6. Kết cấu của báo cáo nghiên cứu
5.2 Gợi ý chính sách 49-
Kể từ lúc Chính phủ Việt Nam thực hiện Đổi Mới kinh tế 1986, các cải cách chính sách tài khóa diễn ra mạnh mẽ tới ủy ban nhân dân các cấp tại 63 tỉnh thành trong cả nước. Cụ thể cấp tỉnh-thành, cấp quận-huyện, và cấp phường-xã. Quốc Hội và Chính phủ ban hành Luật Ngân sách năm 1996 như là bước đi đầu tiên trong phân cấp quản lý tài khóa của Việt Nam. Bước đi này tạo tiền đề cho ủy ban nhân dân các
cấp tự chủ trong các hoạt động thu chi của mình. Dù vậy, các tổ chức và nhà nghiên cứu vẫn cho rằng việc phân cấp quản lý tài khóa tại nước ta vẫn diễn ra khơng được nhanh chóng như mong đợi và trong khn khổ, nó vẫn cịn rất khiêm tốn. Chính vì thế, Luật Ngân sách Nhà nước 2002 được Quốc Hội thông qua thay thế cho Luật Ngân sách 1996 với mục tiêu tăng cường phân cấp tài khóa và tạo nhiều quyền hạn trong quản lý chi tiêu tại chính quyền các cấp địa phương. Dù vậy, cho tới hiện tại, sau 14 năm, tác động của việc phân cấp quản lý tài khóa tại các tỉnh thành trong cả nước với tăng trưởng kinh tế địa phương đã được xem xét, còn mối tương quan chính sách giữa lệ thuộc chuyển giao và phân cấp tài khóa vẫn cịn hạn chế.
Từ kết quả của bài nghiên cứu và một số các nghiên cứu khác trên thế giới, tác giả đề xuất một số biện pháp như sau:
Thứ nhất, ta có thể nhận thấy hệ thống ngân sách Việt Nam hiện nay mang
tính lồng ghép, giữa ngân sách trung ương với ngân sách địa phương; ngân sách địa phương lại lồng ghép ngân sách các cấp chính quyền. Dẫn đến tình trạng trùng lắp, chồng chéo về thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp ngân sách; hạn chế tính độc lập của từng cấp ngân sách; làm cho quy trình ngân sách phức tạp và kéo dài, việc lập dự toán, tổng hợp dự toán cũng như quyết toán ở mỗi cấp bị lệ thuộc vào cấp dưới và việc quyết định dự tốn ở cấp dưới mang tính hình thức vì phụ thuộc vào quyết định dự toán của cấp trên.
Cho nên tác giả kiến nghị cần nghiên cứu bãi bỏ mơ hình ngân sách địa phương lồng ghép hiện nay vì mơ hình này thường dẫn đến việc lạm quyền của cấp trên trong việc điều hành ngân sách. Trong trường hợp giữ lại mơ hình này thì cần được tiếp tục hoàn thiện bằng việc tăng cường nguồn thu cho ngân sách huyện và xã cũng như đề ra các nguyên tắc nhằm phân định rõ ràng nguồn thu và nhiệm vụ chi của các cấp ngân sách địa phương. Do đó, Bộ Tài chính cần ban hành hướng dẫn cụ thể về nguyên tắc, cách thức phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách địa phương nhằm đảm bảo có sự thống nhất trong phân bổ nguồn thu, nhiệm vụ chi tại
địa phương để hạn chế tình trạng tùy tiện phân chia như hiện nay, từ đó tăng cường ý nghĩa phân cấp ngân sách và khả năng tự cân đối cho ngân sách cấp huyện và xã.
Thứ hai, giải quyết tình trạng bất bình đẳng giữa các địa phương trong thu
Ngân sách nhà nước : Quy mô thu ngân sách nhà nước trên địa bàn các tỉnh, thành phố có sự chênh lệch rất lớn, theo thống kê của Bộ Tài chính, địa phương cao nhất (Tp. Hồ Chí Minh) có số thu cao hơn 164 lần so với địa phương thấp nhất (Bắc Kạn). Điều này cho thấy năng lực tài khóa giữa các địa phương rất khác nhau, cần có giải pháp để tránh tình trạng bất bình đẳng theo chiều ngang. Hơn nữa, hiện Việt Nam đang áp dụng duy nhất nguyên tắc nguồn gốc (doanh nghiệp có trụ sở kinh doanh ở đâu thì khoản nộp Ngân sách nhà nước được phân cho địa phương đó) khi xác định các khoản thu phân chia giữa Trung ương và địa phương càng làm tăng sự bất bình đẳng giữa các địa phương trong thu Ngân sách nhà nước.
Hiện tại, Đông Nam Bộ đang là khu vực có tổng thu ngân sách trên địa bàn lớn nhất. Đây cũng là khu vực có 4/6 tỉnh thành phải điều tiết nguồn thu phân chia về ngân sách trung ương. Trong đó, Tp. Hồ Chí Minh là địa phương đang dẫn đầu cả nước về thu ngân sách cũng như đóng góp vào ngân sách quốc gia. Tiếp theo sau là Hà Nội và Bà Rịa – Vũng Tàu, Hải Phịng và Quảng Ninh. Tuy nhiên, nếu tính tỷ lệ giữ lại ngân sách địa phương đối với nguồn thu phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương thì Tp. Hồ Chí Minh được giữ lại thấp nhất, tiếp sau là Bình Dương, Hà Nội.... Thực tế đối với những tỉnh thành phố trọng điểm như Tp. Hồ Chí Minh với tỷ lệ giữ lại ngân sách địa phương là 30% như hiện nay, nguồn thu không đáp ứng được nhiệm vụ chi. Do đó, khơng thể phát huy tiềm năng và lợi thế của vùng kinh tế trọng điểm quốc gia nhằm có thể cạnh tranh quốc tế.
Từ thực tế trên, tác giả kiến nghị cần kiên định chủ trương tăng cường tính tự chủ của ngân sách địa phương bằng cách tăng dần các nguồn thu cho địa phương. Ví dụ như đối với các thành phố trọng điểm như Tp. Hồ Chí Minh, Hà Nội, Bình Dương... nên được tăng gấp đơi ngân sách so với hiện nay để có thể đáp ứng nhiệm vụ chi, đảm bảo được nhiệm vụ phát triển kinh tế địa phương. Thực tiễn phân cấp ngân sách ở nhiều quốc gia, đặc biệt là những nước phát triển cho thấy, việc phi tập
trung hóa bằng cách tăng cường khả năng thu và chi cho ngân sách cấp dưới đem lại nhiều hiệu quả tích cực và hồn tồn khơng làm xói mịn sự ổn định của ngân sách. Với mơ hình thiết kế các nguồn thu như hiện nay, thực tế đã cho thấy hầu hết các địa phương không thể tự cân đối được, điều đó cho thấy cần có những khảo sát, đánh giá cụ thể để đưa ra phương thức mới hoặc cơ cấu lại các nguồn thu sao cho trong từ 5 đến 10 năm tới sẽ có từ 50% đến 60% số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có thể cân đối được nguồn thu đáp ứng nhiệm vụ chi.
Mặt khác, để tăng tỷ lệ thu ngân sách, các địa phương đã tập trung khai thác các nguồn thu được phân chia 100% cho Ngân sách địa phương. Vì các sắc thuế đều do Trung ương quyết định cả về thuế suất, cơ sở tính thuế nên khơng gian cho việc thực hiện sự tự chủ của địa phương là hết sức hạn chế. Do vậy, các địa phương buộc phải tìm kiếm tăng nguồn thu qua việc tăng thu từ đất đai – một loại nguồn thu được phân cấp hoàn toàn cho địa phương. Tuy nhiên, thị trường bất động sản lại rất khác biệt giữa các địa phương. Theo chính sách về đất đai hiện hành thì đất đai là nguồn tài nguyên quý giá thuộc sở hữu toàn dân, do nhà nước là chủ sở hữu, do đó nguồn thu từ đất đai cần được điều tiết chung cho cả nước chứ không nên dành riêng cho địa phương vì giá trị của chúng rất khác nhau giữa các địa phương. Ở một số địa phương như Hà Nội, Tp. Hồ Chí Minh hay Đà Nẵng, nguồn thu từ đất, đặc biệt là từ đấu giá quyền sử dụng đất là khá lớn, trong khi đó những địa phương khác thì ngược lại. Nếu tiếp tục để nguồn thu này là nguồn thu 100% của ngân sách địa phương, thì chỉ có một số ít các tỉnh, thành phố được hưởng lợi một cách tự nhiên, trong khi ngân sách trung ương không thể điều tiết được một phần nguồn lợi này cho những địa phương khác. Mặt khác, vì được hưởng lợi tự nhiên nên càng khuyến khích các địa phương này tiếp tục đẩy mạnh đấu giá đất, mở rộng các dự án bất chấp hiệu quả, thậm chí sẵn sàng đấu giá với mức giá thấp hơn so với mặt bằng chung của thị trường bất động sản để nhanh chóng có nguồn vốn đầu tư, dẫn đến lãng phí nguồn tài nguyên đất đai. Do đó cần quy định nguồn thu từ đấu giá đất là nguồn thu phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương để đảm bảo điều tiết nguồn lực từ đất đai một cách hài hòa giữa các địa phương.
Thứ ba, mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong quyết định chi tiêu nhằm
đảm bảo tính chủ động của chính quyền cấp tỉnh trong việc phân cấp nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách trực thuộc (huyện, xã) theo quy định của Luật NSNN năm 2002. Việc mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong các quyết định chi tiêu sẽ dựa trên nguyên tắc chi tiêu được thực hiện ở cấp chính quyền nào trực tiếp cung ứng dịch vụ cơng có hiệu quả nhất. Tránh tình trạng cùng một nhiệm vụ chi được phân ra cho q nhiều cấp mà khơng có sự xác định ranh giới rõ ràng, dẫn đến chỗ khơng quy được trách nhiệm giải trình và sự chồng chéo, đùn đẩy giữa các cấp chính quyền. Từ đó, tác giả kiến nghị Luật NSNN sửa đổi theo hướng bỏ các quy định giao nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các trường phổ thơng, điện chiếu sáng, cấp thốt nước, giao thơng đô thị, vệ sinh đơ thị và các cơng trình phúc lợi cơng cộng cho thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Bên cạnh đó, xóa bỏ quy định khống chế các tỷ lệ cứng đối với chi cho lĩnh vực giáo dục - đào tạo, môi trường… để tạo sự linh hoạt trong điều hành ngân sách, thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của các địa phương.
Thứ tư, nghiên cứu chỉ ra mối quan hệ ngược chiều giữa sự phụ thuộc chuyển
giao và phân cấp chi tiêu cho thấy rằng từ chính quyền trung gian - chính quyền cấp tỉnh - có thể "giữ lại" bổ sung từ Trung Ương cho lợi ích riêng. Tác giả nghi ngờ rằng, ở một số vùng, số bổ sung từ Trung Ương có thể đã bị rị rỉ và chưa được sử dụng cho các mục đích như đã dự tính. Từ đó cho thấy rằng nghiên cứu một cơ chế giám sát chính quyền trung gian có thực hiện đúng chức năng nhiệm vụ được phân hay không là bắt buộc, đặc biệt là ở các nước đang phát triển như Việt Nam. Quan trọng hơn là cần tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính ở cấp địa phương, thực hiện nghiêm kỷ luật tài khóa: Việc đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách chỉ có thể đạt được mục tiêu mong muốn nếu được gắn liền với việc tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính ở cấp địa phương. Tăng cường tính minh bạch, cơng khai trong quản lý ngân sách ở các cấp chính quyền, đồng thời tăng cường hoạt động kiểm tra, giám sát của các cơ quan có thẩm quyền nhằm bảo đảm tính hiệu quả của quản lý ngân sách. Tăng cường trách nhiệm giải trình của mỗi
cấp chính quyền trong quản lý ngân sách khơng chỉ với cấp trên mà trước hết là với trước hội đồng nhân dân và người dân ở địa phương đó.
Thứ năm, một nguyên nhân nữa gây ra việc kém hiệu quả của phân cấp tài
khóa là sự yếu kém trong hệ thống giáo dục và đào tạo của các quốc gia. Chính phủ cần tập trung đầu tư nhiều hơn nữa cho hoạt động giáo dục và đào tạo, chìa khóa để từng bước loại bỏ những nhân tố làm tổn hại tới sự phát triển của đất nước. Treisman (2007) kết luận rằng ở những quốc gia có trình độ dân trí cao do người nhân dân có có khả năng tham gia quản lý Nhà nước, kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan Nhà nước và của cán bộ, cơng chức. Ngồi ra, hệ thống giáo dục và đào tạo hoạt động tốt sẽ giúp đào tạo ra những người cán bộ, cơng chức có năng lực, trình độ chuyên môn, phẩm chất đạo đức, tinh thần trách nhiệm đối với công việc, đối với nhân dân và xã hội.