Hiện nay, công tác xử lý CTR của thành phố được thực hiện với vốn doanh nghiệp trong và ngồi nước. Cơng nghệ áp dụng chủ yếu là chôn lấp hợp vệ sinh và chế biến rác thành phân bón, phù hợp với thành phần của CTR sinh hoạt tại TPHCM chủ yếu là rác hữu cơ.
Hộp 3.2 Các cơng trình, nhà máy xử lý CTR sinh hoạt đang hoạt động tại TPHCM
- Bãi chôn lấp Đa Phước, diện tích 128 ha, cơng suất 2.500 – 3.000 tấn/ngày do công ty TNHH xử lý CTR Việt Nam (Hoa Kỳ) làm chủ đầu tư;
- Bãi chôn lấp số 2, diện tích 19,7 ha, cơng suất 1.500 – 2.500 tấn/ngày do công ty TNHH MTV Môi trường đô thị làm chủ đầu tư;
- Nhà máy xử lý CTR sinh hoạt thành phân bón, diện tích 35 ha, công suất 600 – 1.200 tấn/ngày do công ty cổ phần Vietstar (Hoa Kỳ) làm chủ đầu tư.
Nguồn: Sở TN&MT ( 2012)
Với lượng CTR phát sinh hiện nay là 8.000 tấn/ngày, trừ phần đã được thu gom, trao đổi phế liệu, tái chế thì lượng CTR sinh hoạt cịn lại đã được thu gom xử lý hết với ba dự án trên. Theo tính tốn, với tỷ lệ gia tăng CTR 8%/năm, dự báo khối lượng CTR sinh hoạt tại TPHCM vào năm 2020 khoảng 14 ngàn tấn/ngày (Sở TN&MT, 2011) và vẫn được xử lý triệt để bởi các dự án này nếu hoạt động hết cơng suất. Ngồi ra, để xử lý triệt để CTR, thành phố cịn có dự án thu khí phát điện theo cơ chế phát triển sạch CDM từ bãi chôn lấp Phước Hiệp do công ty KMDK làm chủ đầu tư.
Về quy trình triển khai, các cơng ty tư nhân đăng ký đầu tư theo quy định của Luật đầu tư. Ngồi ra, cơng ty thực hiện các báo cáo nghiên cứu khả thi của dự án, có ghi rõ các cơng nghệ áp dụng, nguồn tài chính, các đánh giá tác động môi trường… Ủy ban nhân dân thành phố thành lập Tổ liên ngành bao gồm đại diện của các Sở ban ngành như Sở Giao thông vận tải, Sở Khoa học cơng nghệ, Sở Tài chính, Sở TN&MT, Sở Kế hoạch đầu tư… để xét duyệt và lựa chọn dự án/chủ đầu tư theo các tiêu chí được ban hành (Phụ lục 1).
Bảng 3.2 Tổng quan về các dự án xử lý CTR sinh hoạt đang hoạt động tại TPHCM
STT Dự án đầu tư Nhà đầu tư Vốn hoạt động Thời gian Công nghệ Công suất
1 Khu liên hiệp xử lý CTR Đa Phước
VWS (Mỹ) 107 triệu USD 11/2007 Chôn lấp hợp vệ sinh; tái chế; chế biến phân vi
sinh; thu khí bãi rác phát điện
2.500 – 3.000 tấn /ngày
2
Nhà máy xử lý CTR sinh hoạt thành phân bón Vietstar (Mỹ) 36 triệu USD 12/2009 Ủ chế biến rác thành phân 600 – 1.200 tấn /ngày 3 Bãi chôn lấp số 2 Citenco (Việt Nam) 170 tỷ đồng 02/2008 Chôn lấp hợp vệ sinh 1.500 - 2.500 tấn/ngày 4 Dự án CDM thu khí phát điện tại bãi chôn lấp Phước Hiệp 1 KMDK (Hàn Quốc) 30 triệu USD 3/2009 Thu khí bãi rác để đốt phát điện 3 MWh Nguồn: tác giả tự tổng hợp
Mặc dù quy chế thí điểm về hình thức PPP mới được ban hành gần đây, các dự án xử lý CTR của thành phố có thể xem là manh nha của hình thức này. Theo đó, các đối tác tư nhân ký hợp đồng dài hạn với chính quyền thành phố để chia sẻ trách nhiệm cung ứng dịch vụ xử lý CTR. Đối tác tư nhân thiết kế, xây dựng, vận hành, sở hữu các cơng trình xử lý, đảm bảo đáp ứng các yêu cầu bảo vệ môi trường và xử lý CTR của thành phố. Thành phố cung cấp CTR sinh hoạt đã được thu gom và vận chuyển đến khu vực dự án, thanh tốn chi phí xử lý theo khối lượng thực tế, đồng thời tạo các điều kiện hỗ trợ, đảm bảo quyền lợi của nhà đầu tư như cung cấp mặt bằng (cho thuê đất), ưu đãi thuế… theo các quy định hiện hành.
Thực tế, một số dự án vẫn chưa hoạt động hết công suất. Cụ thể, Sở TN&MT chỉ cung cấp lượng rác 400 tấn/ngày thay vì đủ cơng suất là 600 tấn/ngày cho cơng ty cổ phần Vietstar do dây chuyền công nghệ của công ty chưa đảm bảo yêu cầu. Lượng khí được thu hồi trong dự án của cơng ty KMDK cũng giảm so với tính tốn do chưa phủ đỉnh bãi chơn lấp theo yêu cầu. Khu liên hợp xử lý CTR Đa Phước cũng chỉ mới hoạt động khoảng 1/3 so với công suất, đặc biệt là dây chuyền sản xuất phân compost và tái chế (Hộp 3.3).
Hộp 3.3 Khó khăn hiện tại trong hoạt động của cơng ty VWS
Bài tốn khó cho VWS hiện nay là nếu tập trung sản xuất phân compost với cơng suất 1000 tấn/ngày thì sẽ khơng đủ lượng rác chơn lấp để sản sinh ra khí gas liên tục để phát điện. Do vậy, theo Tổng giám đốc VWS – ông David Dương, hiện 3000 tấn rác tiếp nhận mỗi ngày cho bãi chôn lấp là đủ lượng khí gas để phát điện, cịn để cho nhà máy sản xuất phân compost hoạt động thì cần có thêm 1000 tấn rác/ngày nữa.
Ơng David Dương cho biết, hiện nay mỗi ngày có 3000 tấn rác hỗn hợp được đưa đến Đa Phước, trong khi khu liên hợp có cơng suất tiếp nhận và xử lý đến 10000 tấn rác/ngày, nghĩa là vẫn chưa hoạt động hết cơng suất. Nếu khu liên hợp có thêm nguồn rác để sản xuất phân compost thì chi phí xử lý rác sẽ giảm, mang lại hiệu quả hơn cho TPHCM về lâu dài so với việc đầu tư vào những dự án nhỏ lẻ ngắn hạn hơn.
Nguồn: Báo Thanh niên (2013)
Mặt khác, TPHCM đang tiếp tục nghiên cứu, kêu gọi thêm các dự án đầu tư mới như nhà máy xử lý CTR sinh hoạt thành phân bón của cơng ty cổ phần đầu tư phát triển Tâm Sinh Nghĩa, công ty cổ phần Tasco, dự án đốt rác phát điện của công ty Hitachi Zosen (Nhật Bản)…
CHƯƠNG 4
ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH PPP TRONG XỬ LÝ CTR TẠI TPHCM 4.1 Tiêu chí đánh giá
Để đánh giá chính sách áp dụng PPP trong xử lý CTR tại TPHCM, nghiên cứu sử dụng bộ tiêu chí của OECD. Theo đó, quy định tốt cần phải:
(1) Phục vụ các mục tiêu chính sách được xác định rõ ràng và có hiệu quả trong việc đạt được các mục tiêu đó;
(2) Có nền tảng pháp lý và kinh nghiệm hợp lý;
(3) Tạo ra lợi ích bù đắp được các khoản chi phí, có xem xét sự phân bổ tác động trong xã hội trong đó có tác động kinh tế, mơi trường và xã hội;
(4) Giảm thiểu tối đa chi phí và biến tấu thị trường;
(5) Khuyến khích sự đổi mới thơng qua các biện pháp khuyến khích thị trường và các tiếp cận dựa trên mục tiêu;
(6) Rõ ràng, đơn giản và thực tế đối với người sử dụng; (7) Phù hợp với các quy định và chính sách khác và
(8) Tương thích đối đa với các nguyên lý cạnh tranh, thương mại và thuận lợi cho đầu tư ở cấp độ trong nước và quốc tế.
(OECD, 1995, trích trong OECD, 2005, tr.9)
4.2 Đánh giá chính sách áp dụng PPP trong xử lý CTR tại TPHCM 4.2.1 Tiêu chí “Phục vụ các mục tiêu chính sách” 4.2.1 Tiêu chí “Phục vụ các mục tiêu chính sách”
Việc áp dụng PPP trong xử lý CTR tại TPHCM nhằm mục tiêu: XHH hoạt động quản lý CTR, chia sẻ rủi ro và trách nhiệm với chính quyền địa phương trong việc quản lý CTR, giảm gánh nặng ngân sách để đầu tư cho hệ thống xử lý, giải quyết các vấn đề ô nhiễm môi trường phát sinh từ CTR và áp dụng các công nghệ hiện đại, tiên tiến hơn để xử lý CTR tại thành phố.
Như đã trình bày, thơng qua việc ký kết hợp đồng với đơn vị tư nhân, các dự án đã huy động được nguồn lực từ xã hội tham gia vào hoạt động quản lý CTR của TPHCM, cụ thể là ở khâu xử lý, tiêu hủy cuối cùng. Như vậy, PPP trong xử lý CTR đã thực hiện được mục tiêu XHH với sự tham gia của các công ty không phải nhà nước vào việc cung ứng dịch vụ cơng của thành phố. Ngồi các dự án hiện hữu, nhiều dự án khác đang đăng ký tham gia như nhà máy xử lý CTR sinh hoạt thành phân bón, dự án đốt rác phát điện… Điều này tạo ra môi trường XHH sôi động trong quản lý CTR tại TPHCM.
Bằng sự tham gia của mình, các đối tác tư nhân chia sẻ gánh nặng cung ứng dịch vụ xử lý CTR đô thị vốn được xem là trách nhiệm của chính quyền thành phố. Các rủi ro như sự cố kỹ thuật hay khả năng thu hồi vốn cũng được chuyển giao, chia sẻ giữa khu vực tư nhân và nước, do trách nhiệm đầu tư, xây dựng, vận hành được chuyển sang cho tư nhân thực hiện. Về mặt tài chính, thay vì nhà nước phải đầu tư cơ sở hạ tầng, trang thiết bị cho dự án thì các đối tác tư nhân là người bỏ vốn ra để thiết kế, xây dựng, do đó áp lực đối với thành phố về nguồn ngân sách lớn tại một thời điểm được giảm xuống. Cụ thể, dự án khu liên hợp xử lý CTR Đa Phước có vốn đầu tư khoảng 100 triệu USD và nhà máy xử lý rác thành phân bón Vietstar có vốn đầu tư trên 35 triệu USD, nếu thành phố phải đầu tư hồn tồn thay vì tư nhân thì khoảng ngân sách bỏ ra tương ứng là 100 triệu USD và 35 triệu USD cho các dự án tương tự, chưa kể các chi phí vận hành về sau.
Một mục tiêu quan trọng khác của chính sách áp dụng PPP trong xử lý CTR tại TPHCM là nhằm giải quyết các vấn đề môi trường của thành phố. Như đã trình bày trong Chương 3, các bãi chơn lấp Gị Cát, Đông Thạnh, Phước Hiệp của thành phố đã đầy công suất, tồn tại mùi hôi, ruồi nhặng, nước rỉ rác, sự cố vỡ đê bao gây ô nhiễm môi trường... Sự ra đời của các dự án như bãi chôn lấp Đa Phước và nhà máy sản xuất phân bón từ rác đã giúp lượng CTR đơ thị phát sinh có cơ sở để xử lý. Dự án thu khí bãi rác để phát điện của cơng ty KMDK tại bãi chơn lấp Phước Hiệp cịn giúp xử lý triệt để vấn đề môi trường phát sinh từ CTR (khí nhà kính phát sinh từ q trình phân hủy CTR). Cụ thể, ước tính trong vịng bảy năm, khoảng hơn 900 ngàn tấn CO2 tương đương sẽ giảm phát thải nhờ dự án này (Det Norske Veritas, 2008).
Tại một số giai đoạn, các dự án trên cũng gây ra những vấn đề môi trường như vào năm 2009, dịch ruồi và các ổ dịi bùng phát nặng tại khu vực bãi chơn lấp Đa Phước (Thông tấn xã Việt Nam, 2009) hay nước rỉ rác còn tồn lưu (Quốc Thanh, 2009) gây ảnh hưởng, đe
dọa đến khu vực dân cư. Điều này có thể lý giải là do vào thời điểm đó, dự án đang ở bước đầu triển khai nên cơ sở hạ tầng chưa đủ đáp ứng hết nhu cầu, cộng thêm các yếu tố khách quan là điều kiện thời tiết. Các vấn đề này đã được cơng ty VWS giải quyết sau đó bằng cách biện pháp như phun xịt hóa chất ở bãi chơn lấp, vận hành nhà máy xử lý nước rỉ rác đạt tiêu chuẩn để sử dụng trong khu liên hợp.
Về công nghệ, các dự án PPP trong xử lý CTR hiện nay tại TPHCM đã áp dụng các công nghệ hiện đại như bãi chôn lấp hợp vệ sinh (sanitary landfill), sản xuất phân vi sinh từ rác thải (compost), tái chế, thu hồi khí bãi rác để phát điện, công nghệ màng lọc nano để xử lý nước rỉ từ rác. Các công nghệ này được các nhà đầu tư chuyển giao từ Mỹ, Hàn Quốc trên cơ sở lựa chọn phù hợp với hiện trạng CTR của thành phố, với nhiều máy móc thiết bị tiên tiến nhập khẩu. So với công nghệ cũ là bãi chôn lấp thơng thường (open dumping site) thì đây là một sự tiến bộ lớn và thành phố đã đạt được mục tiêu chính sách là tiếp nhận vốn tri thức và công nghệ từ khu vực tư nhân.
Như vậy, mặc dù mơ hình PPP trong xử lý CTR tại TPHCM chỉ có một số ít dự án đang hoạt động nhưng cũng đã đáp ứng được các mục tiêu chính sách XHH cơng tác quản lý CTR của thành phố.
4.2.2 Tiêu chí “Nền tảng pháp lý và kinh nghiệm hợp lý”
Như đã đề cập ở Chương 3, các văn bản pháp lý liên quan đến chủ trương XHH hoạt động quản lý CTR đã được ban hành ở phạm vi quốc gia và địa phương như Quyết định 71/2010/QĐ-TTg; Quyết định số 2149/QĐ-TTg; Nghị định số 59/2007/NĐ-CP; Thông tư 121/2008/TT-BTC… Các văn bản này là cơ sở pháp lý để xây dựng và triển khai PPP trong xử lý CTR tại TPHCM. Tuy nhiên, ngoài Quyết định 71/2010/QĐ-TTg đề cập đến nhà máy xử lý CTR trong danh mục áp dụng thí điểm PPP, các văn bản cịn lại chỉ mới đề cập đến chủ trương cần XHH với một số cơ chế khuyến khích. Mặt khác, Quyết định 71 vẫn cịn mang tính chung chung cho nhiều lĩnh vực, trong khi lĩnh vực xử lý CTR có những tính chất riêng như lượng và thành phần CTR phát sinh thay đổi theo xu hướng tiêu dùng của xã hội, phụ thuộc vào các yếu tố thời tiết, tỷ lệ thu gom vận chuyển… nên có thể ảnh hưởng đến lựa chọn công nghệ xử lý, tiến độ, tài chính của dự án, cần phải được hướng dẫn cụ thể hơn.
Các nguyên tắc chung của PPP về xây dựng hợp đồng, các yếu tố tác động đến hiệu quả PPP… đã được các tổ chức lớn như World Bank, ADB, PPIAF ban hành hoặc các nghiên cứu về PPP của Yescombe và các học giả khác. Đây là những những nguồn lý thuyết để nghiên cứu học tập. Mặc dù tại Việt Nam chưa có nhiều mơ hình để tham khảo nhưng kinh nghiệm quốc tế cho thấy nhiều nước đã và đang triển khai áp dụng PPP trong xử lý CTR như Ấn Độ, Trung Quốc… Mỗi nước có những đặc thù riêng về thể chế, kinh tế, xã hội cũng như các yếu tố kỹ thuật về CTR nên khơng có hình mẫu chung về PPP, tuy nhiên kinh nghiệm của các nước có thể giúp TPHCM rút ra những bài học và tùy theo tình hình thực tế cụ thể của địa phương để điều chỉnh cho phù hợp.
Tóm lại, PPP trong xử lý CTR đã có kinh nghiệm hợp lý để phát triển. Tuy nhiên khung pháp lý cần được điều chỉnh, bổ sung, hoàn thiện để hỗ trợ việc thực thi chính sách hiệu quả hơn, cụ thể là hướng dẫn thực hiện các dự án PPP trong lĩnh vực này.
4.2.3 Tiêu chí “Lợi ích – chi phí và phân bổ tác động”
Như đã đề cập, việc áp dụng PPP trong xử lý CTR là một trong những giải pháp khả dĩ phù hợp với mục tiêu giảm gánh nặng ngân sách đầu tư ban đầu cho nhà nước, chuyển giao nó sang cho tư nhân (Hình 4.1).
Hình 4.1 So sánh dịng vốn đầu tư theo cách truyền thống và theo PPP
Trên thực tế, mặc dù mức chi trả hàng năm theo PPP có thể cao hơn so với truyền thống (chẳng hạn chi phí xử lý trả cho dự án khu liên hợp xử lý CTR Đa Phước là 16$/tấn) nhưng nếu cân nhắc về nhiều mặt, lợi ích mà PPP mang lại có thể lớn hơn chi phí phát sinh: - Tiết kiệm ngân sách đầu tư ban đầu: Tính tốn đơn giản, nếu áp dụng cơng nghệ chơn lấp có thu khí phát điện với suất đầu tư 4 USD đối với dự án công suất 3.000 tấn CTR/ngày trong 30 năm thì vốn đầu tư sẽ là trên 131 triệu USD; hoặc nếu đầu tư bãi chôn lấp tương tự bãi chơn lấp của CITENCO hiện nay thì vốn đầu tư là 170 tỷ đồng (Sở TN&MT, 2011). Như vậy, nếu khu vực tư nhân đầu tư xây dựng thì thành phố sẽ tiết kiệm khoản ngân sách tương ứng như trên.
- Tiết kiệm biên chế cho việc điều hành, vận hành cơng trình xử lý: Số lượng nhân sự hiện nay để điều hành và vận hành nhà máy sản xuất phân vi sinh Vietstar khoảng 300 người. Như vậy, thay vì phải bố trí 300 biên chế nếu tự đầu tư một dự án tương tự, cơ quan quản