dịch vụ xử lý CTR và mơ hình PPP là một hình thức XHH công tác quản lý CTR phù hợp. Mặc dù các dự án xử lý CTR của thành phố được triển khai trước khi có văn bản quy định về thí điểm PPP, các dự án này là manh nha của hình thức PPP và đã có những hiệu quả nhất định trong việc giảm gánh nặng đầu tư ngân sách cũng như xử lý các vấn đề môi trường từ CTR với các công nghệ tiên tiến, phù hợp, góp phần đảm bảo chất lượng môi trường sống cho người dân thành phố.
Với các phân tích về tính đúng đắn, cần thiết của PPP trong xử lý CTR, những thành công bước đầu của mơ hình tại TPHCM và chủ trương khuyến khích XHH quản lý CTR của chính phủ, việc tạo điều kiện và hỗ trợ cho PPP phát triển là cần thiết. Tuy nhiên, việc áp dụng chính sách cịn nhiều bất cập, đặc biệt là các quy định pháp lý cịn hạn chế. Do đó, các cơ quan nhà nước cần tham khảo kinh nghiệm của thế giới và có giải pháp điều chỉnh,