GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI TẠI VIỆT NAM
3.1. Hoàn thiện pháp luật về khuyến khích đầu tƣ năng lƣợng xanh, năng lƣợng sạch, năng lƣợng tái tạo năng lƣợng sạch, năng lƣợng tái tạo
Để nâng cao giá trị pháp lý và hiệu quả thực thi các quy định pháp luật về NLX, NLS, NLTT hiện tại đang được quy định đơn lẻ trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật, chủ yếu là các quyết định của Thủ tướng Chính phủ và các Thông tư của Bộ Công thương, một trong các giải pháp hoàn thiện pháp luật đó là xây dựng một luật cụ thể về NLTT để khuyến khích đầu tư trong lĩnh vực này. Tên của luật có thể có nhiều phương án khác nhau. Song điều quan trọng là luật này cần giải quyết các bất cập, thiếu thống nhất của các quy định như được thảo luận tại Chương 2, đưa vào áp dụng các kinh nghiệm và thực tiễn tốt của quốc tế phù hợp với bối cảnh của Việt Nam được trình bày tại Chương 1, cũng như các giải pháp hoàn thiện pháp luật cụ thể được đề xuất tại Chương 3.
Cụ thể, Luật NLTT này sẽ góp phần giải quyết các vấn đề bất cập phát sinh không thống nhất và đồng bộ giữa các văn bản pháp luật này trong quá trình lập, soạn thảo, ban hành và sửa đổi, thay thế giữa các văn bản quyết định của Thủ tướng Chính phủ, các Thông tư khác nhau, dẫn đến hiệu lực và hiệu quả thực thi pháp luật bị hạn chế.
Luật này sẽ giúp giải quyết các khó khăn gây ra cho việc bổ sung các hướng dẫn, cơ chế mới cho đầu tư và phát triển các dự án NLX, NLS, NLTT, trong đó có quy trình bổ sung quy hoạch, nghiên cứu bổ sung cơ chế đấu thầu cạnh tranh điện mặt trời và điện gió và cơ chế mua bán điện trực tiếp (DPPA) giữa bên bán điện tư nhân và bên mua điện tư nhân trong tương lai tới đây để khuyến khích các doanh nghiệp thương mại và công nghiệp sử dụng điện từ các nguồn NLTT.
tiếp (DPPA) với bên mua điện tư nhân để tạo điều kiện cho các nhà phát điện tư nhân được bán trực tiếp nguồn điện từ các dự án NLX, NLS, NLTT cho các tổ chức, cá nhân mua điện tư nhân (những doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân sử dụng điện), và tạo điều kiện cho các doanh nghiệp tư nhân được mua trực tiếp nguồn điện từ NLX, NLS, NLTT từ các nhà phát triển điện lực. Trước mắt là ưu tiên phát triển các dự án điện mặt trời mái nhà vì hầu hết các dự án, hệ thống điện mặt trời mái nhà có quy mô nhỏ và tiêu thụ tại chỗ, sẽ giúp giảm thiểu áp lực xây dựng hệ thống lưới điện quốc gia. Ngoài ra, Chính phủ cũng nên cân nhắc đẩy nhanh thực hiện thí điểm và dần dân nhân rộng việc thực hiện các mô hình mua bán điện trực tiếp (DPPA) cho các dự án có sử dụng lưới điện quốc gia.
Hiện nay, theo xu thế thế giới, các doanh nghiệp tư nhân (nhất là các doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh tiêu thụ điện lớn) có mong muốn mua điện trực tiếp từ nguồn NLX, NLS, NLTT trực tiếp từ các nhà phát triển dự án NLX, NLS, NLTT (ngoài phương án mua điện từ EVN), nhất là từ các dự án điện mặt trời trên mái nhà, điện mặt trời trên mặt đất và các dự án điện gió.
Có nhiều mô hình mua bán điện trực tiếp giữa các doanh nghiệp tư nhân như vậy, phụ thuộc vào liệu dự án cung cấp điện và khách hàng tiêu thụ điện có cùng nằm trong một khu vực hay xa nhau, hay phụ thuộc vào liệu dự án điện có cần phải sử dụng các dịch vụ lưới điện hiện có của EVN.
Trong số đó, trong ngắn hạn, mô hình khả thi nhất với Việt Nam hiện nay là mô hình mua bán điện trực tiếp đối với các dự án điện mặt trời trên mái nhà (quy mô nhỏ có công suất lắp đặt đến 1MWp) vì điện mặt trời có tính chất tiêu thụ tại chỗ sẽ giúp giảm áp lực phụ tải lưới điện, giảm gánh nặng của Nhà nước đầu tư và nâng cấp hệ thống lưới điện truyền tải, phân phối, huy động và khuyến khích phát triển mô hình kinh doanh, tiêu thụ điện cho các khách hàng sử dụng điện các thành phần (sinh hoạt, khu công nghiệp, thương mại dịch vụ) tham gia đầu tư cung ứng điện, đáp ứng nhu cầu điện năng, đảm bảo an toàn cung cấp điện.
Ngoài ra, Việt Nam cũng nên cân nhắc áp dụng thí điểm và nhân rộng trong tương lai các mô hình mua bán điện trực tiếp cho các dự án cung cấp điện ở xa, đặc
biệt là các dự án NLX, NLS, NLTT lớn hơn mà có sử dụng hệ thống lưới điện quốc gia và của EVN. Tuy nhiên, đối với các dự án này, Chính phủ Việt Nam cần cân nhắc nhiều vấn đề tác động để áp dụng một cách phù hợp trong bối cảnh thị trường điện Việt Nam, trong đó có các vấn đề chính sau đây:
Một là, về mặt pháp lý, mô hình mua bán điện trực tiếp là mô hình mới ở Việt Nam vì hiện nay, EVN là chủ thể mua điện duy nhất tại Việt Nam và chưa có cơ chế rõ ràng cho các doanh nghiệp tư nhân mua điện từ doanh nghiệp tư nhân phát điện khác. Do vậy, khung pháp lý của Việt Nam cần phải được bổ sung, hướng dẫn thêm để có thể triển khai hiệu quả và thuận lợi về mặt pháp lý. Việc này có thể thực hiện bằng cách lồng ghép vào lộ trình ban hành mới, sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật về ngành điện hoặc ban hành văn bản pháp luật mới, cụ thể cho cơ chế đặc thù này và từng phương án có những thuận lợi và khó khăn khác nhau. Do vậy, Chính phủ Việt Nam cần cân nhắc lộ trình, kế hoạch, phương án cụ thể, đánh giá tác động một cách toàn diện và đầy đủ để duy trì tính ổn định của thị trường điện song vẫn đáp ứng được nhu cầu của thị trường và xu thế và kinh nghiệm của thế giới khi triển khai mô hình này.
Hai là, về mặt thời gian, việc thực hiện nên cân nhắc thận trọng với lộ trình phát triển thị trường điện của Việt Nam, trong đó có lộ trình vận hành thị trường bán buôn điện cạnh tranh và thị trường bán lẻ điện cạnh tranh. Ngoài ra, cũng phải cân nhắc khảo khát nhu cầu mua điện và chi phí mua điện của cả hệ thống điện từ quan điểm của các doanh nghiệp sử dụng điện các thành phần.
Ba là, kinh nghiệm quốc tế khi áp dụng mô hình mua bán điện trực tiếp, đặc biệt là ở Châu Âu và Bắc Mỹ, cũng như Úc và các nước khác trong khu vực Châu Á Thái Bình Dương.
Bốn là, đánh giá tác động về mặt kinh tế, hài hòa về lợi ích kinh tế của các chủ thể tham gia vào cơ chế mua bán điện trực tiếp, bao gồm bên phát điện và bán điện (so sánh với cơ chế giá FiT hiện có khi bán cho EVN), bên khách hàng mua điện (so sánh với giá bán lẻ điện hiện nay) và EVN và các đơn vị thành viên khi cung cấp các dịch vụ có liên quan đối với lưới điện quốc gia, dịch vụ phụ trợ để có
Bốn là, về mặt vận hành, thị trường điện Việt Nam có nhiều đặc thù và khác biệt so với các thị trường điện khác trên thế giới, và do vậy, cơ chế cũng phải đảm bảo tính khả thi về mặt vận hành. Từ quan điểm của cả Nhà nước và khu vực tư nhân, khi cơ chế và mô hình đơn giản, dễ triển khai thì tính khả thi khi thực hiện sẽ được đảm bảo tốt hơn, hạn chế những tác động không cần thiết đến việc vận hành lưới điện cũng như cơ cấu ngành điện, chức năng, nhiệm vụ của các chủ thể có liên quan.
Hiện nay, việc sử dụng các nguồn NLX, NLS, NLTT tại Việt Nam chủ yếu là để phát điện. Việc xây dựng một luật thống nhất về NLTT sẽ góp phần bổ sung các cơ chế, quy phạm pháp luật cần thiết để khuyến khích hoạt động đầu tư và phát triển các nguồn năng lượng mới này cho các mục đích khác ngoài mục đích phát điện (ví dụ: sử dụng năng lượng mặt trời để đun nước nóng, bếp nấu ăn, sưởi ấm và làm mát không gian, chưng cất nước, nhiên liệu sinh học cho ngành giao thông vận tải để thay thế một phần nhu cầu xăng dầu toàn quốc, …). Điều này cũng góp phần nâng cao vai trò và vị thế của các nguồn năng lượng mới này so với các nguồn năng lượng truyền thống khác khi hiện nay các nguồn năng lượng truyền thống như than đá, dầu khí được điều chỉnh bởi Luật Dầu khí và Luật Khoáng sản.
3.1.1. Hoàn thiện pháp luật về các cơ chế khuyến khích đầu tư năng lượng xanh, năng lượng sạch, năng lượng tái tạo
3.1.1.1. Hoàn thiện pháp luật về cơ chế áp dụng trách nhiệm mua điện bắt buộc bởi Nhà nước thông qua Tập đoàn Điện lực Việt Nam
Để xử lý các bất cập, vướng mắc khi áp dụng cơ chế này thì các quy định pháp luật nên được hoàn thiện theo hướng sau đây để giảm thiểu việc cắt giảm trong nghĩa vụ mua và nhận điện của EVN:
Thứ nhất, xây dựng và bổ sung cơ chế khuyến khích khu vực tư nhân tham gia đầu tư, vận hành hệ thống lưới điện, chứ không chỉ hệ thống nguồn, dự án phát điện.
Thứ hai, tiếp tục bổ sung và hoàn thiện cơ chế khuyến khích phát triển điện thông minh (smart power), bao gồm lưới điện thông minh (smart grid) và ứng dụng công nghệ thông tin vào ngành năng lượng điện.
Thứ ba, cơ chế chia sẻ rủi ro theo quy định tại HĐMBĐ mẫu cần tiếp tục được điều chỉnh và hoàn thiện sao cho việc phân bổ, quản lý và chia sẻ rủi ro và trách nhiệm trong việc sản xuất, giao nhận và mua bán điện giữa các nhà đầu tư và EVN được thực hiện hiệu quả hơn, nâng cao trách nhiệm của các bên tham gia hợp đồng.
Thứ tư, bổ sung và hoàn thiện các cơ chế, quy phạm pháp luật để khuyến khích đầu tư vào hệ thống lưu trữ điện năng (energy storage).
Hệ thống lưu trữ điện năng là hệ thống bộ lưu trữ công nghệ điện hóa cho mục đích lưu trữ điện năng. Việc đầu tư hệ thống lưu trữ điện năng có thể được thực hiện dưới dạng dự án phát điện tích hợp với hệ thống lưu trữ hoặc dự án lưu trữ điện năng độc lập. Tuy nhiên, trên thực tế, hình thức dự án phát điện tích hợp với hệ thống lưu trữ đang phổ biến hơn vì hệ thống lưu trữ độc lập có hạn chế nhất định về thời gian lưu trữ. Cơ chế này sẽ làm giảm thiểu rủi ro cắt giảm sản lượng điện giao nhận và mua bán điện với EVN, góp phần giảm thiểu việc lãng phí nguồn năng lượng điện phát ra từ các dự án NLTT.
Để đảm bảo hiệu quả trong việc đầu tư, pháp luật có thể có các quy định yêu cầu về mặt kỹ thuật tối thiểu của hệ thống lưu trữ (ví dụ: công suất lưu trữ tối thiểu so với công suất phát của nhà máy điện, thời gian lưu trữ tối thiểu của hệ thống lưu trữ, …) để sao cho việc đầu tư vào hệ thống lưu trữ có thể giúp ổn định lưới điện trong giờ cao điểm và bù đắp thiếu hụt điện năng trong giờ thấp điểm, đóng góp hiệu quả vào bảo đảm an ninh năng lượng.
Ngoài ra, pháp luật nên có cơ chế khuyến khích đầu tư hơn vào những khu vực có nguy cơ thiếu điện cao hơn hay có nhiều dự án đầu tư NLX, NLS, NLTT, ví dụ các tỉnh thuộc khu vực miền Nam, Tây Nguyên của Việt Nam. Việc khuyến khích đầu tư có thể được thực hiện dưới hình thức áp dụng một mức giá mua điện cao hơn để khuyến khích, định hướng đầu tư của khu vực tư nhân hoặc có cơ chế khuyến khích riêng cho hoạt động đầu tư vào hệ thống lưu trữ điện năng.
Về vấn đề này, Chính Phủ cũng cần phải đánh giá về mặt thương mại và kỹ thuật về mức giá ưu đãi cân nhắc đến chi phí của việc đầu tư vào hệ thống lưu trữ, vì hiện nay chi phí cho hệ thống lưu trữ mặc dù đã giảm hơn so với trước đây song
Việc khuyến khích đầu tư vào hệ thống lưu trữ sẽ cần cân nhắc với lộ trình và kế hoạch cụ thể phù hợp với bối cảnh hiện tại của Việt Nam khi đã có rất nhiều dự án NLX, NLS, NLTT (đặc biệt là các dự án điện mặt trời và gió) đã và đang đăng ký đầu tư, triển khai tại các tỉnh Nam Trung Bộ của Việt Nam, và do vậy, với nhược điểm của nguồn NLX, NLS, NLTT là không ổn định cung cấp, vấn đề vận hành, bảo đảm ổn định hệ thống lưới điện đang là một thách thức lớn đối với ngành năng lượng và điện Việt Nam.
Hiện nay, có nhiều nhà đầu tư, các công ty năng lượng, điện và công nghệ cũng như tổ chức tài chính đang quan tâm đến cơ hội đầu tư vào mảng hệ thống lưu trữ này. Để tạo sự an tâm cho các nhà đầu tư tư nhân đầu tư vào hệ thống lưu trữ, pháp luật nên được bổ sung xây dựng cơ chế khuyến khích cụ thể cho lĩnh vực này hoặc lồng ghép cơ chế khuyến khích đầu tư hệ thống lưu trữ vào các văn bản pháp luật có liên quan đến NLX, NLS, NLTT để đồng bộ về cơ chế khuyến khích cho đầu tư vào các dự án điện mặt trời và điện gió, và các nguồn NLX, NLS, NLTT khác. Tuy nhiên, do những đặc thù của hệ thống lưu trữ so với các dự án phát điện truyền thống khác, cơ chế khuyến khích về giá, yêu cầu kỹ thuật có liên quan và các thủ tục pháp lý áp dụng cần có sự tách bạch rõ ràng, để tránh những bất cập, rào cản kỹ thuật, gánh nặng thủ tục hành chính liên quan đến việc đầu tư vào hệ thống lưu trữ. Những giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật này cũng tương thích với kinh nghiệm và thực tiễn tốt của các nước có thị trường NLTT phát triển.
3.1.1.2. Hoàn thiện pháp luật về cơ chế giá mua điện để khuyến khích đầutư
Đối với các dự án NLX, NLS, NLTT, các nhà đầu tư, bên phát triển dự án thường trông chờ được Chính phủ ban hành một mức giá "cố định" ưu đãi đủ để thu hút và quyết định đầu tư. Mức giá này có thể được xác định khác nhau phụ thuộc vào công nghệ phát điện (điện gió trên biển, điện gió trong đất liền, điện mặt trời trên mặt đất, điện mặt trời trên mái nhà, điện mặt trời nổi, điện sinh khối, …) cho các dự án điện có công nghệ khác nhau đó với chi phí đầu tư khác nhau.
Khi nói về giá "cố định" này, đó là nói đến mức giá không bị thay đổi từng ngày và được quy định và bảo đảm thực hiện trong những điều kiện nhất định (ví
dụ: thời hạn muộn nhất phải đưa dự án vào vận hành thương mại để được hướng mức giá đó, để thúc đẩy và kích thích các nhà đầu tư tư nhân tiến hành đầu tư để tận dụng cơ hội.
Tổng (i) giá điện năng do dự án sản xuất và (ii) lượng điện được bán theo HĐMBĐ sẽ xác định tổng doanh thu của dự án để có thể thanh toán các nghĩa vụ nợ và các khoản thanh toán cho các bên tham gia góp vốn (chủ đầu tư vào dự án).
Như vậy, mức giá điện có vai trò rất quan trọng đối với các bên phát triển dự án, các bên cho vay, cũng như để Chính phủ hoạch định cơ chế khuyến khích, thu hút đầu tư để đạt được sản lượng điện năng kỳ vọng đáp ứng đủ nhu cầu năng lượng cho phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và đời sống nhân dân.
Việc xác định mức giá nào là phù hợp và đúng không phải là điều đơn giản. Thực tế, Chính phủ Việt Nam đã cân nhắc rất thận trọng khi đưa ra mức giá FiT cho các dự án NLTT. Mức giá này hiện nay được ban hành dưới hình thức pháp lý là quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
Một số yếu tố chính mà thường được các bên tham gia vào HĐMBĐ cân nhắc, bao gồm:
Một là, bên mua điện (như EVN) thường mong muốn một mức giá thấp nhất