CHƢƠNG 4 : THẢO LUẬN KẾT QUẢ
4.2. Thực trạng nợ công ở Việt Nam
4.2.1. Quy mô nợ công ở Việt Nam và so sánh với các nước
4.2.1.1. Quy mô nợ công ở Việt Nam
Theo Bản tin nợ công số 7 năm 2018, trong vòng 12 năm từ 2007 đến 2018, tỷ lệ nợ công/GDP của Việt Nam đã tăng 1,8 lần. Đến cuối năm 2018 ước tính tỷ lệ nợ cơng/GDP ở mức 61% gần với ngưỡng nợ công 65% GDP do Quốc hội đề ra theo Nghị quyết về kế hoạch tài chính 5 năm quốc gia giai đoạn 2016 - 2020 (Bảng 4.1).
Bảng 4.1: Gánh nặng nợ công Việt Nam giai đoạn 2007-2018
Đơn vị tính: % Năm 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Nợ công /GDP 33,8 36,2 41,9 56,3 54,9 50,8 54,5 58,0 61,0 63,7 61,4 61
Nguồn: Bản tin nợ cơng số 7, bản tin nợ nước ngồi số 7, Bộ Tài chính
Trong giai đoạn 2007 – 2010, kinh tế thế giới suy giảm trầm trọng bởi khủng hoảng tài chính tại Mỹ và châu Âu do các gói “cho vay dưới chuẩn”. Khủng hoảng
đã đẩy các quốc gia phát triển rơi vào tình trạng suy thối nặng nề nhất từ sau cuộc “đại suy thoái” năm 1929 – 1933, hầu hết các nền kinh tế phát triển như Mỹ, Nhật, Euro Zone,… đều tăng trưởng âm. Thậm chí một số quốc gia còn rơi vào bờ vực phá sản như: Iceland, Ukraina, Pakistan, Hi Lạp… Lạm phát có thời điểm lên cao kỷ lục trong vòng 20 năm gần đây trở lại vào năm 2008. Với những yếu tố bất lợi đó đã làm cho Việt Nam cũng khơng thốt khỏi vịng xốy của sự suy giảm kinh tế. Tỷ lệ nợ cơng/GDP 2007 là 33,8% thì đến năm 2010 đã là 56,3%. Trung bình một năm, nợ cơng Việt Nam tăng hơn 40%. Tuy nhiên, chính sách tiền tệ đã được sử dụng một cách hiệu quả, thay đổi linh hoạt và rất kịp thời. Kết quả đạt được là lạm phát đã giảm mạnh từ 23,1% trong năm 2008 xuống cịn 7.1% chỉ một năm sau đó và 18.7% xuống cịn 9.1% trong giai đoạn 2011 – 2012.
Nợ công Việt Nam tiếp tục tăng trong giai đoạn từ năm 2011 – 2016. Tỷ lệ nợ/GDP tăng lên từ 54,9% (năm 2011) đến 63,7% (năm 2016). Tuy nhiên, tốc độ gia tăng nợ công đã giảm đáng kể, chỉ cịn trung bình 16,6%/ năm. Theo các Nghị quyết của Quốc hội, kỳ hạn phát hành TPCP từ 3,9 năm (năm 2011) lên 13,6 năm (năm 2017); qua đó đã kéo dài kỳ hạn nợ bình qn danh mục TPCP từ 1,84 năm (năm 2011) đến 6,7 năm (năm 2017); lãi suất huy động giảm mạnh (năm 2011 bình quân là 12,01%; năm 2017 là 5,98%); đa dạng hóa các nhà đầu tư, giảm tỷ trọng nắm giữ TPCP của ngân hàng thương mại từ khoảng 78% cuối năm 2016 xuống còn 54% kết hợp với các biện pháp cơ cấu lại nợ, giãn đỉnh nợ và giảm các loại rủi ro lãi suất, rủi ro tỷ giá, rủi ro thanh khoản đối với nợ cơng. Với những chính sách quyết liệt đó, tỷ lệ nợ cơng/GDP trong 2 năm liên tiếp 2017 – 2018 đã liên tục giảm, chỉ còn 61% vào năm 2018. Bội chi NSNN năm 2018 ước tính dưới 3,6% GDP thực hiện thấp hơn so với dự toán 3,7% GDP. Những chuyển biến tích cực này cho thấy sự khởi sắc trong việc điều hành chính sách quản lý nợ cơng của Chính phủ thể hiện rõ nét nhất qua Luật Quản lý nợ công số 20/2017/QH14 đã sửa đổi một số điều của Luật quản lý nợ công 29/2009/QH12.
Trong khu vực châu Á, Việt Nam là nước có tỷ lệ nợ cơng/GDP đang ở mức cao hơn khá nhiều so với một số nước khác, có điều kiện phát triển tương đồng trong khu vực như: Indonesia, Thái Lan, Philippines, Malaysia, Bangladesh. Năm 2007, Việt Nam đang là nước có mức dư nợ cơng thấp hơn Bangladesh, Thái Lan, Philippines, và Malaysia (chỉ chiếm 33,8% GDP, trong khi tỷ lệ nợ công/GDP của các nước Bangladesh, Malaysia, Philippines, Thái Lan lần lượt là: 41,9%; 39,9%; 44,6%; 36,0%) thì mức dư nợ công này tăng dần qua các năm và đến năm 2017, Việt Nam đã có mức dư nợ cơng cao nhất trong 6 nước ( lên đến 61,4% GDP, trong khi tỷ lệ nợ công/GDP của các nước Bangladesh, Indonesia, Malaysia, Philippines, Thái Lan lần lượt là: 33,7%; 28,7%; 55,2%; 33,9%; 40,6%).
Bảng 4.2: Tỷ lệ nợ công của các nƣớc/GDP qua các năm
Đơn vị tính: % Năm 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Bangladesh 41,9 40,6 39,5 36,6 35,3 33,8 34,5 33,9 33,9 33,0 33,7 Indonesia 32,3 30,2 26,5 24,5 23,1 23,0 24,8 24,7 26,9 27,9 28,7 Malaysia 39,9 39,9 51,1 51,9 52,6 54,6 56,4 56,1 58,0 56,2 55,2 Philippines 44,6 44,1 44,3 43,5 41,4 40,6 39,3 36,4 36,2 34,6 33,9 Thái Lan 36,0 35,0 42,4 39,8 39,1 42,0 42,2 43,4 42,7 42,2 40,6 Việt Nam 33,8 36,2 41,9 56,3 54,9 50,8 54,5 58,0 61,0 63,7 61,4 Nguồn: IMF (2017)
Theo báo cáo của các chuyên gia Chương trình Phát triển Liên Hiệp Quốc (UNDP), chính sự sụt giảm nguồn thu ngân sách, cùng với sự gia tăng nhu cầu thực hiện các nghĩa vụ chi tiêu, đặc biệt là chi để trả lương cho cán bộ hưởng lương từ NSNN, đã góp phần gây ra tình trạng lạm chi ngân sách và giảm đầu tư công. Đối diện với tình trạng sụt giảm nghiêm trọng nguồn thu, vay nợ của chính phủ trong giai đoạn 2007 – 2017, đặc biệt là vay nợ từ các nguồn trong nước, được sử dụng làm công cụ chủ yếu để trang trải cho bội chi ngân sách và ngăn ngừa một sự sụt giảm hơn nữa trong đầu tư cơng. Chính điều này đã khiến Việt Nam có tỷ lệ nợ công/ GDP từ thấp nhất khu vực đã nhanh chóng tăng nhanh và trở thành quốc gia
4.2.2. Cơ cấu nợ công ở Việt Nam
4.2.2.1. Cơ cấu nợ chính phủ, nợ chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương
Bảng 4.3 cho thấy trong giai đoạn từ 2010 đến năm 2017, nợ Chính phủ chiếm tỉ lệ cao và tương đối ổn định khoảng 79% - 80% tổng nợ cơng. Nợ chính phủ bảo lãnh chiếm tỉ lệ thứ hai, trung bình khoảng 18%/ năm so với tổng nợ cơng, trong khi nợ chính quyền địa phương chiếm tỉ lệ thấp nhất, trung bình khoảng 2,2%/năm so với tổng nợ công. Bảng 4.3: Tỷ lệ nợ chính phủ, nợ CPBL và nợ CQĐP so với tổng dƣ nợ công Đơn vị: % nợ công Năm 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Nợ chính phủ 79,8 77,8 76,9 76,9 78,7 79,6 81,8 83,4 Nợ chính phủ bảo lãnh 20,2 20,3 20,6 20 18,2 17,6 15,9 14,7 Nợ CQĐP 0 1,9 2,5 3,1 3,1 2,8 2,3 1,9
Nguồn: Bản tin nợ cơng số 6, số 7, Bộ Tài chính
Từ năm 2010 đến năm 2012, tỷ lệ nợ chính phủ có xu hướng giảm (năm 2010 chiếm 79,8% nợ cơng thì đến năm 2012 chỉ cịn 76,9% nợ cơng) trong khi tỷ lệ nợ chính phủ bảo lãnh lại có xu hướng tăng từ 20,2% nợ công (năm 2010) lên 20,6% nợ công (năm 2012). Giai đoạn từ năm 2013 đến năm 2017 lại có xu hướng ngược lại khi mà nợ chính phủ tăng từ 76,9% (năm 2013) lên đến 83,4% (năm 2017), nợ chính phủ bảo lãnh thì giảm từ 20% (năm 2013) xuống còn 14,7% (năm 2017). Ngun nhân bởi vì Chính phủ muốn giảm gánh nặng nợ sau nhiều năm tăng nhanh nhưng không được sử dụng đúng mục đích nên đã hạn chế cấp bảo lãnh cho các khoản vay kể từ 2013 theo Quyết định 689/QĐ-TTg. Thêm đó, một số dự án đã thực hiện trả nợ gốc trước hạn cũng góp phần giảm tỷ lệ nợ chính phủ bảo lãnh. Cụ thể, năm 2017, Thủy điện Sơn La trả gốc trước hạn 1.724,6 tỷ đồng, Vinasat trả gốc trước hạn 669,4 tỷ đồng và xi măng Tam Điệp trả gốc trước hạn 116,8 tỷ đồng. Điều này dẫn đến dư nợ cuối năm của các dự án được Chính phủ bảo lãnh vay vốn
trong nước năm 2017 là 203.534,5 tỷ đồng, bằng 4,1% GDP, giảm so với cuối năm 2016.
Nợ chính quyền địa phương chiếm tỷ trọng nhỏ trong cơ cấu nợ cơng nhưng có xu hướng tăng dần từ 2010 đến 2014 và có xu hướng giảm dần từ 2014 đến 2017. Nếu tính cả các khoản vay lại từ nguồn vốn vay nước ngồi của Chính phủ, vay từ Ngân hàng Phát triển Việt Nam thì tính đến cuối năm 2017, ước tính tổng dư nợ của chính quyền địa phương là 66.653 tỷ đồng, bằng 1,33% GDP. Theo Luật Quản lý nợ cơng số 20/2017/QH14, khoản vay của chính quyền địa phương gồm hai hình thức là vay trong nước và vay nước ngồi. Đối với vay nước ngồi, UBND cấp tỉnh khơng được trực tiếp vay nước ngoài mà chỉ được vay lại từ nguồn vốn vay nước ngồi của Chính phủ để đầu tư phát triển kinh tế - xã hội thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương. Điều này dẫn đến nợ chính quyền địa phương chủ yếu là nợ trong nước thông qua phát hành, uỷ quyền phát hành trái phiếu chính quyền địa phương, vay từ các nguồn tài chính hợp pháp khác theo quy định của pháp luật.
4.2.2.2. Tỷ lệ nợ trong nước/nợ nước ngồi trong cơ cấu nợ cơng
Bảng 4.4: Tỷ lệ nợ trong nƣớc/nợ cơng, nợ nƣớc ngồi/ nợ cơng
Đơn vị: % nợ công Năm 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Nợ trong nước 44,4 43,2 45,9 50,3 54,6 55,7 57,6 57,5 Nợ nước ngoài 55,6 56,8 54,1 49,7 45,4 44,3 42,4 42,5
Nguồn: Bản tin nợ công số 1, số 5 và số 7, Bộ Tài chính
Tỷ trọng nợ trong nước và nợ nước ngồi có xu hướng bằng nhau. Nợ trong nước trong tổng nguồn lực tài chính cơng của Việt Nam đã tăng từ 44,4% năm 2010 lên 57,5% vào năm 2017. Nợ nước ngồi của Việt Nam có xu hướng giảm khi vào năm 2010, nợ nước ngoài chiếm tới 55,6% trong cơ cấu nợ cơng thì đến năm 2017 nó chỉ cịn 42,5% trong cơ cấu nợ công. Lý do là năm 2010, Việt Nam đã chuyển dịch từ vị trí “quốc gia nghèo, nợ nhiều” sang vị thế một quốc gia có thu nhập trung bình với mức thu nhập bình quân đầu người là 1.068 USD. Do vậy, việc huy động các nguồn vốn ODA trở nên khó khăn hơn, mức độ ưu đãi của các khoản cho vay
của các đối tác phát triển dành cho Việt Nam đang giảm rõ rệt. Nhiều nhà tài trợ đã chuyển từ nguồn vốn ODA sang nguồn vốn vay hỗn hợp. Chính phủ đã phải tập trung vào tăng tỷ lệ huy động vốn vay trong nước để chuẩn bị cho việc giảm tiếp cận các khoản vay ưu đãi nước ngoài. Tuy nhiên, điều này sẽ khiến chi phí huy động cao hơn so với trước đây. Vì vậy, Chính phủ cần có những biện pháp để Việt Nam tránh mắc “bẫy thu nhập trung bình” mà một số quốc gia khác đã mắc phải trên thế giới.
Tuy nhiên, chỉ số nợ nước ngồi của quốc gia năm 2017 có xu hướng tăng so với năm 2016, tới năm 2018 hiện đã đạt 49,7% GDP và dự kiến năm 2019 là 49,9% GDP, tiệm cận ngưỡng được Quốc hội phê duyệt phép (nhỏ hơn 50% GDP). Điều này đồng nghĩa khoản tiền trả nợ gốc hàng năm của Chính phủ tăng lên. Và nguyên nhân chính là do quy mơ vay nợ nước ngồi của các doanh nghiệp theo hình thức tự vay - tự trả tăng nhanh trong giai đoạn 2017-2018. Năm 2017, riêng nợ nước ngoài của doanh nghiệp tăng 42%, các khoản vay ngắn hạn tăng 73%, các khoản vay trung và dài hạn tăng 22,56% so với năm 2016. Theo Luật Quản lý nợ công số 20/2017/QH14, nợ công bao gồm: nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương. Trong đó nợ được Chính phủ bảo lãnh gồm 2 loại là nợ của doanh nghiệp và nợ của ngân hàng chính sách nhà nước. Như thế, nợ công theo định nghĩa của luật không bao gồm nợ tự vay, tự trả của doanh nghiệp nhà nước; do đó, Chính phủ khơng có nghĩa vụ phải trả. Tuy nhiên, nếu nợ nước ngoài của quốc gia vượt trần 50%, hệ số đánh giá tín nhiệm quốc gia sẽ bị ảnh hưởng. Khi đó, việc đi vay của Việt Nam sẽ khó khăn hơn, lãi suất và phí sẽ cao hơn. Thêm nữa, nếu doanh nghiệp khơng trả được nợ, uy tín của quốc gia cũng có thể bị giảm. Chính vì vậy, Chính phủ đã chỉ đạo Ngân hàng Nhà nước nghiên cứu, đề xuất giải pháp nhằm kiểm soát chặt chẽ hoạt động vay nước ngoài theo phương thức tự vay tự trả của doanh nghiệp, tổ chức tín dụng để đảm bảo chỉ tiêu nợ nước ngoài của quốc gia trong giới hạn đã được Quốc hội cho phép.
4.2.3. Tình hình trả nợ cơng
Từ năm 2010 đến 2018, tổng trả nợ trong kỳ của Chính phủ đã tăng gấp 3 lần (từ 89.034 tỷ đồng vào năm 2010 đã lên đến 272.262 tỷ đồng vào năm 2018). Năm 2017, tổng trả nợ Chính phủ là 256.378 tỷ đồng, bằng 97% so với kế hoạch. Trong đó, trả nợ gốc là 153.303 tỷ đồng, nợ lãi là 103.075 tỷ đồng (bảng 4.5). Năm 2018 theo dự toán được Quốc hội duyệt, nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ trong năm 2018 khoảng 272.262 tỷ đồng. Trong đó: 159.744 tỷ đồng trả nợ gốc; 112.518 tỷ đồng trả nợ lãi. Tốc độ tăng cao của nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ trong thời gian qua chủ yếu do áp lực vốn cho đầu tư phát triển nên phải duy trì mức bội chi NSNN ở mức cao; phân bổ vốn đầu tư từ nguồn vốn vay nợ cơng cịn dàn trải và hiệu quả đầu tư chưa cao, các dự án sử dụng vốn vay của Chính phủ và vốn vay được Chính phủ bảo lãnh đã phát sinh những rủi ro dẫn đến khơng trả được nợ nên Chính phủ phải trả thay. Bảng 4.5: Tình hình trả nợ Chính phủ Đơn vị: tỷ đồng 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Tổng trả nợ trong kỳ 89.034 107.858 127.740 185.840 260.803 288.701 250.963 256.378 272.262 Gốc 63.974 79.430 83.897 125.818 187.917 203.443 160.591 153.303 159.744 Lãi 25.059 28.428 43.843 60.022 72.886 85.258 90.372 103.075 112.518
Nguồn: Bản tin nợ cơng số 1, số 7 và Quyết tốn NSNN các năm
Tỷ lệ gốc/ lãi ngày càng tiến gần bằng 1. Một phần vì lãi vay ưu đãi từ các nhà tài trợ nước ngoài tăng lên làm tăng chi phí huy động vốn và nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ. Một phần vì hiệu quả các khoản Chính phủ cho vay lại đối với các khách hàng khơng cao. Tính tới năm 2016 có tới 60 dự án chuyển nợ quá hạn gồm cả gốc, lãi, phí, tương đương với 10.556 tỷ đồng (hơn 479 triệu USD). Trong đó, dự án Vinashin có nợ quá hạn 8.180 tỷ đồng. Số nợ quá hạn của các dự án còn lại xấp xỉ 2.400 tỷ. Một loạt các dự án dư nợ quá hạn như dự án dâu tơ tằm 102 tỷ đồng, dự án máy nghiền sàng đá 24 tỷ đồng, nhà máy chế biến phân hữu cơ từ rác thải sinh
hoạt Hà Nam 22 tỷ đồng... Điều này làm nợ lãi dồn lại qua các năm lên cao và đang có xu hướng gần với nợ gốc.
4.2.3.2. Tình hình trả nợ được Chính phủ bảo lãnh
Theo Bản tin nợ công số 7, nghĩa vụ trả nợ được Chính phủ bảo lãnh có xu hướng tăng gần 3 lần trong vòng 7 năm: năm 2010 đạt 34.915 tỷ đồng, năm 2017 đạt 96.886 tỷ đồng. Trong đó, tình hình trả nợ gốc và trả nợ lãi đều có xu hướng tăng: năm 2010, chỉ phải trả 22.551 tỷ đồng nợ gốc, 12.364 tỷ đồng nợ lãi; năm 2017 nghĩa vụ trả nợ gốc đã lên đến 41.862 tỷ đồng, nghĩa vụ trả nợ lãi là 55.024 tỷ đồng. Năm 2015, nghĩa vụ trả nợ được Chính phủ bảo lãnh là cao nhất, lên tới 117.810 tỷ đồng do nghĩa vụ trả lãi tăng cao (82.550 tỷ đồng) (bảng 4.6).
Bàng 4.6: Tình hình trả nợ đƣợc Chính phủ bảo lãnh Đơn vị: tỷ đồng 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Tổng trả nợ 34.915 47.868 73.164 80.270 73.915 117.810 89.602 96.886 Trả nợ gốc 22.551 29.496 49.840 54.634 48.986 35.260 35.097 41.862 Trả lãi 12.364 18.372 23.324 25.636 24.929 82.550 54.505 55.024
Nguồn: Bản tin nợ cơng số 7
Tình hình trả nợ được Chính phủ bảo lãnh tăng cao như vậy do tình hình trả nợ đang rất căng thẳng ở nhiều doanh nghiệp nhà nước. Theo báo cáo của Bộ Tài chính, do chênh lệch tỷ giá hằng năm, EVN và các tập đồn, tổng cơng ty điện lực