Gia đình bà Bùi Thị Lình thuộc diện hộ nghèo của xã. Chồng mất từ lâu, bà sống với người con gái lớn tuổi. Khơng có nghề nghiệp, mẹ con sống nhờ tiền cơng đan thảm lục bình, tuy nhiên thu nhập rất thấp và bấp bênh do nguồn hàng không ổn định. Tuy vậy, gia đình bà cũng đã hiến 700m2 đất để xây dựng đường trục chính nội đồng để xã đạt tiêu chí giao thơng.
Ơng Trần Văn Láng, 56 tuổi đã hiến 300m2 để xây dựng đường trục chính nội đồng. Diện tích đất này là một phần của 2.000m2 đất mà nhà ơng đang canh tác. Ơng có ba người con đều đã thơi học do hồn cảnh gia đình khó khăn. Khơng có việc làm ổn định, các con ông phải đan thảm lục bình để kiếm thêm thu nhập. “Người ta hiến đất thì mình cũng phải theo, tuy khơng
đáng bao nhiêu nhưng nó cũng xấp xỉ phần tư gia tài. Không biết đường làm xong rồi thì nhà có khá hơn khơng”, ơng Láng tâm sự.
(Nguồn: Khảo sát thực tế, tháng 01/2015)
Cơ chế phân cấp đầu tư không hợp lý cũng dẫn đến hạn chế trong huy động nguồn lực. Có một nghịch lý là khi xây dựng các cơng trình thuộc vùng sâu vùng xa cần kinh phí lớn nhưng điều kiện của người dân lại khó khăn, khả năng đóng góp hạn chế, cịn với những khu vực kế cận chợ, đơ thị thì đời sống người dân khá hơn nhưng hệ thống hạ tầng đã tương đối hoàn chỉnh, nếu cần đầu tư thêm thì kinh phí sẽ được cấp từ ngân sách. Theo quy
22
định, kinh phí xây dựng đường xã, liên xã sẽ được hỗ trợ 100% từ ngân sách Trung ương, bao gồm cả kinh phí đề bù giải phóng mặt bằng. Các tuyến đường liên ấp, liên xóm, trục chính nội đồng chỉ được hỗ trợ phần xây lấp đối với những cơng trình nằm trong quy hoạch NTM của xã, người dân phải tự hiến đất mà không được bồi hồn, riêng những cơng trình nằm ngồi quy hoạch người dân phải tự đóng góp kinh phí thực hiện (Phụ lục 9). Điều này trái ngược với nguyên tắc san sẻ kinh phí và trở thành áp lực cho người dân khi tham gia xây dựng NTM.
Ngồi ra, những cơng trình được xây dựng bằng nguồn kinh phí khơng phải do người dân đóng góp cũng khơng nhận được sự tham gia tích cực. Bởi vì là xã điểm được ưu tiên, hầu hết các cơng trình xây dựng của Mỹ Lộc đều được ngân sách đầu tư nên người dân cũng xem đây là “của nhà nước”, do đó khơng có động cơ và tư cách để tham gia.
Trong giai đoạn xây dựng NTM tiếp theo (2016-2020), nguồn lực tài trợ từ ngân sách sẽ bị cắt giảm đáng kể, vai trò người dân càng trở nên quan trọng. Chỉ thị về lập kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm (2016-2020) của Thủ tướng Chính phủ chỉ cho phép thực hiện 02 CTMTQG là Chương trình giảm nghèo bền vững và CTNTM để tập trung vốn cho các mục tiêu thật sự cần thiết, do đó ngân sách mất đi nguồn vốn lồng ghép từ các CTMTQG khác23. Ngoài ra, cơ chế hỗ trợ vốn từ ngân sách nhà nước sửa đổi chỉ hỗ trợ 100% vốn ngân sách cho công tác quy hoạch, xây dựng trụ sở xã và công tác đào tạo, các lĩnh vực khác do HĐND tỉnh quyết định mức hỗ trợ phù hợp với thực tế địa phương24
. Với yêu cầu này, các địa phương khó khăn sẽ khó có thể cân đối được ngân sách đầy đủ để phục vụ cho CTNTM. Như vậy, gánh nặng kinh phí sẽ chuyển sang các đối tượng khác, trong đó có cộng đồng dân cư địa phương, nguồn lực cộng đồng yếu sẽ tiếp tục trở thành rào cản cho sự tham gia.
3.3.1.3 Sự lệ thuộc của cộng đồng vào cơ chế đại diện
Với các hạn chế về nguồn lực như trên, người dân không thể tự đưa ra các quyết định chính sách mà phải cần đến tổ chức hoặc cá nhân đại diện cho tiếng nói của mình. Đến 44% hộ chưa từng được tập huấn kỹ năng xây dựng NTM, còn lại chỉ được tập huấn về phương pháp tuyên truyền vận động và hướng dẫn thực hiện tiêu chí Mơi trường. Do đó,
23
Thủ tướng Chính phủ (2014).
24
có đến 33% số người được hỏi vẫn cần có người hướng dẫn trong việc tham gia các hoạt động xây dựng NTM bởi lý do họ khơng am hiểu cách thức thực hiện chương trình.
Một lý do khác là cơ hội tiếp xúc trực tiếp giữa người dân với chính quyền địa phương rất hạn chế, vì thế họ phải gửi nguyện vọng của mình cho người đại diện để trình bày trong các buổi thảo luận với chính quyền. Hội nghị sơ kết cơng tác xây dựng NTM hàng năm của xã khơng có sự tham gia của người dân mà chỉ có các Trưởng ấp với vai trò thành viên BCĐ được mời (Phụ lục 10). Việc lựa chọn đối tượng triển khai các mơ hình phát triển sản xuất cũng chỉ thông qua Chủ tịch Hội Nông dân tham mưu cho BCĐ xã quyết định mà khơng tổ chức lấy ý kiến người dân, do đó cơ hội tham gia phụ thuộc rất lớn vào người đại diện cộng đồng.
Tiếp theo, để đảm bảo tính chính danh trong việc thực hiện quyền lực cộng đồng đối với các hoạt động xây dựng NTM, người dân cần phải tham gia với tư cách là đại diện của một tổ chức có trách nhiệm trong việc thực hiện chương trình. Ví dụ, để đánh giá và nghiệm thu một cơng trình giao thơng, chỉ có thành viên Ban Giám sát cộng đồng mới có quyền tham gia đoàn kiểm tra và đánh giá kết quả chất lượng cơng trình, cơng dân có phản ánh, kiến nghị về các vấn đề có liên quan đến nội dung giám sát cộng đồng cũng cần phải thông qua những cơ quan có thẩm quyền như MTTQ xã, Ban Thanh tra nhân dân hoặc Ban Giám sát đầu tư cộng đồng. Ngoài ra, để tổ chức vận động người dân tham gia các hoạt động NTM, BCĐ phải phân cơng đại diện các đồn thể phù hợp như Đoàn Thanh niên, Hội Phụ nữ, Nơng dân,… phối hợp với những người tình nguyện trong cộng đồng mới có thể tiếp xúc và nhận được sự tin tưởng của người dân, còn lại các hành động tự phát của một vài cá nhân sẽ bị coi là lừa đảo và có thể gặp phải sự phản kháng của cộng đồng.
Tuy nhiên, trên thực tế, MTTQ và các đồn thể chính trị - xã hội hiện nay đang hoạt động với vai trò là thành viên BCĐ các cấp và vẫn chỉ là cánh tay nối dài của Đảng và chính quyền mà chưa phát huy đúng bản chất của mình là bảo vệ lợi ích người thụ hưởng. Bằng chứng là hoạt động của các tổ chức này vẫn dựa trên sự phân công của bộ máy nhà nước, giống như những “nhà truyền giáo” mà không phải là đại diện cho tiếng nói của người
dân. Chính mục tiêu sai lệch này đã góp phần làm suy yếu sức mạnh cộng đồng trong việc đấu tranh cho lợi ích người dân và hạn chế quyền ra quyết định.
3.3.2 Rào cản từ phía chính quyền
3.3.2.1 Vấn đề về thẩm quyền ra quyết định
Quá trình ra quyết định của địa phương sẽ có tác dụng tích cực hơn bằng cách trao quyền cho cộng đồng tham gia trong các quyết định tiếp theo25. Trên thực tế, người dân vẫn có quyền tham gia đóng góp ý kiến đối với các hoạt động xây dựng NTM nhưng kết quả cuối cùng đều do BCĐ các cấp quyết định thực hiện. Các quyết định của chính quyền đơi khi khơng trùng khớp với nguyện vọng của người dân, khi đó chính sách khơng nhận được sự ủng hộ.
Việc thực hiện các công việc của Đề án xây dựng NTM xã mặc dù có lấy ý kiến người dân nhưng các giai đoạn sau phải thông qua các cấp huyện, tỉnh và Trung ương phê duyệt trên cơ sở các nguồn vốn được phân bổ và lồng ghép mới có thể triển khai thực hiện, do đó thẩm quyền ra quyết định cuối cùng vẫn là chính quyền các cấp. Cơ chế này có thể dẫn đến nguy cơ phân bổ vốn không theo mong muốn ban đầu của người dân về những cơng trình cấp bách.
Hình 3.7 Sơ đồ Quy trình lập kế hoạch đầu tƣ thực hiện Đề án NTM
(Nguồn: Tác giả vẽ theo hướng dẫn của TTLT 26/2011/TTLT-BNNPTNT-BKHĐT-BTC).
25
Lowery và cộng sự (1992), trích trong Halvorsen (2001).
BCĐ xã xây dựng kế hoạch thực hiện năm tiếp
theo có lấy ý kiến đóng góp của người dân trình HĐND xã thơng qua
BQL xã gửi kế hoạch cho UBND huyện tổng hợp, phê duyệt và trình UBND
tỉnh, Sở KH&ĐT, TC, NN&PTNT phê duyệt
Cấp tỉnh gửi Bộ KH&ĐT,Tài chính và NN&PTNT tổng hợp làm
căn cứ bố trí vốn
UBND tỉnh căn cứ vào nguồn vốn được phân bổ,
chỉ đạo các sở ngành có liên quan xây dựng phương
án phân bổ trình HĐND tỉnh quyết định
Theo quyết định của HĐND tỉnh, UBND tỉnh chỉ đạo các sở, ngành liên quan lập kế hoạch phân bổ vốn và thông báo cho các
huyện
UBND huyện tập hợp các nguồn vốn được phân bổ và vốn tự huy động, phân bổ vốn cho từng xã UBND xã chỉ đạo BQL NTM xã phân bổ vốn cho từng cơng trình, trình HĐND xã thơng qua
Ngồi ra, người dân khơng có quyền quyết định công việc ưu tiên đã dẫn đến phân bổ nguồn lực bất hợp lý. Trong điều kiện hạn chế về nguồn lực, sự phân bổ ngân sách nghiêng về xây dựng cơ sở hạ tầng chưa thật sự cần thiết đã làm mất đi cơ hội kinh phí cho nhu cầu về phát triển sản xuất và cơ sở sinh hoạt cho người dân. Thay vì hỗ trợ cho các hộ có hồn cảnh khó khăn xây nhà hoặc phát triển sản xuất, cũng là thực hiện tiêu chí NTM, xã đã đầu tư xây dựng hai cụm văn hóa – thể thao ấp với tổng kinh phí 3.957 triệu đồng từ nguồn ngân sách tỉnh và huyện26. Hiệu quả sử dụng của hai cơng trình này chưa được xác định bởi chúng chỉ được dùng tổ chức vài cuộc họp trong năm, còn lại đa số thời gian không hoạt động, mặt khác, mỗi xã chỉ cần xây dựng một cụm văn hóa – thể thao là đã được công nhận đạt chỉ tiêu này27. Như vậy, bị hạn chế tham gia trong quyết định cơng trình ưu tiên làm chậm cải thiện đời sống, điều này chính nó lại tiếp tục là ngun nhân dẫn đến hạn chế tham gia.
3.3.2.2 Thái độ của chính quyền đối với cộng đồng
Chính quyền cho rằng người dân không đủ kiến thức để tham gia đóng góp ý kiến chính sách, cùng với việc hạn chế về thời gian trong xây dựng NTM làm cho các quy trình thực hiện thường khơng coi trọng giai đoạn tham vấn cộng đồng.
Để tránh sự phản kháng của cộng đồng, chính quyền thường khơng thơng qua người dân đối với một số công việc cần thực hiện gấp rút hoặc biết trước khả năng không được chấp nhận. Để thực hiện đúng tiến độ đạt xã NTM vào năm 2014, BCĐ xã đã quyết định điều chỉnh cắt giảm Quy hoạch xây dựng NTM mà khơng thơng qua ý kiến người dân. Theo đó, BCĐ xã phối hợp với Phịng NN&PTNT lập tờ trình trình UBND huyện phê duyệt chuyển một số cơng trình chưa triển khai thực hiện sang phân kỳ đầu tư giai đoạn 2016-2020 để đảm bảo hoàn thành các tiêu chí NTM. Với việc điều chỉnh lặng lẽ này, mong đợi của người dân đối với con đường mới sẽ phải đình chỉ tạm thời hoặc dài hạn.
26
BCĐNTM xã Mỹ Lộc (2014)
27
Theo ý kiến kết luận của đồng chí Phó trưởng BCĐ xây dựng NTM tỉnh Vĩnh Long trong cuộc họp hướng dẫn đánh giá, công nhận xã đạt chuẩn “Xã NTM” với các thành viên BCĐNTM tỉnh, trong giai đoạn 2011-2015, mỗi xã chỉ cần có ít nhất một điểm sinh hoạt văn hóa – thể thao đạt chuẩn theo quy định sẽ được công nhận đạt chỉ tiêu 6.2 của tiêu chí số 6 về Cơ sở vật chất văn hóa.
Hộp 3.3 Điều chỉnh Quy hoạch xây dựng NTM tại xã Mỹ Lộc
Một số nội dung điều chỉnh cục bộ Quy hoạch xây dựng NTM xã Mỹ Lộc:
1. Tiêu chí số 2 (Giao thơng)
- Không thực hiện đường nội đồng Ấp 6A – Cái Sơn (Xẻo Lò – Sân Banh) do xã đã lồng ghép đường nội đồng vào chương trình hỗ trợ xây dựng của dự án cánh đồng mẫu lớn của tỉnh.
- Khơng thực hiện đường xóm Ấp Mỹ Phú, Ấp 9 do xã đã lồng ghép đường nội đồng vào chương trình hỗ trợ xây dựng của dự án cánh đồng mẫu lớn của tỉnh.
2. Tiêu chí số 3 (Thủy lợi)
- Nạo vét kênh Đìa Muống khơng thực hiện giai đoạn 2010-2015, chuyển sang giai đoạn 2016-2020 do cơng trình chưa vận động được dân, nhưng hiện trạng con sông này đã bị bồi lắng nên xã sẽ tiếp tục vận động.
- Bờ bao kênh Hai Tịng khơng thực hiện giai đoạn 2010-2015, chuyển sang giai đoạn 2016-2020 do xã Mỹ Thanh Trung đã nạo vét, khơng cịn đất để làm bờ bao. Hiện sản xuất đang bị ảnh hưởng nhưng phải chờ con kênh này bồi lắng mới tiến hành nạo vét để đảm bảo sản xuất.
(Nguồn: UBND huyện Tam Bình (2014).
BCĐ xây dựng NTM các cấp cũng không đề cao năng lực của cộng đồng nên không tạo cơ hội cho họ tự thực hiện đối với các cơng trình tại địa phương. Theo quy định, đối với những cơng trình quy mơ nhỏ, kỹ thuật đơn giản, các địa phương áp dụng cơ chế đặc thù là không cần lập báo cáo kinh tế kỹ thuật mà có thể chỉ định cho người dân và cộng đồng trong xã tự làm. Tuy nhiên, hầu hết các cơng trình trên địa bàn xã cho đến nay đều được chủ đầu tư là UBND huyện chỉ định thầu là các công ty xây dựng, người dân không được giao nhiệm vụ này. Điều này hồn tồn có thể thực hiện bởi vì thẩm quyền quyết định danh mục cơng trình “đặc thù” cũng thuộc UBND huyện.
Cuối cùng, về phần mình, BCĐ cấp xã cũng không nhận được sự tin tưởng của chính quyền cấp trên. Theo TTLT 26/2011/TTLT-BNNPTNT-BKHĐT-BTC, UBND xã là cấp quyết định đầu tư, phê duyệt báo cáo kinh tế kỹ thuật các cơng trình được ngân sách nhà nước hỗ trợ đến 03 tỷ đồng trong tổng giá trị cơng trình và Ban Quản lý xã được giao trách nhiệm làm chủ đầu tư. Tuy nhiên theo khảo sát, BCĐ xã chỉ được giao làm chủ đầu tư một số hạng mục duy tu, sửa chữa với tổng kinh phí dưới 600 triệu đồng, các cơng trình khác do UBND huyện và các sở ngành tỉnh có liên quan làm chủ đầu tư. Như vậy, khi BCĐ cấp xã cũng khơng được tham gia thì việc người dân đứng ngoài cuộc là điều chắc chắn.
3.3.2.3 Cơ sở pháp lý cho sự tham gia của ngƣời dân
Chính quyền khơng xây dựng cơ sở pháp lý chắc chắn để quy định về các quyền và nghĩa vụ tham gia của cộng đồng, do đó khơng có căn cứ để kêu gọi sự tham gia hoặc tạo bệ đỡ pháp lý khi cộng đồng cần lên tiếng.
Mặc dù người dân đóng vai trị xun suốt trong quá trình xây dựng NTM, nhưng cơ sở pháp lý của sự tham gia chưa được thể hiện rõ. Sổ tay xây dựng NTM cấp xã liệt kê cụ thể các nhiệm vụ của cộng đồng nhưng nó khơng có giá trị điều chỉnh hoạt động của người dân. Quyết định 800/QĐ-TTg chỉ quy định cơ chế huy động sự tham gia dưới hình thức các giải pháp thực hiện chương trình mà khơng phải là ràng buộc pháp lý. Cụ thể, Quyết định 695/QĐ-TTg quy định các khoản đóng góp của người dân phải được thực hiện theo nguyên tắc tự nguyện “Chính quyền địa phương khơng quy định bắt buộc nhân dân đóng
góp, chỉ vận động bằng các hình thức thích hợp để nhân dân tự nguyện đóng góp”. Với
quy định này, người dân có quyền khơng tham gia dẫn đến khó khăn trong việc triển khai xây dựng một số cơng trình, làm chậm tiến độ xây dựng NTM hoặc khó khăn trong huy động nguồn lực cộng đồng.
Quy định này dẫn đến tình trạng trách nhiệm tham gia khơng bình đẳng giữa các nhóm dân cư và nghề nghiệp khác nhau. Chỉ những hộ dân sinh sống tại những khu vực có cơng trình