CHƯƠNG 1 : GIỚI THIỆU
4.1. Một số kết quả đó đạt được trong phõn cấp quản lý ngõn sỏch cho Thành phố
Thứ nhất, phõn cấp ngõn sỏch nhà nước đó làm tăng tớnh tự chủ và
phỏt huy trỏch nhiệm của chớnh quyền Thành phố trong việc quản lý ngõn sỏch cấp mỡnh. Cụ thể, hằng năm, Hội đồng nhõn dõn Thành phố được lập dự toỏn thu ngõn sỏch nhà nước trờn địa bàn Thành phố, dự toỏn thu ngõn sỏch địa phương và dự toỏn dự toỏn chi ngõn sỏch địa phương; quyết định phõn bổ dự toỏn ngõn sỏch Thành phố; quyết định cỏc giải phỏp để tổ chức thực hiện ngõn sỏch Thành phố; quyết định thay đổi dự toỏn ngõn sỏch địa phương trong trường hợp cần thiết; giỏm sỏt việc thực hiện ngõn sỏch đó được Hội đồng nhõn dõn Thành phố quyết định; quyết định việc phõn cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngõn sỏch ở địa phương theo quy định; quyết định thu cỏc khoản phớ, lệ phớ và cỏc khoản nhõn dõn đúng gúp theo quy định của phỏp luật; quyết định cụ thể một số định mức phõn bổ ngõn sỏch, chế độ, chớnh sỏch chi theo quy định của Chớnh phủ; quyết định mức huy động vốn theo quy định tại khoản 3 Điều 8 của Luật Ngõn sỏch nhà nước 2002.
Thứ hai, phõn cấp ngõn sỏch khuyến khớch Thành phố nỗ lực tăng thu ngõn
sỏch để cú nhiều nguồn chi. Việc quy định giai đoạn ổn định ngõn sỏch từ 3 đến 5 năm, ổn định tỷ lệ phõn chia trong giai đoạn ổn định ngõn sỏch và cỏc quy định đặc thự về phõn cấp ngõn sỏch cho Thành phố (như việc nới lỏng huy động vốn ĐTPT kết cấu hạ tầng thuộc nhiệm vụ chi của ngõn sỏch Thành phố từ khụng quỏ 30% tổng mức vốn đầu tư XDCB của ngõn sỏch địa phương (theo quy định tại Luật Ngõn sỏch nhà nước 2002) lờn mức 100% tổng vốn đầu tư XDCB của ngõn sỏch Thành phố (theo quy định tại Nghị định số 124/2004/NĐ-CP) và tiếp tục nõng lờn mức 150% tổng vốn đầu tư XDCB của ngõn sỏch Thành phố (theo quy định tại Nghị định số 61/2014/NĐ-CP)) đó giỳp Thành phố phỏt huy tớnh chủ động, sỏng tạo trong quản lý, khai thỏc cú hiệu quả cỏc nguồn thu, chủ động cõn đối ngõn sỏch nhằm thực hiện tốt cỏc nhiệm vụ chi đó đề ra.
Thứ ba, liờn quan đến vấn đề bổ sung cú mục tiờu của Trung ương cho
Thành phố, Nghị định số 61/2014/NĐ-CP quy định ngõn sỏch Trung ương sẽ bổ sung cú mục tiờu cho Thành phố: 70% tổng số tăng thu ngõn sỏch Trung ương so với dự toỏn từ cỏc cỏc khoản thu phõn chia giữa ngõn sỏch Trung ương và ngõn sỏch Thành phố cũn lại sau khi thực hiện thưởng vượt thu theo quy định của Luật NSNN và 70% số vượt thu cỏc khoản thu ngõn sỏch Trung ương hưởng 100% - khụng kể thuế GTGT hàng nhập khẩu; cỏc khoản thu khụng giao Thành phố quản lý thu, khụng phỏt sinh trờn địa bàn mà chỉ hạch toỏn nộp ở Thành phố Hồ Chớ Minh; cỏc khoản hạch toỏn ghi thu, ghi chi và cỏc khoản thu được để lại đơn vị chi quản lý qua ngõn sỏch nhà nước theo quy định của phỏp luật (Nghị định số 124/2004/NĐ-CP quy định bổ sung cú mục tiờu 30% số thu vượt dự toỏn của cỏc khoản thu ngõn sỏch Trung ương hưởng 100% – khụng kể cỏc khoản: thuế GTGT hàng nhập khẩu, cỏc khoản thu khụng phỏt sinh trờn địa bàn Thành phố mà chỉ hạch toỏn nộp ở Thành phố, cỏc khoản hạch toỏn ghi thu, ghi chi và cỏc khoản thu được để lại đơn vị chi quản lý quan ngõn sỏch). Việc điều chỉnh tăng mức bổ sung cú mục tiờu từ 30% trong Nghị định số 124/2004/NĐ-CP lờn mức 70% đối với phần vượt thu của cỏc khoản thu ngõn sỏch Trung ương hưởng 100% trong Nghị định số 61/2014/NĐ-CP gúp phần làm tăng số ngõn sỏch bổ sung cú mục tiờu của Thành phố trong tương lai, tạo điều kiện để Thành phố thực hiện tốt cỏc mục tiờu đầu tư phỏt triển của địa phương.
Thứ tư, phõn cấp quản lý ngõn sỏch từng bước tăng tớnh minh bạch và trỏch
nhiệm giải trỡnh, gúp phần tăng cường kỷ luật tài chớnh của Thành phố. Dựa trờn cỏc quy định về định mức phõn bổ tối thiểu cho cỏc ngành từ Trung ương, Thành phố luụn minh bạch trong việc phõn bổ ngõn sỏch cho cỏc ngành, cỏc lĩnh vực. Song song đú, kỷ luật chi tiờu ngõn sỏch của Thành phố luụn cao, Thành phố luụn tuõn thủ tốt nguyờn tắc quản lý theo dự toỏn đối với hoạt động chi thường xuyờn, số chi thực tế luụn theo sỏt số dự toỏn, thậm chớ cũn thấp hơn dự toỏn.
Bờn cạnh một số kết quả đạt được, phõn cấp quản lý ngõn sỏch Thành phố Hồ Chớ Minh trong thời gian quan vẫn cũn tồn tại nhiều vấn đề bất cập như: hệ thống ngõn sỏch Trung ương lồng ghộp với hệ thống ngõn sỏch địa phương, ngõn sỏch địa phương lại lồng ghộp với ngõn sỏch cỏc cấp chớnh quyền; phõn cấp nhiệm vụ chi ngõn sỏch cho Thành phố cũn chưa phự hợp với điều kiện kinh tế - xó hội của Thành phố; quyền tự chủ của Thành phố trong việc quyết định cỏc khoản thu ngõn sỏch cũn bị hạn chế; cũn nhiều bất cập trong phõn cấp vay nợ đối với chớnh quyền địa phương… Nội dung dưới đõy sẽ phõn tớch chi tiết cỏc vấn đề bất cập trờn.
Việt Nam là một trong số ớt cỏc quốc gia trờn thế giới vẫn đi theo chế độ
ngõn sỏch lồng ghộp, thực hiện mạnh chớnh sỏch tỏi phõn phối thụng qua việc chuyển giao tài khúa từ địa phương giàu hơn sang địa phương nghốo hơn. Hiến phỏp 2013 quy định quyền của Quốc hội trong quyết định dự toỏn ngõn sỏch nhà nước, là cơ sở Hiến định đảm bảo về cơ bản tớnh lồng ghộp của ngõn sỏch. Do yờu cầu phải thống nhất với Hiến phỏp nờn Luật Ngõn sỏch nhà nước 2015 khụng thể khắc phục được những tồn tại, bất cập của chế độ ngõn sỏch lồng ghộp. Vỡ tớnh lồng ghộp mạnh, hệ thống ngõn sỏch nước khụng thể hiện được đặc điểm, điều kiện, yờu cầu quản lý của từng loại đơn vị hành chớnh, nhất là đặc điểm riờng về quản lý đụ thị và đặc điểm riờng về quản lý ở nụng thụn. Chế độ ngõn sỏch lồng ghộp đó ảnh hưởng lớn đến hoạt động ngõn sỏch của Thành phố Hồ Chớ Minh – một thành phố trung tõm kinh tế, đầu tàu phỏt triển của cả nước, đúng gúp 20% trong tăng trưởng GDP và chiếm 30% nguồn thu ngõn sỏch của cả nước. Thật ra, mụ hỡnh ngõn sỏch lồng ghộp tạo điều kiện quản lý tập trung của cấp trờn đối với cỏc cấp dưới. Tuy nhiờn, mụ hỡnh này cũng làm cho tớnh độc lập của ngõn sỏch cấp dưới bị hạn chế. Quy trỡnh ngõn sỏch trở nờn phức tạp và kộo dài, dự toỏn ngõn sỏch của cấp dưới chỉ mang tớnh hỡnh thức vỡ phụ thuộc vào quyết định của ngõn sỏch cấp trờn. Song song đú, mụ hỡnh này cũn tạo ra sự phức tạp trong quản lý ngõn sỏch, thiếu sự phõn định trỏch nhiệm rừ ràng. Trong mụ hỡnh ngõn sỏch lồng ghộp, cấp ngõn sỏch bờn dưới khụng chịu trỏch nhiệm đến cựng đối với cỏc hoạt động của mỡnh, đồng thời, ngõn sỏch cấp trờn cũng khụng phải hoàn toàn chịu trỏch nhiệm về cỏc sai lầm của
cấp ngõn sỏch bờn dưới. Điều này sẽ dẫn đến sự khụng rừ ràng, minh bạch trong quản lý ngõn sỏch, khi sai sút phỏt sinh, khú tỡm ra người chịu trỏch nhiệm cụ thể.
Xột về bản chất, phõn cấp quản lý ngõn sỏch nhà nước bao gồm sự phõn chia
2 loại quyền: quyền tổ chức thực thi và quyền quyết định. Trờn thực tế, phõn cấp ngõn sỏch cho Thành phố núi riờng và cỏc địa phương khỏc núi chung chỉ dừng lại ở quyền tổ chức thực thi ngõn sỏch. Quyền quyết định ngõn sỏch vẫn thuộc về Trung ương. Quyền tự chủ trong việc quyết định cỏc khoản thu ngõn sỏch của Thành phố Hồ Chớ Minh bị hạn chế. Thành phố chỉ được quyết định đối với một số loại phớ, lệ phớ nhỏ, mang tớnh chất đặc thự của địa phương hoặc nằm trong khung phỏp luật hiện hành do Trung ương quy định. Việc này tạo điều kiện quản lý tập trung thống nhất cao trờn phạm vi cả nước, bảo đảm sự tương đồng và bỡnh đẳng về chớnh sỏch thuế giữa cỏc địa phương, tuy nhiờn, khụng khuyến khớch được cỏc địa phương chủ động nuụi dưỡng, phỏt triển nguồn thu tiềm năng dựa trờn lợi thế của mỗi địa phương. Tuy Luật cú quy định nội dung thưởng vượt thu cho địa phương khi địa phương thu ngõn sỏch vượt dự toỏn, song vẫn chưa cú quy định rừ ràng, chủ yếu vẫn là cơ chế xin – cho.
Trờn lý thuyết, phõn cấp nhiệm vụ chi ngõn sỏch phải phự hợp với phõn cấp
quản lý kinh tế - xó hội. Thực tế hiện nay, phõn cấp quản lý kinh tế - xó hội trong một số lĩnh vực cũn chưa rừ ràng, chưa hợp lý và cũn chồng chộo giữa cỏc cấp. Vỡ vậy, phõn cấp nhiệm vụ chi ngõn sỏch hiện nay cũn nhiều bất cập. Nhiều nhiệm vụ quản lý kinh tế - xó hội của Thành phố nhưng kinh phớ do Trung ương quản lý, khi cần sử dụng, Thành phố phải xin nguồn kinh phớ này từ Trung ương; nhiều nhiệm vụ quản lý kinh tế - xó hội là của Trung ương (nhiệm vụ chi là của Trung ương) nhưng Thành phố phải chi kinh phớ hỗ trợ thực hiện. Vớ dụ, Thành phố phải hỗ trợ thờm kinh phớ cho cỏc cơ quan Trung ương trờn địa bàn Thành phố (tư phỏp, cụng an, quõn đội) để thực hiện nhiệm vụ chung trờn địa bàn. Mặc khỏc, việc lập dự toỏn chi thường xuyờn và chi đầu tư phỏt triển của Thành phố Hồ Chớ Minh chủ yếu dựa
vựng cao, hải đảo), chưa gắn liền với nhu cầu về dịch vụ cụng của Thành phố và chưa tớnh đến hiệu quả đầu ra của cỏc nhiệm vụ chi. Vỡ vậy, thực chi đầu tư phỏt triển của Thành phố luụn vượt xa dựtoỏn, hiệu quả phõn bổ chưa cao, gõy thất thoỏt và lóng phớ. Việc khống chế cỏc tỷ lệ cứng đối với cỏc lĩnh vực như: chi cho giỏo dục đào tạo, chi khoa học cụng nghệ... tạo ra sự cứng nhắc, làm cho Thành phố khú linh hoạt trong việc thực hiện nhiệm vụ phỏt triển kinh tế - xó hội.
Trong thời gian qua, thu ngõn sỏch theo phõn cấp của Thành phố Hồ Chớ
Minh chưa đỏp ứng được nhu cầu của cỏc nhiệm vụ chi đó phõn cấp. Cụ thể, cỏc nguồn thu phõn chia 100% cho ngõn sỏch Thành phố là những sắc thuế cú hiệu suất thu thấp và thường là cỏc khoản thu một lần. Ngoài cỏc chớnh sỏch thu do Trung ương quy định, chớnh quyền Thành phố bị hạn chế về khả năng tăng nguồn thu cho ngõn sỏch Thành phố. Thực tế, nguồn thu ngõn sỏch Thành phố được hưởng 100% hiện nay chỉ đảm bảo khoảng 25-35% nhu cầu chi tiờu của Thành phố. Bờn cạnh đú, việc cố định tỷ lệ điều tiết trong khoảng thời gian 3-5 năm là chưa đủ ổn định để Thành phố xõy dựng cỏc kế hoạch tài chớnh trung hạn và dài hạn. Tỷ lệ phần trăm chia sẻ giữa Trung ương và Thành phố ngày càng giảm (giảm từ 33% vào năm 2003, xuống cũn 18% trong thời kỳ ổn định ngõn sỏch 2017-2020) là khụng phự hợp với nhu cầu đầu tư cơ sở hạ tầng phục vụ phỏt triển kinh tế - xó hội của Thành phố. Thờm vào đú, trong những năm gần đõy, Chớnh phủ và Quốc hội đó ban hành nhiều chớnh sỏch miễn, giảm, gión thời hạn nộp một số sắc thuế nhằm giỳp doanh nghiệp thỏo gỡ khú khăn dưới tỏc động của suy giảm kinh tế. Điều này gõy ảnh hưởng đến nguồn thu của ngõn sỏch của Thành phố Hồ Chớ Minh trong khi cỏc nhiệm vụ chi của Thành phố khụng giảm.
Ngoài tỏc động của cỏc yếu tố thể chế (cấu trỳc thu ngõn sỏch, tỷ lệ phõn
chia giữa ngõn sỏch Trung ương và ngõn sỏch Thành phố), thu ngõn sỏch của Thành phố cũn chịu tỏc động bởi sự thay đổi của cỏc chớnh sỏch thuế, tỡnh hỡnh phỏt triển kinh tế - xó hội của Thành phố, sự phỏt triển của khu vực tư nhõn và khai thỏc từ nguồn thu từ đất. Cỏc yếu tố này sẽ ảnh hưởng đến nguồn thu ngõn sỏch của Thành phố một cỏch trực tiếp hoặc giỏn tiếp thụng qua cỏc chớnh sỏch quản lý, điều hành
của Thành phố. Tuy nhiờn, xột về bản chất, Thành phố khụng cú vai trũ chủ động trong việc điều chỉnh cỏc nguồn thu này. Núi cỏch khỏc, biến động của cỏc dũng thu ngõn sỏch của Thành phố thường gắn với cỏc động thỏi thay đổi chớnh sỏch từ Trung ương về phõn cấp ngõn sỏch, thay đổi chớnh sỏch về cỏc loại thuế, về quản lý đất đai, về phỏt triển khu vực dõn doanh... hoặc gắn với diễn biến của mụi trường sản xuất – kinh doanh trờn địa bàn Thành phố. Một trong những bất cập cơ bản trong phõn cấp nguồn thu ngõn sỏch cho Thành phố hiện nay là việc quỏ tập trung vào mục tiờu thống nhất quản lý, nặng nề về khuụn mẫu, hạn chế sự chủ động của Thành phố. Cơ chế tài chớnh đối với thu ngõn sỏch gần như giống nhau cho tất cả cỏc địa phương, bỏ qua đặc thự của cỏc đụ thị lớn. Thành phố Hồ Chớ Minh với vị trớ và vai trũ đặc biệt, đũi hỏi quản lý phức tạp hơn và nhu cầu đầu tư lẫn chi tiờu cũng lớn hơn đa phần cỏc địa phương khỏc.
Phõn cấp vay nợ cho Thành phố Hồ Chớ Minh vẫn cũn nhiều bất cập. Dự
Thành phố được huy động tối đa bằng 150% vốn đầu tư xõy dựng cơ bản theo dự toỏn ngõn sỏch duyệt hàng năm theo quy định tại Nghị định 61/2014/NĐ-CP nhưng tỷ lệ này thật sự vẫn chưa phự hợp với nhu cầu phỏt triển kinh tế - xó hội, đầu tư vào cỏc cụng trỡnh hạ tầng của Thành phố. Luật Ngõn sỏch nhà nước 2015 lại quy định mức dư nợ vay của ngõn sỏch địa phương đối với thành phố Hà Nội và Thành phố Hồ Chớ Minh khụng vượt quỏ 60% số thu ngõn sỏch địa phương được hưởng theo phõn cấp. Như vậy, từ sau khi Luật Ngõn sỏch nhà nước 2015 cú hiệu lực, phõn cấp vay nợ đối với Thành phố Hồ Chớ Minh khụng cũn phụ thuộc vào tổng vốn đầu tư XDCB mà gắn liền với quy mụ thu ngõn sỏch của Thành phố được hưởng theo phõn cấp. Quy định này khắc phục được những bất cập do vốn đầu tư XDCB khụng ổn định, phụ thuộc vào nguồn thu hàng năm của tỉnh cũng như biến động của thị trường bất động sản. Tuy nhiờn, giới hạn mức dư nợ vay khụng vượt quỏ 60% số thu ngõn sỏch địa phương được hưởng theo phõn cấp chưa phự hợp với nhu cầu phỏt triển kinh tế - xó hội của Thành phố.
4.3.1. Một số nhận định, đỏnh giỏ về cỏc khoản thu ngõn sỏch Trung ương hưởng 100% ương hưởng 100%
+ Thứ nhất, cỏc khoản thu ngõn sỏch Trung ương hưởng 100% chiếm tỷ trọng khỏ lớn trong tổng thu ngõn sỏch trờn địa bàn Thành phố Hồ Chớ Minh và tăng đều đặn qua cỏc năm.
+ Thứ hai, việc hội nhập sõu rộng vào nền kinh tế quốc tế, tham gia nhiều hiệp định thương mại tự do song phương, đa phương đó thỳc đẩy Việt Nam mở cửa hơn thị trường hàng húa, dịch vụ, cắt giảm thuế suất thuế nhập khẩu theo lộ trỡnh. Do đú, nguồn thu ngõn sỏch từ thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu trong tương lai sẽ giảm dần tỷ trọng trong cỏc nguồn thu ngõn sỏch Trung ương hưởng 100%. Vỡ vậy, trong tương lai, ngõn sỏch Trung ương khụng thể trụng chờ vào nguồn thu này để duy trỡ cõn bằng ngõn sỏch cấp mỡnh.
+ Thứ ba, việc bổ sung thờm khoản thuế bảo vệ mụi trường vào trong giỏ tớnh thuế giỏ trị gia tăng hàng nhập khẩu trong Luật Thuế giỏ trị gia tăng sửa đổi 2013 là đỳng đắn, việc này một mặt tạo thờm nguồn thu cho ngõn sỏch nhà nước từ cỏc hàng húa nhập khẩu thuộc đối tượng chịu thuế bảo vệ mụi trường, mặt khỏc, phần nào làm giảm nhu cầu nhập khẩu cỏc hàng húa khi sử dụng gõy tỏc động xấu đến mụi trường. Thuế giỏ trị gia tăng hàng húa nhập khẩu cú tỷ trọng lớn nhất trong tổng thu ngõn sỏch nhà nước từ hoạt động xuất, nhập khẩu trờn địa bàn Thành phố. Tuy nhiờn ngõn sỏch Trung ương khụng nờn phụ thuộc vào loại thuế này vỡ trong