- Chính phủ thông qua khi quá nửa thành viên Chính phủ biểu quyết tán thành.
2. Thực trạng việc thực hiện quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ
2.1.3. Tổ chức soạn thảo văn bản
Soạn thảo văn bản là giai đoạn có vai trò quan trọng đối với chất lượng văn bản. Giai đoạn này chiếm phần lớn thời gian thực hiện của cả quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ và thực tế cho thấy, tiến độ và chất lượng của văn bản phụ thuộc khá nhiều vào hiệu quả của hoạt động tổ chức soạn thảo văn bản. Việc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ hiện nay chủ yếu do các Ban soạn thảo và cơ quan chủ trì soạn thảo thực hiện, tuy nhiên, trong quá trình thực hiện nổi lên khá nhiều bất cập, ảnh hưởng đến tiến độ và chất lượng văn bản, trong đó chủ yếu là những hạn chế sau:
Thứ nhất, chưa làm rõ nội dung chính sách trước khi soạn thảo. Việc xây dựng pháp luật hiện nay nói chung cũng như việc soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật hiện nay chủ yếu do các Ban soạn thảo của các bộ, ngành và Tổ biên tập thực hiện. Chính phủ, các tổ chức Đảng... chưa có định hướng và kiểm soát chặt chẽ về tư tưởng chỉ đạo cho các dự thảo văn bản cho tất cả các khâu từ lập chương trình, soạn thảo và thông qua văn bản. Mặc dù các chủ trương, quan điểm về việc xây dựng pháp luật đã được đề ra, song chúng ta chưa xây dựng được quy trình lãnh đạo và cho ý kiến chỉ đạo về mặt chính sách làm cơ sở cho việc soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật. Chúng ta cũng thường không tổ chức nghiên cứu, phân tích chính sách trước khi bắt đầu công việc soạn thảo. Kết quả là nhiều dự thảo văn bản quy phạm pháp luật chỉ đưa ra được các quy định chung chung, chính sách và giải pháp không rõ ràng [12, tr.12]. Công tác soạn thảo bị kéo dài về thời gian do phải soạn thảo đi soạn thảo lại nhiều lần, Ban soạn thảo, Tổ biên tập vừa soạn thảo
vừa phải nghĩ chính sách, tìm nội dung mà lẽ ra những điều này cần phải được xác định và thống nhất từ trước khi soạn thảo; kéo theo nó là cả những lãng phí về công sức, tiền của trong khi chất lượng văn bản lại thấp, khi trình lên Chính phủ rồi vẫn phải sửa đi sửa lại nhiều lần mới có thể được ban hành. Thứ hai, các Ban soạn thảo chưa thực hiện đầy đủ nhiệm vụ tổng kết tình thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến dự thảo. Mặc dù đây là nhiệm vụ rất quan trọng nhằm tạo cơ sở thực tiễn, tăng tính khả thi của văn bản, đáp ứng yêu cầu, đòi hỏi của thực tiễn nhưng hiện nay nhiệm vụ này chưa được nhiều Ban soạn thảo coi trọng, có Ban soạn thảo thực hiện nghiêm túc công việc này nhưng có Ban soạn thảo lại không thực hiện hoặc chỉ thực hiện lấy lệ và việc này nếu có tiến hành cũng thường do cơ quan chủ trì soạn thảo thực hiện. Ngoài ra, cũng rất nhiều trường hợp mặc dù việc đánh giá, tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản pháp luật hiện hành có liên quan rất khách quan, sát với thực tiễn nhưng khi soạn thảo văn bản, vì nhiều lý do khác nhau lại không giải quyết được những tồn tại, hạn chế mà từ việc tổng kết, đánh giá tình hình thi hành pháp luật, các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đã chỉ ra. Do đó, nhiều bất cập mặc dù biết rõ nhưng vẫn cứ "điềm nhiên" tồn tại rất lâu.
Thứ ba, về chế độ hoạt động của các thành viên soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Như đã trình bày ở trên, hoạt động của thành viên Ban soạn thảo là kiêm nhiệm, họ thường là những người giữ chức vụ quan trọng trong các cơ quan, ban, ngành có liên quan; ngoài việc tham gia soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ mà họ được phân công, các thành viên này còn phải đảm đương một khối lượng công việc lớn trong cơ quan chủ quản của mình. Chính vì vậy, hoạt động của Ban soạn thảo không thường
kiện để dành thời gian nghiên cứu tài liệu, khảo sát thực tế và chuẩn bị các nội dung cụ thể của dự thảo, thậm chí những buổi làm việc của Ban soạn thảo dưới hình thức các cuộc họp dù chỉ là rất ít nhưng cũng không hiệu quả [7, tr.146]. Trách nhiệm của Ban soạn thảo chưa cao, chưa chủ động phối hợp chặt chẽ với các cơ quan, ban, ngành có liên quan trong việc xử lý những vấn đề còn có ý kiến khác nhau để đưa ra những quan điểm, tư tưởng chỉ đạo thống nhất cho nội dung dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Công việc soạn thảo hầu hết do Tổ biên tập thực hiện, thậm chí không ít trường hợp, việc biên tập dự thảo được xem là công việc của một số ít người trong Tổ biên tập, họ vừa viết dự thảo vừa tìm nội dung trong khi không có một định hướng về nội dung ổn định, thống nhất, đầy đủ từ phía Ban soạn thảo, kết quả là chất lượng dự thảo thấp, phải soạn thảo nhiều lần.
Ngoài ra, hoạt động của Ban soạn thảo còn mang tính đại diện hình thức của các bộ, ngành có liên quan; sự tham gia của các nhà khoa học, các chuyên gia còn rất hạn chế, chưa thực sự được coi trọng. Hoạt động của đại diện các bộ, ngành tham gia soạn thảo chưa thực sự tích cực, do đó thay vì đó là cơ chế để đảm bảo tính khoa học, tính thống nhất, tính khả thi của hệ thống pháp luật mà văn bản đang soạn thảo là một thành phần thì về thực chất là thiết chế hợp thức hoá lợi ích cục bộ của cơ quan chủ trì soạn thảo [9, tr.40].
Thứ tư, kỹ năng soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật còn nhiều hạn chế. Trong quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật còn tồn tại nhiều vấn đề về kỹ năng soạn thảo làm ảnh hưởng đến nội dung văn bản. Yêu cầu về kỹ thuật văn bản là phải đảm bảo rõ ràng, ngôn ngữ sử dụng phải chính xác, phổ thông, cách diễn đạt phải đơn giản, dễ hiểu. Kinh nghiệm cho thấy, có văn bản không phát huy được đầy đủ chức năng của mình là do cách viết các văn bản đó không được chuẩn mực, dẫn đến không làm tròn chức năng chuyển tải thông tin, truyền đạt nội dung, khó áp dụng thống nhất pháp luật.
Nguyên nhân dẫn đến hiện tượng này là do hiện nay, việc dự thảo văn bản chủ yếu do các cán bộ, công chức của các bộ, ngành tham gia Ban soạn thảo, Tổ biên tập thực hiện nhưng nhìn chung đội ngũ này còn yếu về kỹ năng xây dựng pháp luật. Không phải tất cả các thành viên của Tổ biên tập đều được đào tạo, đào tạo lại một cách cơ bản, chuyên sâu về kiến thức pháp luật, năng lực phân tích chính sách và kỹ năng soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, họ lại ít có cơ hội để học hỏi kinh nghiệm soạn thảo văn bản của các nước có nền khoa học pháp lý tiên tiến. Trong khi đó, sự tham gia của đội ngũ các chuyên gia, các nhà khoa học, quản lý có kiến thức, kinh nghiệm và kỹ năng soạn thảo văn bản còn hạn chế, chưa được chú trọng [9, tr.47].
Thứ năm, việc lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan và các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản còn hình thức, không hiệu quả. Việc lấy ý kiến tham gia của các tổ chức, cá nhân có liên quan và chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo văn bản là một trong những điểm tiến bộ, đảm bảo cơ chế dân chủ, công khai, minh bạch trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, thực tế thực hiện cơ chế này còn nhiều vấn đề tồn tại nên không phát huy hết ý nghĩa của hoạt động này. Đó là việc pháp luật chưa quy định đầy đủ các giai đoạn mà cơ quan, tổ chức, cá nhân được quyền tham gia ý kiến vào dự thảo văn bản. Hiện nay, việc lấy ý kiến thường chỉ thực hiện một lần ở giai đoạn dự thảo do Ban soạn thảo xây dựng, trong khi đó từ giai đoạn dự thảo này đến khi văn bản được ban hành đã có những thay đổi rất nhiều nhưng người dân hoàn toàn không có cơ hội được biết, được tham gia ý kiến do dự thảo không được công khai. Điều đó đã làm giảm khả năng tiếp cận đến những văn bản đang được xây dựng, từ đó hạn chế sự tham gia của cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan vào quá trình soạn thảo, làm cho các nhóm đối tượng không có cơ hội đưa ra ý kiến của mình, việc này đang là phổ biến đối với những văn bản quy phạm
pháp luật của Chính phủ.
Bên cạnh đó, việc tiếp thu ý kiến góp ý từ phía cơ quan chủ trì soạn thảo cũng còn nhiều vấn đề đáng bàn. Các ý kiến góp ý không phải luôn được tiếp thu một cách nghiêm túc, ít có sự tổng hợp, đánh giá các ý kiến góp ý một cách đầy đủ và công khai, chưa có nhiều diễn đàn nhằm thảo luận, phản biện công khai khi có các ý kiến đóng góp khác nhau. Thậm chí, trên thực tế, có trường hợp các cơ quan này tự quyết định có tiếp thu hay không ý kiến góp ý vì không có cơ chế kiểm tra, giám sát. Khâu phản hồi ý kiến nhân dân là một thủ tục quan trọng thể hiện tính dân chủ, minh bạch trong hoạt động của cơ quan nhà nước, tuy nhiên việc phản hồi ý kiến góp ý chưa được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật về việc lấy ý kiến góp ý cho dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ.
Theo kết quả khảo sát của VnExpress (ngày 13/8/2005, 08;38 GMT+7) thì việc lấy ý kiến xây dựng luật vẫn nặng về hình thức và chỉ đơn giản đưa dự luật lên mạng và một số tờ báo viết, không có cơ chế phản hồi đã khiến không ít người cho rằng hoạt động này nặng tính hình thức. Có 297 trong tổng số 4.947 phiếu cho rằng cơ quan xin ý kiến thiếu cách phổ biến luật đến dân.
Ngoài ra, hình thức lấy ý kiến chưa đa dạng, hiệu quả để có thể mở rộng quy mô đối tượng được tiếp cận với dự thảo. Hình thức tổ chức lấy ý kiến do Ban soạn thảo tự quyết định và thường là tổ chức hội thảo, đưa lên Internet, gửi dự thảo lấy ý kiến bằng văn bản, thông qua các bài báo... nhưng không phải tất cả các hình thức này đều được sử dụng cho các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, do đó kết quả là chỉ rất ít đối tượng có thể tiếp cận được với dự thảo văn bản.
thảo các văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn ở mức hạn chế. Các bộ, ngành khi được xin ý kiến đối với dự thảo văn bản thường không thực hiện đầy đủ trách nhiệm của mình, việc góp ý văn bản bị xem nhẹ so với các công việc khác của bộ, ngành. Đối với người dân thì thực tiễn từ các cuộc khảo sát cho thấy phần lớn người dân thậm chí cũng không quan tâm nhiều đến cả các văn bản có hiệu lực hiện hành, chứ đừng nói đến văn bản dự thảo. Đối với các doanh nghiệp thì mặc dù mức độ quan tâm có nhiều hơn, đặc biệt đối với những chính sách có ảnh hưởng tới hoạt động kinh doanh của họ, tuy nhiên nhiều doanh nghiệp vẫn có thái độ thờ ơ, cho rằng kể cả mình có ý kiến cũng không có giá trị gì và mặc nhiên thừa nhận những gì pháp luật áp đặt cho mình, kể cả là những quy định đó không hợp lý. Nhiều trường hợp, cơ quan nhà nước đã rất quan tâm và mời tham gia ý kiến nhưng doanh nghiệp chỉ tham gia với tính chất đối ngoại mà không quan tâm đến thực chất, không tham gia tích cực và đưa ra các ý kiến có giá trị.
Việc không làm tốt khâu lấy ý kiến đối với dự thảo văn bản là một trong những nguyên nhân dẫn đến tính kém khả thi của văn bản do chưa đáp ứng được tiêu chí đồng thuận, chưa tận dụng được trí tuệ, ý kiến của số đông. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng nói: "Dân là nguồn trí tuệ của nhà nước, dân là kho sáng kiến", vì vậy, việc huy động trí tuệ của nhân dân tham gia vào quá trình xây dựng pháp luật là bổ sung nguồn sáng kiến cho văn bản. Mặt khác, điều này cũng làm tăng khả năng tiếp cận thông tin cho dân, qua đó nhà nước có thể "thấy được phản ứng của họ khi lợi ích bị đụng chạm" bởi các quy định pháp luật để từ đó có sự điều chỉnh chính sách theo hướng hợp lòng dân và có sự đồng thuận cao nhất [13, tr.51].