6. Bố cục của luận văn
1.5.3. Thực tiễn pháp lý và kinh nghiệm quản lý quỹ đất từ Trung Quốc
Trung Quốc thi hành chế độ công hữu về đât đai gồm chế độ sở hữu toàn dân và chế độ sở hữu tập thể của nông dân về đất đai. Luật dất đai năm 1999 của Trung Quốc quy định đất đai trong khu vực đô thị là thuộc sở hữu Nhà nƣớc. Đất đai khu vực nông thôn và ngoại ô đô thị thuộc sở hữu tập thể nông dân; đất tự xây dựng nhà ở, đất tự canh tác, đất đồi núi thuộc sở hữu tập thể. Hiện nay đất thuộc sở hữu toàn dân chiếm 53%; sở hữu tập thể chiếm 46%; và 1% đất chƣa rõ sỡ hữu. Toàn bộ đất đai đƣợc chia làm 3 nhóm chính (đât nơng nghệp, đất xây dựng, đất chƣa sử dụng). Việc phân phối đất đai đƣợc thực hiện theo nguyên tắc khơng thu tiền và có thu tiền sử dụng đất đối với cả 2 hình thức đất đai thuộc sở hữu Nhà nƣớc hoặc sở hữu tập thể.
Đất đai thuộc sở hữu Nhà nƣớc khi có đề nghị của cơ quan hành chính quản lý về đất đai và đƣợc chính quyền nhân dân có thẩm quyền phê chuẩn thì đƣợc thu hồi đất đối với 5 loại đất sau: Cần phải sử dụng mục đích cơng cộng; cần phải điều chỉnh việc sử dụng đất để thực hiện chỉnh trang đô thi cũ theo quy hoạch đô thị; thời hạn thỏa thuận sử dụng đất trong họp đồng xuất nhƣợng đất đai có trả tiền đã hết mà ngƣời sử dụng đất chƣa xin phép kéo dài hoặc việc xin phép kéo dài chƣa đƣợc phê chuẩn; đơn vị giải thể, chuyển đi nơi khác mà ngừng việc sử dụng đất đƣợc cấp thuộc sở hữu nhà nƣớc và đất làm đƣờng bộ. đƣờng sắt, sân bay, hầm mỏ đã đƣợc phê chuẩn ngừng hoạt động.
Đất nƣớc thuộc sở hữu tập thể: Tổ chức tập thể nông thôn sau khi báo cáo đƣợc chính quyền nhân dân có thẩm quyền phê duyệt, có thể thu hồi các loại đất do nhu cầu sử dụng đất cho cơ sở cơng cộng và xây dựng nghiệp cơng ích trong thơn của hƣơng (trấn); sử dụng đất khơng theo mục đích đã đƣợc phê chuẩn và do giải thể, di chuyển mà ngừng việc sử dụng đất.
Về thẩm quyền thu hồi đất: Chỉ có Chính phủ (Quốc vụ viện) và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng mới có thẩm quyền thu hồi đất. Quốc vụ viện có thẩm quyền thu hồi đất nông nghiệp từ 35 ha trở lên và 70 ha trở lên đối với các loại đất khác. Dƣới hạn mức này thì do chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng ra quyết định thu hồi đất. Đất nông nghiệp sau khi thu hồi sẽ chuyển từ đất thuộc sở hữu tập thể thành đất thuộc sở hữu nhà nƣớc.
Về trách nhiệm bồi thƣờng: Pháp luật đất đai Trung Quốc quy định, ngƣời nào sử dụng đất thì ngƣời đó có trách nhiệm bồi thƣờng. Phần lớn tiền bồi thƣờng do ngƣời sử dụng đất trả. Tiền bồi thƣờng bao gồm các khoản nhƣ lệ phí sử dụng đất phải nộp cho Nhà nƣớc và các khoản tiền trả cho khoản tiền trả cho ngƣời có đất bị thu hồi. Ngoài ra, pháp luật đất đai Trung Quốc cịn quy định mức nộp lệ phí trợ cấp đời sống cho ngƣời bị thu hồi đất là nông dân cao tuổi không thể chuyển đổi sang ngành nghề mới khi bị mất đất nông nghiệp.
Về nguyên tắc bồi thƣờng: Các khoản tiền bồi thƣờng phải đảm bảo cho ngƣời dân bị thu hồi đất có chỗ ở bằng hoặc cao hơn so với nơi ở cũ. Ở Bắc Kinh, phần
lớn các gia đình dùng số tiền bồi thƣờng đó cộng với khoản tiền tiết kiệm của họ có thể mua đƣợc căn hộ mới. Cịn đối với ngƣời dân ở khu vực nơng thơn có thể dùng khoản tiền bồi thƣờng mua đƣợc hai căn hô ở cùng một nơi.
Về tổ chức thực hiện và quản lý giải tỏa mặt bằng: Cục Quản lý tài nguyên đất đai ở các địa phƣơng thực hiện việc quản lý giải tỏa mặt bằng, Ngƣời nhận khu đất thu hồi sẽ thuê một đơn vị xây dựng giải tỏa mặt bằng khu đất đó, thƣờng là các đơn vị chịu trách nhiệm thi cơng cơng trình trên khu đất giải tỏa.
Ở Trung Quốc do có sự khác nhau về hình thức sở hữu đất đai ở thành thị và nơng thơn nên có sự phân biệt về bồi thƣờng nhà ở giữa hai khu vực này. Đối với trƣờng hợp bồi thƣờng cho ngƣời dân ở thành thị, chủ yếu Nhà nƣớc tiến hành bồi thƣờng bằng tiền. Ngƣợc lại, việc bồi thƣờng cho ngƣời dân ở khu vực nơng thơn lại có những đặc điểm riêng biệt. Nhà nƣớc quan tâm tới nông dân, tạo điều kiện cho họ đƣợc hƣởng những thành quả cộng nghiệp hóa, đơ thị hóa khi thu hồi đất. Khi nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp hoặc là thu hồi đất ở thuộc khu vực nông thôn để sử dụng vào mục đích khác thì ngƣời nơng dân đƣợc lƣu ý, quan tâm về lợi ích cũng nhƣ đƣợc bồi thƣờng một cách hợp lý.
1.5.4. Bài học kinh nghiệm được rút ra từ các nước
Ở các nƣớc nêu trên đều đã hình thành các Tổ chức PTQĐ dƣới dạng các mơ hình hoạt động khác nhau (Cơng ty đất đai, Tổng công ty phát triển đất...). Tổ chức PTQĐ do Nhà nƣớc đứng ra thành lập, có mơ hình Tổ chức PTQĐ kinh phí hoạt động bằng nguồn vốn ngân sách Nhà nƣớc cấp 100% (Trung Quốc), có Tổ chức PTQĐ hoạt động từ nguồn vốn tự trang trải một phần hoặc tự trang trải toàn bộ (Trung Quốc, Hàn Quốc, Úc).
Hoạt động của Tổ chức PTQĐ thực hiện các nhiệm vụ tìm kiếm quỹ đất, quản lý (dự trữ), phát triển quỹ đất và đƣa đất tham gia vào thị trƣờng bất động sản. Nhà nƣớc ra quyết định thu hồi, giao nhiệm vụ cho Tổ chức PTQĐ thực hiện bồi thƣờng, giải phóng mặt bằng để tạo quỹ đất. Tổ chức PTQĐ đều đƣợc nhận chuyển nhƣợng QSDĐ (trƣng mua) của ngƣời dân để chuyển mục đích sử dụng theo quy hoạch nhà nƣớc, để cung ứng đất đai cho thị trƣờng bất động sản. Tổ chức PTQĐ ngoài việc
thay mặt Nhà nƣớc đƣa quỹ đất ra thị trƣờng còn tham gia thị trƣờng bất động sản với tƣ cách vừa mua, vừa bán; trợ giúp thị trƣờng với vai trò trung gian giữa Nhà nƣớc đại diện cho pháp luật với ngƣời mua, ngƣời bán trên thị trƣờng.12
Tiểu kết chương 1: Tóm lại, từ những cơ sở lý luận và thực tiễn trong và
ngồi nƣớc đã phân tích cho thấy việc thành lập tổ chức phát triển quỹ đất là cần thiết và vai trò của đơn vị này trong việc thực hiện nhiệm vụ bồi thƣờng và giải phóng mặt bằng là rất quan trọng. Tổ chức phát triển quỹ đất cần thiết, quan trọng đối với cà Nhà nƣớc, chủ đầu tƣ và ngƣời dân có đất thu hồi. Quá trình phát triển của chế định về cơ chế thu hồi đất theo quy hoạch để tạo quỹ đất sạch thu hút đầu tƣ luôn gắn liền với quá trình phát triển của luật đất đai; song song với sự phát triển kinh tế - xã hội qua từng thời kỳ lịch sử và đã khẳng định vị trí quan trọng thơng qua các cơng trình, dự án phục vụ an ninh quốc phịng, lợi ích kinh tế, lợi ích quốc gia và lợi ích cơng cộng.
12 Nguyễn Văn Cường , 2016. Hoàn thiện pháp luật về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã
CHƢƠNG 2: QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC PHÁT TRIỂN QUỸ ĐẤT
2.1. VÍ TRÍ PHÁP LÝ CỦA TỔ CHỨC PHÁT TRIỂN QUỸ ĐẤT
2.1.1. Quy định về tổ chức của Tổ chức phát triển quỹ đất
Việc thành lập, tổ chức lại các Tổ chức PTQĐ đƣợc các địa phƣơng tiến hành theo Điều 5 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 5 năm 2014 của Chính phủ. Với tinh thần kế thừa các quy định trong Thông tƣ Liên tịch số 01/2010/TTLT-BTNMT-BNV-BTC, bổ sung những vƣớng mắc, phù hợp với Luật dất đai năm 2013 Thông tƣ liên tịch số 16/2015/TTLT-BTNMT-BNV- BTC mô tả Tổ chức PTQĐ nhƣ sau:13
Trung tâm phát triển quỹ đất là đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc Sở Tài nguyên và Mơi trƣờng, có chức năng tạo lập, phát triển, quản lý, khai thác quỹ đất; tổ chức thực hiện việc bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ; nhận chuyển nhƣợng quyền sử dụng đất của của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân; thực hiện việc đấu giá quyền sử dụng đất và thực hiện các dịch vụ khác trong lĩnh vực đất đai.
Trung tâm phát triển quỹ đất có tƣ cách pháp nhân, có con dấu riêng; đƣợc Nhà nƣớc bố trí văn phịng, trang thiết bị làm việc và đƣợc mở tài khoản để hoạt động theo quy định của pháp luật.
Từ vị trí và chức năng nhƣ đã nêu, hiện nay địa phƣơng nào chƣa thành lập mà thành lập mới hoặc đã thành lập theo quy định trƣớc đây nay tổ chức lại thì đều phải áp dụng mơ hình một cấp:“Tổ chức phát triển quỹ đất là đơn vị sự nghiệp công đƣợc thành lập theo quy định của pháp luật về thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp cơng lập; có tƣ cách pháp nhân, có trụ sở, con dấu riêng và đƣợc mở tài khoản để hoạt động theo quy định của pháp luật; có chi nhánh tại các quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Đối với địa phƣơng đã
có Tổ chức phát triển quỹ đất cấp tỉnh và cấp huyện thì tổ chức lại Tổ chứctỉnh và cấp huyện hiện có”.14
Về việc Tổ chức PTQĐ hiện nay trực thuộc cơ quan nào ở địa phƣơng. Về vấn đề này, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP khơng có quy định, khi Thơng tƣ liên tịch số 01/2010/TTLT-BTNMT-BNV-BTC vẫn còn hiệu lực xác định Tổ chức PTQĐ là đơn vị thuộc Sở TN & MT, do UBND cấp tỉnh quyết định thành lập theo đề nghị của Giám đốc Sở TN & MT và Giám đốc sở Nội vụ. Đến ngày 28 tháng 8 năm 2014 điều này càng đƣợc củng cố rõ nét thêm khi liên Bộ TN & MT và Bộ Nộ vụ ban hành Thông tƣ liên tịch số 50/2014/TTLT-BTNMT-BNV hƣớng dẫn chức năng, nhiệm vụ quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở TN & MT thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng và Phòng TN & MT thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Thông tƣ này quy định trong cơ cấu tổ chức của Sở TN & MT có Trung tâm PTQĐ. Mặc dù Thơng tƣ khơng quy định rõ chức năng cụ thể của Trung tâm này để giúp ta có thể khẳng định chắc chắn nhƣng với tên gọi là Trung tâm PTQĐ, cùng với vị trí là đơn vị sự nghiệp nhƣ lập luận bên trên cũng là cơ sở phần nào vững chắc để ta khẳng định rằng Tổ chức PTQĐ nhƣ đã đề cập đƣợc lập ở cấp tỉnh và trực thuộc Sở TN & MT. Điều này đúng với Thông tƣ liên tịch số 16/2015/TTLT-BTNMT-BNV- BTC hiện tại.
Việc tổ chức mơ hình Tổ chức PTQĐ chỉ ở một cấp khắc phục đƣợc hai nhƣợc điểm lớn nhất của mơ hình trƣớc đây. Việc yêu cầu lập các Tổ chức PTQĐ ở cấp huyện là chƣa hợp lý khi mà việc thực hiện chức năng này ở cấp huyện đôi khi chƣa thật sự cần thiết. Đặc biệt là đối với địa bàn các huyện mà hoạt động đầu tƣ sôi nổi, nhu cầu sử dụng đất tập trung không cao. Việc lập các tổ chức này tạo thêm gánh nặng ngân sách cho ủy ban nhân dân cấp huyện chứ không phù hợp với nhu cầu. Về mối quan hệ giữa Tổ chức PTQĐ ở cấp tỉnh và cấp huyện đƣợc giải quyết thỏa đáng khi mà chúng đƣợc nhập làm một, mối quan hệ này sẽ rất chặt chẽ, chỉ đạo đƣợc xuyên suốt. Nếu ở hai cấp nhƣ quy
định trƣớc đây, có nhiều ngƣời đánh giá là do một thì thuộc Sở, một thì thuộc UBND nên khó chỉ đạo. Thật ra dù có thuộc cơ quan nào đi chăng nữa, việc chỉ đạo cũng khó có thể thực hiện bởi vỉ cả hai đều là đơn vị sự nghiệp và vấn đề tạo mối quan hệ chỉ đạo giữa đơn vị sự nghiệp này với đơn vị sự nghiệp khác là rất khó khăn, nó khơng giống nhƣ mối quan hệ chỉ đạo và chịu sự chỉ đạo của các cơ quan nhà nƣớc cấp trên và cấp dƣới đƣợc.
Vấn đề quan tâm nữa, mơ hình của Tổ chức PTQĐ là đơn vị sự nghiệp. Nhƣ đã trình bày, đơn vị sự nghiệp thực hiện chức năng cung cấp dịch vụ công và phục vụ quản lý nhà nƣớc.Thông tƣ liên tịch số 01/2010/TTLT-BTNMT- BNV-BTC quy định Tổ chức PTQĐ là đơn vị sự nghiệp có thu tự bảo đảm một phần hoặc tồn bộ chi phí hoạt động. Hai loại đơn vị sự nghiệp này tƣơng ứng với quy định tại khoản 2 Điều 9 Luật viên chức bao gồm: Đơn vị sự nghiệp cơng lập đƣợc giao quyền tự chủ hồn tồn về thực hiện nhiệm vụ, tài chính, tổ chức bộ máy, nhân sự (gọi là đơn vị sự nghiệp công lập đƣợc giao quyền tự chủ); đơn vị sự nghiệp công lập chƣa đƣợc giao quyền tự chủ hồn tồn về thực hiện nhiệm vụ, tài chính, tổ chức bộ máy, nhân sự (gọi là đơn vị sự nghiệp công lập chƣa đƣợc giao quyền tự chủ). Đến nay, Điều 1 Thông tƣ liên tịch số 16/2015/TTLT-BTNMT-BNV-BTC không quy định theo hƣớng này mà thay vào đó là quy định tại Khoản 1 Điều 4 rằng các Tổ chức phát triển quỹ đất thực hiện cơ chế tự chủ đối với đơn vị sự nghiệp công lập. Cơ chế tự chủ hiện nay đƣợc quy định tại Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14 tháng 02 năm 2015 của Chính phủ quy định về cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập. Cơ chế tự chủ hiện nay đƣợc quy định tại Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14 tháng 02 năm 2015 của Chính phủ quy định về cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập. Nghị định này quy định nhiều vấn đề, tự chủ về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy và nhân sự; giá, phí dịch vụ cơng; tài chính; lập, chấp hành dự tốn thu, chi.15
15 Võ Nguyễn Nam Trung , 2015. Chuyển đổi tổ chức phát triển quỹ đất sang mơ hình doanh nghiệp. Luận văn Thạc sĩ luật học - Trường Đại học Cần Thơ, Tr 19-20.
2.1.2. Cơ cấu của Tổ chức phát triển quỹ đất
Việc thành lập các Tổ chức PTQĐ đã thay đổi cơ bản từ mơ hình hai cấp (cấp tỉnh và cấp huyện) sang mơ hình một cấp (cấp tỉnh) theo Nghị định số 43/2014/NĐ-CP, do đó về cơ cấu tổ chức cũng thay đổi tƣơng ứng.
Về lãnh đạo Trung tâm PTQĐ: Có giám đốc và khơng q 02 Phó giám đốc. Việc bổ nhiệm, miễn nhiệm Giám đốc và Phó giám đốc Trung tâm PTQĐ thực hiện theo quy định của pháp luật và phân cấp của UBND cấp tỉnh, phù hợp với tiêu chuẩn chức danh theo quy định.
Cơ cấu tổ chức bao gồm các phịng trực thuộc: Phịng Hành chính - Tổng hợp; phịng Kế hoạch-Tài chính; phịng Bồi thƣờng và Giải phóng mặt bằng; phịng Quản lý và Phát triển quỹ đất; phịng Kỹ thuật và Thơng tin đất đai và các Chi nhánh thuộc trung tâm PTQĐ (không nhất thiết ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh đều thành lập Chi nhánh).
Các Chi nhánh thuộc Trung tâm PTQĐ tại các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh là đơn vị hoạch tốn phụ thuộc; có con dấu riêng và đƣợc UBND cấp tỉnh bố trí văn phịng, trang thiết bị làm việc theo quy định của pháp luật. Chi nhánh có giám đốc, khơng q 02 Phó giám đốc và các viên chức chuyên môn.
Giám đốc Sở TN & MT quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của Trung tâm PTQĐ và các Chi nhánh thuộc trung tâm PTQĐ. Việc bổ nhiệm, miễn nhiệm Trƣởng phịng, Phó Trƣởng phịng của Trung tâm PTQĐ và Giám đốc, phó Giám đốc Chi nhánh Trung tâm PTQĐ thực hiện theo quy định của pháp luật và phân cấp quản lý của UBND cấp tỉnh.16