0.00 1.00 2.00 3.00 4.00 5.00 6.00 7.00 8.00 9.00 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Tỷ U S D Cam kết Ký kết Giải ngân
Ngồi ra, tình trạng chậm trễ trong giải ngân vốn đầu tư từ NSNN và nguồn vốn trái phiếu Chính phủ cũng diễn ra khá thường xuyên. Theo báo cáo của Kho bạc Nhà nước, tính đến hết tháng 10/2009 mới giải ngân được 26.586 tỷ đồng trong số 64.000 tỷ đồng vốn trái phiếu Chính phủ, bằng 47,5% kế hoạch năm. Tình trạng dự án, cơng trình thi cơng dở dang, kéo dài, chậm tiến độ vẫn chậm được khắc phục. Điều này cùng với sự thiếu kỷ luật tài chính trong đầu tư cơng dẫn đến đầu tư dàn trải, lãng phí, thất thốt vốn đầu tư ở tất cả các khâu của quá trình quản lý dự án đầu tư.
Bảng 2.1: Tăng trƣởng GDP và ICOR của Việt Nam giai đoạn 1996 - 2010
Năm Tốc độ tăng trưởng GDP (%) GDP đầu người (USD) Tỷ trọng vốn đầu tư/GDP (%) Hệ số ICOR (*) 1996-2000 6.96 366.40 26.64 4.12 2001-2005 7.51 507.40 37.53 5.00 2006 8.23 730.00 41.54 5.05 2007 8.46 843.00 46.52 5.50 2008 6.31 1,024.00 41.30 6.63 2009 5.32 1,080.00 42.80 8.04 2010 6.78 1,169.00 41.92 6.18 2006-2010 7.02 969.20 42.85 6.27
Nguồn: Tổng cục thống kê và tính tốn của tác giả
(*) Hệ số ICOR có thể tính theo nhiều cách. ICOR ở đây được tính bằng cách lấy tỷ lệ tích lũy tài sản (tỷ lệ giữa vốn đầu tư phát triển so với GDP) chia cho tốc độ tăng GDP.
Hiệu quả trong phân bổ nguồn lực sẽ quyết định kết quả của nền kinh tế, và rộng hơn, quyết định sự phát triển của xã hội. Tỷ lệ đầu tư trên GDP của Việt Nam luôn ở mức cao so với các nước trong khu vực (bảng 2.2). Tính trung bình từ năm 2006 đến 2010 tỷ lệ đầu tư/GDP của Việt Nam lên tới 42,85% trong khi tốc độ tăng trưởng GDP chỉ đạt trung bình hơn 7% và dự kiến năm 2011, mức tăng trưởng GDP cũng chỉ dừng ở 6,26%, do đó hệ số ICOR ln ở mức cao hơn so với các nước trong khu vực.
Hình 2.11: Tỷ lệ gia tăng vốn trên sản lƣợng theo khu vực
Nguồn: Ngân hàng Thế giới (Báo cáo phát triển Việt Nam 2009)
Hệ số ICOR càng cao đồng nghĩa với hiệu quả đầu tư trong nền kinh tế càng thấp. Chất lượng tăng trưởng thấp kéo dài là tiền đề gây nên lạm phát, khủng hoảng và suy thối kinh tế. Chỉ số ICOR trung bình trong giai đoạn 2001-2008 của Việt Nam là 5,3 (nghĩa là cần 5,3 đồng vốn đầu tư để tăng được một đồng GDP), cao gấp rưỡi đến gấp hai so với các nước trong thời kỳ đầu cơng nghiệp hố (trung bình chỉ ở mức trên dưới 3,0). Mặc dù đã có sự cảnh báo về sự lãng phí trong đầu tư và hiệu quả thấp trong sử dụng nguồn lực của Việt Nam nhưng đến năm 2008 chỉ số ICOR lại vượt ngưỡng, lên mức 6,63 và đến năm 2009 đã lên tới 8,04, mức cao nhất từ trước đến nay trong khi tăng trưởng lại chỉ đạt 5,2%.
Bảng 2.2: Tăng trưởng GDP và ICOR của một số quốc gia Đông Á
Quốc gia Thời kỳ tăng
trưởng nhanh Tỷ lệ tăng trưởng (%) Tỷ lệ đầu tư (%GDP) ICOR Việt Nam 2001 - 2008 7.5 41.6 5.3 Trung Quốc 1991 - 2003 9.5 39.1 4.1 Nhật Bản 1961 - 1970 10.2 32.6 3.2 Hàn Quốc 1981 - 1990 9.2 29.6 3.2 Đài Loan 1981 - 1990 8.0 21.9 2.7
Nguyên nhân ICOR cao:
- Đầu tư công kém hiệu quả, nhiều dự án không được hoạch định cẩn thận nên tỷ suất sinh lợi của dự án không cao, đồng thời hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp quốc doanh lại thấp. Theo báo cáo của Trung tâm Thông tin và Dự báo kinh tế - xã hội Quốc gia, doanh thu sản xuất thuần được tạo ra bởi 1 đồng vốn tại DNNN thấp. Trong năm 2006 cứ 1 đồng vốn tại DNNN tạo ra được 0,61 đồng doanh thu, chưa bằng một nửa của doanh nghiệp tư nhân (DNTN) trong nước và chỉ bằng 2/3 doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngồi. Lực lượng lao động do DNNN sử dụng chỉ bằng khoảng 28,4% tổng số lao động của các doanh nghiệp trong khi đó DNTN thu hút 50%, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngồi thu hút 21,4%.
- Tham nhũng và lãng phí trong nhiều dự án đầu tư của Nhà nước và của các DNNN làm dịng vốn thay vì phải chạy vào các dự án đầu tư thì lại chạy vào tiêu dùng hay vào túi cá nhân. Tổ chức Minh bạch Quốc tế (TI) đã công bố bảng xếp hạng năm 2010 về “chỉ số nhận thức tham nhũng” (CPI) – chỉ số đánh giá mức độ tham nhũng trong khu vực công, được tổng hợp dựa trên cơ sở hàng trăm cuộc khảo sát ý kiến của các chuyên gia và doanh nghiệp. Mức độ nhận thức tham nhũng được chấm từ điểm 0 (tham nhũng cao nhất) đến điểm 10 (“sạch” nhất).
Theo đánh giá của Tổ chức Minh bạch Quốc tế, chỉ số tham nhũng của Việt Nam ở mức là 2,5 điểm (năm 2000), 2,4 điểm (năm 2003), 2,6 điểm (năm 2007) và 2,7 điểm năm 2008 (xếp hạng 121/180). Đến năm 2010, Việt Nam đã tăng hạng lên 116/178 mặc dù vẫn ở mức 2,7 điểm. Tuy nhiên, so với các nước trong khu vực thì chỉ số tham nhũng của Việt Nam vẫn ở mức cao (Hình 2.12).
Hình 2.12: Chỉ số tham nhũng của Việt Nam và một số nƣớc trong khu vực - 2.00 4.00 6.00 8.00 10.00 Singapore Hong Kong Nhật Đài Loan Hàn Quốc Malaysia Trung Quốc Thái Lan Indonesia Việt Nam Philippine Lào Campuchia 2009 2010 Nguồn: www.transparency.org
2.2.4 Khả năng trả nợ của Việt Nam
Nợ trong nước phần lớn được chi trả từ thuế nên khả năng thanh toán dựa vào tỷ lệ thuế và tốc độ phát triển kinh tế. Tỷ lệ thuế cao q có thể làm đình đốn kinh tế vì khơng tạo ra động lực phát triển và người dân tìm cách để trốn thuế. Kinh tế lụn bại cũng đưa đến mất khả năng trả nợ vì thuế thu được sẽ giảm trong khi khó cắt giảm chi tiêu, từ đó có thể dẫn đến khả năng xảy khủng hoảng nợ. Như vậy, Chính phủ mất khả năng trả nợ khi việc trả nợ đòi hỏi tỷ lệ thu thuế vượt ngoài khả năng chịu đựng của dân chúng và doanh nghiệp, và do đó nhà nước thường dùng các biện pháp thu thuế ngầm (không qua biểu thuế của Quốc Hội) là phát hành tiền để tiêu, tạo ra lạm phát và làm mất ổn định nền kinh tế về mọi phương diện.
Đối với nợ nước ngồi, một nước có đồng tiền được chấp nhận rộng rãi và được dùng làm tiền dự trữ như đồng đơla Mỹ, Euro, n Nhật thì có thể có tỷ lệ nợ cao mà không ảnh hưởng đến khả năng trả nợ vì họ có thể phát hành trái phiếu dễ dàng trên thị trường thế giới. Chẳng hạn như Mỹ, để thoát khỏi nguy cơ xảy ra khủng hoảng nợ, Mỹ đã tiến hành nâng mức trần nợ công. Tuy nhiên, đối với những
nước như Việt Nam hay Hy Lạp, Ireland thì khơng thể làm thế do đó nếu mất khả năng trả nợ thì kinh tế chắc chắn sẽ rơi vào khủng hoảng. Ngồi ra, một nước có nợ chủ yếu là nợ chính thức từ các tổ chức quốc tế hay chính quyền các nước phát triển cao sẽ khơng gặp khó khăn như các nước phải vay mượn chủ yếu trên thị trường thương mại vì lãi suất đối với nợ chính thức thấp hơn nhiều so với vay thương mại.
Như đã phân tích, nợ cơng trong nước ít bị ảnh hưởng bởi điều kiện quốc gia hơn nợ nước ngoài. Đối với nợ trong nước, Chính phủ có thể tăng thuế thậm chí in thêm tiền để thanh toán cả gốc lẫn lãi khi đáo hạn. Cịn nợ nước ngồi có rủi ro tín dụng cao hơn vì chính phủ có thể khơng có đủ ngoại tệ để thanh tốn và ngồi ra cịn có rủi ro về tỷ giá hối đối. Do đó, bài viết sẽ phân tích khả năng chi trả dựa vào khả năng trả nợ nước ngồi của Chính phủ.
Bảng 2.3: Một số chỉ tiêu đánh giá mức độ nợ và khả năng trả nợ của Việt Nam
Chỉ tiêu 2006 2007 2008 2009 2010
Tổng dư nợ công/GDP 41.8 44.6 42.9 51.2 52.8
Tổng dư nợ nước ngoài/GDP 31.4 32.5 29.8 39.0 42.2
Nợ nước ngồi khu vực cơng/GDP 26.7 28.2 25.1 29.3 31.1
Tổng nợ nước ngoài/xuất khẩu 50.5 49.1 48.1 67.9 60.7
Nợ nước ngồi khu vực cơng/xuất khẩu 39.3 39.6 34.8 48.9 45.0
Nghĩa vụ trả nợ trung và dài hạn/xuất khẩu 4.0 3.8 3.3 4.2 3.4
Nghĩa vụ nợ dự phòng/thu ngân sách 4.5 4.6 4.7 4.3 5.8
Dự trữ ngoại hối/tổng dư nợ ngắn hạn 6380.0 10177.0 2808.0 290.0 187.0
Nguồn: Tổng hợp từ Bộ Tài chính (Bản tin nợ nước ngồi) và IMF
Theo số liệu từ bảng 2.3, cho thấy tổng dư nợ nước ngoài trên GDP của quốc gia ngày càng tăng qua các năm và đã vượt qua ngưỡng an toàn 30% (theo tiêu chuẩn của WB). Nhưng nếu xét về tỷ lệ nợ nước ngoài/xuất khẩu và nghĩa vụ trả nợ/xuất khẩu thì Việt Nam vẫn cịn thấp hơn nhiều so với mức ngưỡng an toàn cho phép (tương ứng < 165% và < 18%), cho thấy xuất khẩu vẫn có thể đảm bảo các khoản vay nước ngoài. Tuy nhiên, trong giai đoạn hiện nay, nguồn thu xuất khẩu chủ yếu dùng bù đắp cho nhập khẩu. Ngoài ra, đặc thù hàng hóa xuất khẩu Việt
Nam chủ yếu là nguyên liệu thô, giá trị thấp, chưa qua chế biến và khai thác trực tiếp từ tự nhiên nên nền tảng xuất khẩu không vững chắc.
Cán cân tài khoản vãng lai của Việt Nam liên tục bị thâm hụt trong vòng 10 năm nay, năm 2005 mức thâm hụt là 1,1% GDP nhưng đến năm 2007 tăng lên mức 9,8% GDP và tiếp tục tăng lên 11,9% GDP vào năm 2008, mặc dù trong thời gian này chuyển giao đơn phương ở mức khá cao (9% năm 2007 và 8,1% năm 2008). Các năm tiếp theo tài khoản vãng lai đã dần được cải thiện nhưng vẫn tiếp tục thâm hụt, năm 2010 thâm hụt ở mức 4,0% và dự báo năm 2011 mức thâm hụt vẫn tương đương năm 2010. Nguyên nhân chủ yếu của thâm hụt tài khoản vãng lai là do cán cân thương mại liên tục thâm hụt qua các năm (cao nhất là năm 2007, thâm hụt đến 14,6% GDP). Do đó, nhu cầu ngoại tệ để bù đắp thâm hụt tài khoản vãng lai càng cao, tạo áp lực vay thêm nợ mới hoặc làm giảm dự trữ ngoại hối của quốc gia, điều này làm tăng thêm gánh nặng nợ và ảnh hưởng đến khả năng chi trả nợ trong tương lai của quốc gia.
Bảng 2.4: Cán cân tài khoản vãng lai Việt Nam 2005 - 2010
Chỉ tiêu 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Cán cân tài khoản vãng lai (% GDP) -1.1 -0.3 -9.8 -11.9 -6.2 -4.0
Cán cân thương mại -4.6 -4.6 -14.6 -14.2 -8.5 -6.7
Cán cân dịch vụ -0.6 0 -1.1 -0.9 -0.8 -1.0
Cán cân thu nhập -2.3 -2.3 -3.1 -4.9 -3.6 -4.6
Chuyển giao đơn phương 6.4 6.6 9.0 8.1 6.9 8.3
Nguồn: Ngân hàng phát triển Châu Á và IMF
Dự trữ ngoại hối trên tổng dư nợ ngắn hạn của Việt Nam sụt giảm mạnh qua các năm, từ mức 6380% năm 2006 sụt giảm chỉ còn 187% năm 2010. Nguyên nhân là do dự trữ ngoại hối giảm trong khi nợ ngắn hạn lại tăng. Điều này cho thấy khả năng thanh toán nợ ngắn hạn của Việt Nam đang suy giảm mạnh. Theo bản tin nợ nước ngoài số 7 của Bộ Tài chính, dự kiến nợ phải trả nước ngồi của Chính phủ có xu hướng gia tăng. Năm 2011, dự kiến tổng nợ phải trả là 1.331,5 triệu USD, đến năm 2020 con số này lên đến 2.380,3 triệu USD, cao gấp gần 2 lần so với năm
2011, chưa tính đến các rủi ro về tỷ giá, lạm phát và các nhân tố khác làm gia tăng các khoản phải trả. Đồng thời, tỷ lệ nghĩa vụ nợ dự phòng/thu ngân sách liên tục tăng qua các năm. Do đó, áp lực trả nợ của Chính phủ trong tương lai là rất lớn nên cần phải quan tâm nhiều hơn nữa trong việc cân đối vay và trả nợ vay nước ngoài.
2.3 Đánh giá hiệu quả quản lý nợ công của Việt Nam
Hiệu quả quản lý nợ công thường được đánh giá qua khả năng đáp ứng các mục tiêu quản lý nợ công. Ở khía cạnh khác, hiệu quả quản lý nợ cơng cịn được đánh giá thơng qua tính ổn định nợ cơng và tính cơng bằng về gánh nặng nợ giữa thế hệ hiện tại và thế hệ tương lai. Sự quyết định gia tăng hay giảm nợ công của quốc gia đều có liên quan đến các khía cạnh này. Do đó, để đánh giá hiệu quả quản lý nợ công của Việt Nam, bài viết sẽ đánh giá dựa trên các tiêu chuẩn mà Ngân hàng Thế giới và IMF áp dụng để đánh giá tình trạng nợ cũng như hiệu quả quản lý nợ công của các nước nghèo gánh nặng nợ cao (HIPCs) và các nước có thu nhập thấp.
2.3.1 Đánh giá tính ổn định nợ nước ngồi theo mức ngưỡng của HIPCs
Việc đánh giá tính ổn định nợ công được thực hiện qua việc đánh giá các chỉ tiêu sau:
- Tỷ lệ NPV của nợ/xuất khẩu (NPV/X): đo lường hiện giá thuần của nợ
nước ngoài liên quan đến khả năng trả nợ của quốc gia lấy từ nguồn thu xuất khẩu. - Tỷ lệ NPV của nợ/thu ngân sách nhà nước (NPV/DBR): đo lường hiện giá thuần của nợ nước ngoài liên quan đến khả năng trả nợ của quốc gia lấy từ nguồn thu ngân sách nhà nước.
Theo mức ngưỡng của HIPCs, một quốc gia được xem là an toàn nếu như tỷ lệ NPV/X nhỏ hơn 150%; tỷ lệ NPV/DBR nhỏ hơn 250%. Tuy nhiên, chỉ tiêu thứ hai chỉ được sử dụng nếu như đáp ứng hai điều kiện: Tỷ lệ xuất khẩu/GDP phải lớn hơn hoặc bằng 30% và tỷ lệ thu ngân sách nhà nước/GDP phải lớn hơn 15%.
Bảng 2.5: Ngƣỡng nợ nƣớc ngoài theo tiêu chuẩn HIPCs
Chỉ tiêu Mức ngưỡng Việt Nam
(2005 - 2010)
NPV của nợ nước ngoài/xuất khẩu 150% 38%
NPV của nợ nước ngoài/thu ngân sách trừ các
khoản hỗ trợ 250% 90%
Dịch vụ nợ/xuất khẩu 15% 2%
Dịch vụ nợ/thu ngân sách trừ các khoản hỗ trợ 10% 5%
Nguồn: Tổng hợp từ Bộ Tài Chính, ADB, IMF, WB và Phụ lục 6
Trong giai đoạn 2005 – 2010, tỷ lệ xuất khẩu/GDP của Việt Nam luôn ở mức cao, trung bình là 65,9%, trong khi tỷ lệ thu ngân sách/GDP trung bình ở mức 28,4% (thấp nhất là 26,5% vào năm 2009). Do đó, Việt Nam đã đáp ứng được hai điều kiện: tỷ lệ xuất khẩu/GDP > 30% và tỷ lệ thu ngân sách/GDP > 15%. Trong khi đó, cả hai chỉ tiêu NPV/X và NPV/DBR của Việt Nam đều thấp hơn mức ngưỡng của HIPCs, cho thấy Việt Nam đã đáp ứng được yêu cầu nợ bền vững.
Dịch vụ nợ/xuất khẩu (TDS/X) và dịch vụ nợ/nguồn thu ngân sách (TDS/DBR): là những chỉ tiêu đo lường tính lỏng được WB và IMF đưa vào để đánh giá mức độ bền vững nợ cơng. TDS/X đo lường khả năng thanh tốn dịch vụ nợ từ thu xuất khẩu. TDS/DBR đo lường khả năng thanh toán dịch vụ nợ từ thu ngân sách nhà nước. Một quốc gia đảm bảo tính lỏng khi TDS/X thấp hơn 15% và TDS/DBR thấp hơn 10%.
Tỷ lệ TDS/X trung bình của Việt Nam từ năm 2005 đến 2010 là 2% và TDS/DBR là 5%. Xét theo mức ngưỡng thì các tỷ lệ tính lỏng nợ nước ngoài của Việt Nam khá ổn định.
2.3.2 Đánh giá tính ổn định nợ trong nước
Nợ trong nước được đánh giá qua hai chỉ số là Nợ trong nước/GDP và Nợ trong nước/thu ngân sách. Theo mức ngưỡng mà WB đưa ra ở bảng 2.6, nợ trong nước của Việt Nam vẫn nằm trong giới hạn an toàn. Các chỉ tiêu nợ/GDP và nợ/thu ngân sách của Việt Nam giai đoạn 2005 – 2010 luôn ở mức thấp hơn mức ngưỡng
an toàn của WB đưa ra nhưng khoảng cách so với ngưỡng không nhiều. Do đó, trong trường hợp này, Việt Nam vẫn có khả năng gia tăng nợ công trong nước mà khơng ảnh hưởng đến tính ổn định nợ nhưng với mức độ không lớn.
Bảng 2.6: Ngƣỡng nợ trong nƣớc theo tiêu chuẩn HIPCs