Đơn vị: % Năm 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Thâm hụt NSNN -6 -4,58 -6,9 -5,5 -4,4 -5,36 -6,6 -6,33 -6,28 -5,52 -2,3 Nợ công/ GDP 33,8 36,2 41,9 56,3 54,9 50,8 54,5 58,0 61,0 63,7 61,4 Hệ số tương quan
0.19968 (dùng hàm Correl trong Excel)
Từ năm 2007 – 2010, thâm hụt ngân sách có sự biến động mạnh do thời kỳ khủng hoảng tài chính tồn cầu cũng như việc chấp hành luật NSNN không nghiêm; thất thu, gian lận, nợ đọng thuế còn lớn nhưng với những giải pháp của Chính phủ, mức thâm hụt đã nhanh chóng trở về mức ban đầu. Năm 2017 là một năm rất đáng nói khi mà năm 2017, thâm hụt ngân sách đạt mức thấp nhất trong nhiều năm trở lại đây. Mức thâm hụt ngân sách năm 2017 là 2,3% GDP, thấp hơn chỉ tiêu Quốc hội đề ra là 3,5% GDP. Một yếu tố nổi bật giúp cải thiện ngân sách năm 2017 chính là tiền thu về từ hàng loạt thương vụ thoái vốn đã diễn ra trong năm qua. Chỉ riêng thương vụ Sabeco, ngân sách nhà nước đã thu về 110 nghìn tỷ đồng. Ước tính mức thâm hụt ngân sách năm 2018 là 3,6% GDP nhìn chung có xu hướng giảm khi vào năm 2007, thâm hụt ngân sách Việt Nam là 6% GDP.
Tuy nhiên, việc ngân sách liên tục thâm hụt và tình trạng thâm hụt ngân sách kéo dài qua các năm và tỷ lệ thu ngân sách so với GDP đã ở mức rất cao đã ảnh hưởng rất lớn đến nợ công Việt Nam. Hệ số tương quan giữa 2 biến này là 0.19968 > 0, cho thấy xu hướng biến động của 2 biến là gần nhau và có thể có tác động qua lại, nghĩa là việc tăng mức thâm hụt NSNN sẽ làm gia tăng tỷ lệ nợ công/GDP và ngược lại. Quả thật, tỉ lệ nợ công/GDP của Việt Nam đã tăng từ 33,8% lên 61% sau 12 năm và cao hơn tương đối so với các quốc gia trong khu vưc. Nguyên nhân chính là để bù đắp cho thâm hụt ngân sách, và để có nguồn chi cho đầu tư phát triển, Việt Nam phải vay nợ ngày càng nhiều, khối nợ cơng ngày càng phình to. Hiện nay, mức nợ công của Việt Nam cao nhất trong các quốc gia trong khu vực và cùng trình độ phát triển. Đây là thực tế đáng lo ngại với một quốc gia đang phát triển khi mang gánh nặng nợ lớn, địi hỏi Chính phủ và các cơ quan có thẩm quyền cần có những giải pháp hiệu quả hơn nữa nhằm đảm bảo an tồn nợ cơng và phát huy tối đa hiệu quả khi sử dụng từng đồng nợ quốc gia.
4.3.2. Tăng trưởng GDP
Bảng 4.9 cho thấy tốc độ tăng trưởng GDP giai đoạn 2007 - 2018 có sự biến động nhất định. Tăng trưởng GDP giảm từ 8,5% vào năm 2007 xuống còn 6,23% vào năm 2008 và tiếp tục còn 5,32% vào năm 2009. Điều này cũng dễ hiểu vì đây là
thời kì khủng hoảng tài chính tồn cầu. Năm 2010, nền kinh tế Việt Nam đã hồi phục, GDP tăng lên 6,78% rồi tiếp tục giai đoạn giảm xuống, đặc biệt giảm sâu còn 5,25% vào năm 2012 vào thời kì khủng hoảng nợ cơng tại 1 số quốc gia trên thế giới. GDP đã bắt đầu tăng trưởng trở lại qua các năm: năm 2017 GDP tăng 6,81%, năm 2018 tăng 7,08%, là mức tăng cao nhất từ 10 năm trở lại đây. Moody‟s dự báo rằng với năng lực cạnh tranh được cải thiện, dòng chảy thương mại lành mạnh và tiêu dùng trong nước ở mức cao, Việt Nam sẽ duy trì được tốc độ tăng trưởng tổng sản phẩm trong nước (GDP) bình quân 6,4% trong thời gian 2018 - 2022. Bên cạnh đó, nợ cơng có xu hướng tăng qua các năm từ 33,8% GDP (năm 2007) lên đến 61,4% GDP (năm 2017). Nguyên nhân do Việt Nam là nước đang phát triển nên kinh tế tăng trưởng dựa chủ yếu vào vốn, trong khi tốc độ tăng trưởng GDP còn thấp, thâm hụt ngân sách liên tục qua các năm thì mức nợ cơng tăng qua hàng năm cũng là dễ hiểu.
Bảng 4.9 : Tăng trƣởng GDP và nợ công/ GDP qua các năm
Đơn vị: % Năm 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Tăng trưởng GDP 8,5 6,23 5,32 6,78 6,24 5,25 5,42 5,98 6,68 6,21 6,81 Nợ công/GDP 33,8 36,2 41,9 56,3 54,9 50,8 54,5 58,0 61,0 63,7 61,4 Hệ số tương quan
-0.24176 (dùng hàm Correl trong Excel)
Nguồn: Tổng cục thống kê
Hệ số tương quan giữa tốc độ tăng trưởng GDP và tỷ lệ nợ công/GDP giữa 2 chuỗi thời gian là -0.24176 cho thấy xu hướng biến động của 2 biến là ngược nhau và có thể có tác động qua lại, tức là tốc độ tăng trưởng GDP càng cao thì tỷ lệ nợ cơng/GDP sẽ có xu hướng càng giảm. Quả thật, với tốc độ tăng trưởng GDP cao trong hai năm gần đây, tỷ lệ nợ công/GDP đã giảm từ 63,7% còn 61,4%. Moody‟s
cũng đã cho rằng tốc độ tăng trưởng kinh tế nhanh chóng sẽ giúp tỷ lệ nợ cơng của Việt Nam ổn định.
4.3.3. Lãi suất
Giai đoạn từ năm 2007 đến 2017, lãi suất có nhiều biến động. Từ năm 2007 đến năm 2011, lãi suất có xu hướng tăng từ 7,8% (năm 2007) đến 11,6% (năm 2011) do sự tác động của khủng hoảng tài chính tồn cầu 2007-2009, Chính phủ đã thực thi các chính sách tiền tệ mở rộng tạo ra áp lực tăng lãi suất. Ngay sau đó với mục tiêu kiềm chế lạm phát, lãi suất đã được ổn định hơn và giảm xuống cịn 5,4% (năm 2017). Bên cạnh đó, giai đoạn này tỷ lệ nợ cơng/GDP tiếp tục có xu hướng tăng (bảng 4.10).
Bảng 4.10: Lãi suất thực và nợ công/ GDP qua các năm
Đơn vị: % Năm 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 LSDN TPCP kỳ hạn 5 năm (1) 7,8 8,98 10,2 10,8 11,6 9,79 8,3 7 8,33 6,51 5,4 Lạm phát (2) 12,63 19,89 6,52 11,75 18,13 6,81 6,04 1,84 0,6 4,74 2,6 Lãi suất thực =(1)- (2) -4,83 -10,91 3,68 -0,95 -6,53 2,98 1,9 5,16 7,73 1,77 2,8 Nợ công/ GDP 33,8 36,2 41,9 56,3 54,9 50,8 54,5 58,0 61,0 63,7 61,4 Hệ số tương quan
0.60979 (dùng hàm Correl trong Excel)
Nguồn: Tổng cục thống kê, Kho bạc nhà nước
Nợ cơng nước ngồi của Việt Nam chủ yếu vẫn là nợ ưu đãi. Trong giai đoạn 2011 – 2016, Việt Nam đã vay vốn ODA và vay ưu đãi nước ngoài đạt 32,296 tỷ USD, chiếm 37,6% tổng chi đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, vay thương mại cũng đã tăng nhanh ngun nhân chính bởi vì Việt Nam đã chuyển
sang nước thu nhập trung bình vào năm 2010. Nếu như giai đoạn trước năm 2010, thời hạn vay bình quân khoảng từ 30 – 40 năm, với chi phí vay khoảng 0,7 – 0,8%/năm, bao gồm thời gian ân hạn thì giai đoạn 2011 – 2015, thời hạn vay bình qn giảm cịn từ 10 – 25 năm, tùy theo từng đối tác và từng loại vay; với chi phí vay khoảng 2%/năm trở lên. Năm 2015, WB thông báo: Việt Nam đã “tốt nghiệp ODA” và sẽ không được xếp vào loại quốc gia “xóa đói giảm nghèo”. Đến tháng 7/2017, các khoản vay ODA ưu đãi với Việt Nam đã chấm dứt và phần lớn chuyển sang vốn vay kém ưu đãi và tiến tới vay theo điều kiện thị trường. Nguồn vốn ODA đã vay chuyển sang điều khoản thời hạn trả nợ nhanh gấp đôi hoặc tăng lãi suất lên từ 2% – 3,5%. Mức lãi suất vay tăng cao cùng với mức nợ công cao sẽ làm tăng tốc độ gia tăng nợ cơng rất nhanh, có nguy cơ vượt ra ngồi tầm kiểm sốt vay mới trả cũ, gây áp lực lên gánh nặng trả nợ tại Việt Nam. Điều này cũng được thể hiện rất rõ qua hệ số tương quan giữa lãi suất thực và tỷ lệ nợ công/GDP của Việt Nam giai đoạn 2007 – 2017 là 0.60979 dương và gần với 1, cho thấy 2 biến có mối tương quan đồng biến và tác động qua lại mạnh mẽ với nhau. Trên thực tế, Việt Nam đã phải bán trái phiếu chính phủ trong nước với lãi suất cao, khoảng 8 đến 9%/năm, nhưng chỉ đủ trả lãi của nợ cũ và trả được một phần của vốn vay. Chính vì vậy, nợ mới và nợ cũ tăng nhanh dẫn đến nợ công tăng nhanh.
4.3.4. Tỷ giá
Tỷ giá đồng đô la Mỹ/VNĐ giai đoạn từ năm 2007- 2017 có xu hướng tăng đều qua các năm. Nó đã tăng lên đáng kể từ 16.145 (năm 2007) lên đến 22.451 (năm 2017), tới 39,05% trong vòng 11 năm, trung bình mỗi năm tăng khoảng 3,55% (bảng 4.11). CPI bình quân năm 2018 chỉ tăng 3,54% theo năm, thấp hơn khá nhiều so với mức mục tiêu 4% mà Quốc hội đề ra cho cả năm 2018 và 2019. Theo Ủy ban Giám sát Tài chính quốc gia, nguyên nhân chủ yếu khiến tỷ giá trong nước tăng là: Chỉ số USD tăng khoảng 5% so với đầu năm, tăng 9% so với mức đáy hồi tháng 2 năm 2018. Về yếu tố trong nước, tỷ giá vẫn chịu áp lực từ lạm phát, song lại được hỗ trợ tích cực từ cân đối cung - cầu ngoại tệ.
Bảng 4.11: Tỷ giá và nợ công/ GDP qua các năm Đơn vị: % Đơn vị: % Năm 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Tỷ giá USD/V NĐ 16.1 45 16.4 94 17.1 71 18.9 32 20.8 03 20.8 28 21.0 36 21.2 46 21.8 90 22.0 78 22.4 51 Nợ công/G DP 33,8 36,2 41,9 56,3 54,9 50,8 54,5 58,0 61,0 63,7 61,4 Hệ số tương quan
0.870847 (dùng hàm Correl trong Excel)
Nguồn: Bộ Tài chính
Trong cơ cấu nợ cơng, nợ nước ngoài chiếm tới 42,5% vào năm 2017. Theo Bản tin nợ công số 5 ngày 23/8/2017 của Bộ Tài chính, tổng dư nợ nước ngồi của Việt Nam đến hết năm 2015 là 80,84 tỉ đô la Mỹ; năm 2014 là 71 tỉ đô la Mỹ. Cứ mỗi năm nợ nước ngoài tăng thêm khoảng 10 tỉ đô la Mỹ, riêng hai năm 2016 – 2017 tăng bình quân gần 15 tỉ đô la Mỹ/năm. Những năm trước tỷ giá hầu như không biến động. Nhưng đến năm 2018, đặc biệt từ giữa tháng 6/2018 đến nay, tỷ giá chuyển dịch nhanh theo hướng tiền đồng giảm giá so với đô la Mỹ. Nợ nước ngồi nếu tính bằng tiền đồng đã tăng thêm khá nhiều và không thể không ảnh hưởng đến ngân sách nhà nước. Số tiền tuyệt đối mà ngân sách phải chi ra thêm để trả nợ gốc đến hạn cộng với lãi trong năm nay do thay đổi tỷ giá lên đến hàng ngàn tỉ đồng. Đặc biệt, theo phân tích hệ số tương quan giữa tỷ giá đơ la Mỹ/VNĐ và tỷ lệ nợ công/GDP giai đoạn 2007 – 2017 lên tới 0.870847. Đây là một con số dương và rất gần với 1, cho thấy mức tương quan giữa 2 biến này rất cao và đồng biến, tức là khi tỷ giá đô la Mỹ/VNĐ tăng thì tỷ lệ nợ cơng/GDP cũng tăng theo, thậm chí cịn tăng một lượng đáng kể.
Do đó, Chính phủ cần lưu ý đến biến động tỷ giá. Việc điều chỉnh tỷ giá VND/USD sẽ tác động trực tiếp đến nợ nước ngồi và nợ cơng. Tuy hiện nay, nợ
cơng trong ngưỡng an tồn nhưng đang tiềm ẩn rủi ro về bội chi ngân sách và khả năng trả nợ trong tương lai. Nghiên cứu cho thấy, khi tỷ giá tăng 1% thì gánh nặng nợ công tăng thêm 10.000 tỷ đồng trong khi 80% nợ nước ngoài của Việt Nam là bằng USD. Do đó, Chính phủ nên phải thận trọng với quyết định tăng tỷ giá. Xu hướng của Việt Nam là không để đồng nội tệ tăng giá để khuyến khích xuất khẩu, đồng nghĩa việc rủi ro về tỷ giá rất lớn. Đơn cử nếu vay bằng đồng yên lãi suất thấp nhưng khi đồng yên tăng giá, giá trị phải trả nhiều hơn thì nợ tiền đồng Việt Nam sẽ tăng cao. Do vậy cần điều chỉnh phù hợp để giảm rủi ro về mặt tỷ giá cho giai đoạn sau. Tỷ giá tăng cao sẽ làm chi phí trả nợ trở nên đắt đỏ hơn, và nếu như quy mô nợ vượt quá sức chịu đựng của ngân sách nhà nước thì nguy cơ vỡ nợ sẽ xảy ra. Theo nhà phân tích của S&P Global, Karen Vartapetov, ước tính khoản vay mới của các chính phủ sẽ lên tới 7,78 nghìn tỷ USD trong năm nay, tăng 3,2% so với năm 2018. S&P Global cho rằng, tổng nợ cơng lên tới 50 nghìn tỷ USD, tăng 6% so với năm ngoái cũng một phần là do sự biến động tỷ giá hối đoái.
Từ kết quả hệ số tương quan tính tốn được của 4 yếu tố trên, ta xác định được yếu tố tỷ giá danh nghĩa USD/VND có ảnh hưởng đến nợ cơng mạnh nhất (giá trị tuyệt đối của hệ số tương quan gần với 1 nhất, lên tới 0.870847), tiếp theo là lần lượt các yếu tố theo thứ tự ảnh hưởng đến nợ công giảm dần: lãi suất thực, tốc độ tăng trưởng GDP và thâm hụt ngân sách. Qua đó sẽ là cơ sở để tác giả đưa ra các kiến nghị hợp lý nhằm đảm bảo an tồn nợ cơng tại Việt Nam trong thời gian tới.
4.4. Thực trạng kiểm sốt an tồn nợ cơng của Việt Nam
Luật Quản lý nợ công số 20/2017/QH14 đã có những sửa đổi tích cực hơn để kiểm sốt an tồn nợ cơng tại Việt Nam. Cụ thể, bên cạnh khái niệm trần nợ cơng đã có trước đây cịn có thêm khái niệm ngưỡng để cảnh báo khi mức nợ công tiến gần đến mức trần và nhờ đó, các nhà hoạch định chính sách kịp thời đưa ra các biện pháp để xử lý, kiểm sốt. Đây cũng là thơng lệ quốc tế mà Luật Quản lý nợ công số 20/2017/QH14 đã tiếp cận để thể chế hóa khi đưa vào thực hiện. Theo đó, trần nợ công và ngưỡng nợ công do Quốc hội quyết định theo từng thời kỳ 5 năm cùng với kế hoạch vay, trả nợ công 5 năm và kế hoạch tài chính 5 năm. Ví dụ ở Ba Lan, trần
nợ công vừa nằm trong quy định chung của khối Liên hiệp châu Âu (EU) nhưng cũng rất đặc thù ở Ba Lan là không được quá 60% GDP. Trước khi tới trần sẽ có mức cảnh báo: từ 48 - 50%, rồi từ 50 - 55% và từ 55 - 60% là ngưỡng cuối cùng. Từng ngưỡng một, quốc gia này có từng cấp độ cảnh báo và cách kiểm soát khác nhau và từ ngưỡng 55 - 60% là Ba Lan ngưng vay mới, kiểm soát các khoản đầu tư của nhà nước chi từ ngân sách ra. Thậm chí quốc gia này dừng tăng lương để kiểm sốt nợ cơng.
Ngồi động thái điều chỉnh trần nợ cơng, quốc hội và chính phủ Việt Nam đã có những hành động khác để giữ nợ cơng khơng vượt ngưỡng. Thứ nhất, cơ cấu lại danh mục nợ công theo hướng tập trung huy động tại thị trường trong nước, kéo dài kỳ hạn, giảm áp lực trả nợ trong ngắn hạn và chi phí vay vốn. Thứ hai, công tác trả nợ được tổ chức thực hiện chặt chẽ, đúng hạn theo cam kết, giữ uy tín của Chính phủ. Thứ ba, đối với bảo lãnh Chính phủ, các quy định siết chặt điều kiện và hạn chế tối đa việc cấp bảo lãnh mới của Chính phủ cho các khoản vay. Thứ tư, tăng cường công tác thẩm định, thực hiện biện pháp giám sát, quản lý sử dụng vốn vay lại và vốn vay có bảo lãnh chính phủ nhằm giảm thiểu rủi ro nghĩa vụ nợ dự phòng cho NSNN. Thứ năm, các mục tiêu, nhiệm vụ về quản lý nợ công được cụ thể hóa thơng qua việc xây dựng và tổ chức triển khai các công cụ quản lý nợ công chủ động, đồng bộ với điều hành chính sách tài khóa, tiền tệ, đầu tư công. Cụ thể, trong giai đoạn 2016 – 2018, huy động vốn vay trong nước trung bình đáp ứng khoảng 76% nhu cầu huy động vốn của Chính phủ. Ước tính đến cuối năm 2018, tỷ trọng dư nợ trong nước của Chính phủ chiếm khoảng 60% và nợ nước ngoài khoảng 40%. Đối với vốn vay trong nước, việc tập trung huy động vốn thông qua phát hành TPCP đã góp phần thúc đẩy phát triển thị trường TPCP, đóng vai trị là kênh huy