đồng nhân dân
Bên cạnh những cơ sở lý luận nói trên, mơ hình tổ chức chính quyền huyện trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân ở nước ta hiện nay còn xuất phát từ những cơ sở thực tiễn sau:
Một là, do vị trí, vai trị của huyện hiện nay đã có những thay đổi
Trong thời kỳ bao cấp trước đây, huyện được xác định là "pháo đài", là một cấp kinh tế, kế hoạch và ngân sách hoàn chỉnh, điều hành và quản lý trực tiếp các hoạt động sản xuất kinh doanh trên địa bàn. Xây dựng và tăng cường cấp huyện được cho là "nhiệm vụ chiến lược" ở nước ta [16], [30], [31]. Đến nay, cơ chế quản lý kinh tế - xã hội được đổi mới theo hướng chính quyền các cấp giảm dần sự can thiệp trực tiếp hoạt động sản xuất kinh doanh của người dân và doanh nghiệp, tập trung vào thực hiện tốt các nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn. Thẩm quyền của chính quyền tỉnh đã được tăng cường. Những vấn đề quan trọng chi phối sự phát triển của tỉnh do Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định, những vấn đề ở cơ sở, gắn với người dân, cộng đồng dân cư do Hội đồng nhân dân xã quyết định. Huyện thực chất chỉ còn là cấp trung gian của tỉnh và xã, chính quyền huyện chủ yếu tổ chức thực hiện các quyết định của cấp trên và chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra hoạt động của chính quyền cấp xã. Chức năng đại diện cho ý chí, nguyện vọng của dân và quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng nhằm xây dựng và phát triển địa phương đã được đảm bảo thông qua Hội đồng nhân dân tỉnh và Hội đồng nhân dân xã. Do đó, Hội đồng nhân dân huyện trở thành cấp trung gian không cần thiết, tạo thêm tầng nấc khơng cịn phù hợp trong tiến trình cải cách hành chính ở nước ta hiện nay [36].
Hai là, do tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân huyện còn
hạn chế.
Xuất phát từ vị trí, tính chất và vai trị của huyện chỉ là loại đơn vị hành chính trung gian giữa tỉnh với xã nên trong thực tiễn, sự tồn tại và hoạt động của Hội đồng nhân dân huyện cịn mang nặng tính dân chủ hình thức.
Theo số liệu thống kê các đơn vị hành chính tồn quốc (tính đến ngày 15 tháng 9 năm 2008), hiện có 551/684 đơn vị cấp huyện. Qua khảo sát và báo cáo của địa phương về thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân huyện cho thấy việc quyết định các vấn đề quan trọng của Hội đồng
nhân dân huyện rất hạn chế [4]. Các nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện chủ yếu là quyết định lại nội dung đã được Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp trên quyết định hoặc thông qua theo quy định của pháp luật cho đúng thủ tục, như những vấn đề về ngân sách, phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương, bầu các chức danh của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Hội thẩm nhân dân cùng cấp. Những vấn đề thuộc lĩnh vực phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn, do huyện không chủ động được nguồn ngân sách, biên chế, nên Hội đồng nhân dân không thể quyết định được. Nếu có ra nghị quyết thì chủ yếu cũng là để đề nghị sự hỗ trợ của các cấp có thẩm quyền. Những vấn đề bức xúc, kiến nghị của người dân, của cử tri, Hội đồng nhân dân huyện cũng không trực tiếp giải quyết được bởi cịn phụ thuộc vào các chính sách, các quy định của chính quyền cấp trên. Do đó, số nghị quyết chuyên đề của Hội đồng nhân dân huyện ít và cũng khó có thể thực hiện được trong thực tế. Hơn nữa, do thời gian các kỳ họp ngắn, lại ban hành nhiều nghị quyết nên dự thảo nghị quyết, đề án trình ra Hội đồng nhân dân chưa được chuẩn bị kỹ, dẫn đến nghị quyết sau khi ban hành không phát huy được hiệu quả trong thực tế, phải sửa đổi, bổ sung. Cho nên, duy trì Hội đồng nhân dân huyện chỉ là dân chủ hình thức.
Việc không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện tuy có làm giảm tổ chức và số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân những vẫn bảo đảm quyền dân chủ đại diện của người dân thông qua các cơ quan dân cử và đại biểu cơ quan dân cử như Quốc hội, Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố, thị xã, xã, thị trấn… trong việc đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân ở địa phương, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước ở địa phương một cách thực chất hơn [13].
Hoạt động giám sát là một chức năng cơ bản của Hội đồng nhân dân. Hội đồng nhân dân giám sát việc thi hành pháp luật của Ủy ban nhân dân cùng cấp, các tổ chức và nhân dân trên địa bàn. Hình thức giám sát được thực
hiện thơng qua các đồn giám sát và chất vấn trong các kỳ họp. Tuy nhiên, do chất lượng đại biểu Hội đồng nhân dân, cơ cấu tổ chức Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân và các Ban của Hội đồng nhân dân với số lượng và thẩm quyền của Hội đồng nhân dân huyện có hạn như hiện nay, chất lượng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân rất hạn chế. Số lượng chất vấn mỗi kỳ họp ít, nếu ở cấp tỉnh trung bình có khoảng 10 chất vấn, thì cấp huyện có 5 chất vấn và cấp xã là 4 chất vấn, do đó, chưa phản ảnh hết những vấn đề bức xúc, nổi cộm ở địa phương. Việc giám sát thông qua xem xét báo cáo tại kỳ họp cịn nặng tính hình thức vì trình độ đại biểu thấp, thời gian kỳ họp ngắn và việc chuẩn bị tài liệu chưa thật tốt. Số đoàn giám sát của Hội đồng nhân dân huyện tăng nhưng ít tháo gỡ được những vấn đề bức xúc của nhân dân do nhiều đại biểu hiện đồng thời giữ các chức vụ trong cơ quan hành chính nên thường nể nang, né tránh, lại bị hạn chế về thời gian, do đó, khó có thể thực hiện được quyền giám sát một cách đầy đủ, nhiều kiến nghị giám sát còn chung chung, chưa xác định. Việc bỏ phiếu tín nhiệm các chức danh do Hội đồng nhân dân bầu mặc dù đã được quy định nhưng chưa được triển khai trên thực tế nên càng ảnh hưởng đến chất lượng chất vấn, giám sát của Hội đồng nhân dân.
Hoạt động tiếp xúc cử tri, tiếp công dân của Hội đồng nhân dân huyện cũng cịn có những hạn chế. Đối với Hội đồng nhân dân huyện do không đủ thẩm quyền để giải quyết, nên đại biểu Hội đồng nhân dân chỉ có thể tiếp thu ý kiến để chuyển cho các cơ quan chức năng và chuyển lên cấp trên, đồng thời do 6 tháng mới họp một lần nên ý kiến, kiến nghị của cử tri được giải quyết thấp, khơng kịp thời vì vậy chưa thực sự đáp ứng được lòng mong đợi của cử tri. Cử tri ngày càng thờ ơ với hoạt động tiếp xúc của đại biểu Hội đồng nhân dân, không hào hứng tham gia các cuộc tiếp xúc. Số cử tri đi tham dự vì trách nhiệm. Uy tín và sự tin tưởng vào Hội đồng nhân dân huyện không cao.
Như vậy, có thể thấy, chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân huyện hiện nay có nhiều hạn chế. Trong sự so sánh với Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và xã, thời gian vừa qua, khi có sự bổ sung về số lượng đại biểu, đổi mới tổ chức bộ máy, phân cấp thẩm quyền và cải thiện về điều kiện hoạt động, chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp nói chung đã có sự cải thiện, tuy nhiên, cho dù có tiếp tục bổ sung các điều kiện thì chất lượng, hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân huyện cũng khó có những thay đổi. Đây chính là căn cứ thực tiễn quan trọng để có thể mạnh dạn thực hiện thí điểm khơng tổ chức Hội đồng nhân dân huyện.
Ba là, từ kinh nghiệm lịch sử tổ chức chính quyền cách mạng nước ta.
Trong lịch sử hành chính ở nước ta huyện (phủ, châu) bao giờ cũng giữ vai trò là cấp trung gian giữa tỉnh (trấn, đạo, lộ) và làng xã của tỉnh. Hơn nữa xét về mặt đặc thù địa phương và lãnh thổ, các đơn vị hành chính huyện ở nước ta khơng có sự khác biệt rõ nét (trừ các huyện miền núi, hải đảo). Giai đoạn năm 1945-1959 Nhà nước ta không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện. Việc không tổ chức Hội đồng nhân dân ở những cấp hành chính lúc đó đã có sự cân nhắc đến vị trí của các cấp hành chính và tính chất quản lý khác nhau giữa đơ thị và nơng thơn của các cấp chính quyền địa phương. Việc tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, không phân biệt chính quyền nơng thơn và thành thị chỉ được thực hiện từ Hiến pháp năm 1980 đến nay. Do đó, trong giai đoạn hiện nay xác lập mơ hình tổ chức chính quyền huyện trong điều kiện khơng tổ chức Hội đồng nhân dân khơng phải là tiền lệ, mà có sự kế thừa kinh nghiệm lịch sử, nhằm tổ chức hợp lý các cấp chính quyền địa phương nói chung và chính quyền huyện nói riêng ở nước ta trong giai đoạn hiện nay.
Bốn là, tham khảo kinh nghiệm tổ chức chính quyền địa phương của
Tổ chức chính quyền địa phương trên thế giới rất đa dạng, gồm nhiều mơ hình khác nhau, nhưng dù theo mơ hình nào thì chính quyền địa phương ở các nước cũng có hai sự phân biệt: (1) phân biệt giữa chính quyền tự quản với chính quyền đại diện, (2) phân biệt giữa chính quyền đơ thị với chính quyền nơng thơn.
- Đối với chính quyền tự quản, chính quyền trung ương cơng nhận và trao quyền tự quản trong những phạm vi và mức độ khác nhau cho các địa phương. Chính quyền địa phương tự quản có hội đồng do dân bầu để quyết định các công việc thuộc thẩm quyền. Các hội đồng có cơ quan chấp hành riêng. Chính quyền địa phương tự quản chịu sự kiểm sốt của chính quyền trung ương (tùy theo mức độ phân quyền về một số vấn đề quan trọng, chính quyền trung ương hoặc vẫn giữ quyền giám hộ bằng quyền phê chuẩn, đình chỉ, sửa đổi hay hủy bỏ các quyết định, ban hành các quyết định thay các pháp nhân tự quản, thi hành kỷ luật đến mức bãi nhiễm các nhà chức trách địa phương, hoặc sử dụng cơ chế tài phán hành chính…). Chính quyền trung ương có thể có đại diện bên cạnh chính quyền tự quản địa phương. Ở Pháp, tất cả các tỉnh đều có những thị trưởng do hội đồng tỉnh bầu cử và ở dưới quyền kiểm soát của các tỉnh trưởng. Tỉnh trưởng do Nhà nước trung ương bổ nhiệm có nhiệm vụ giám sát việc thực hiện pháp luật của các cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương.
Cách tổ chức chính quyền địa phương theo mơ hình này khơng phân theo thứ bậc. Các tổ chức hành chính địa phương có vị trí ngang nhau, khơng có sự phụ thuộc cấp trên, cấp dưới. Sự khác nhau của các tổ chức hành chính địa phương chính là quy mơ, loại hình cũng như chức năng, nhiệm vụ được pháp luật quy định. Các tổ chức hành chính địa phương độc lập với nhau về hoạt động quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn lãnh thổ địa phương. Luật sẽ quy định cho mỗi loại chính quyền địa phương có những chức năng, nhiệm vụ cụ thể cùng những tiêu chí phân loại riêng cho từng loại.
Bên cạnh chính quyền địa phương tự quản là chính quyền đại diện của trung ương ở địa phương.
Các mơ hình chính quyền tự quản địa phương được áp dụng cho các đơn vị lãnh thổ tự nhiên không phụ thuộc vào số lượng, mật độ dân cư, diện tích lãnh thổ và đặc điểm địa lý. Các mơ hình này đa dạng khơng chỉ về số lượng dân cư, diện tích…, mà có thể là đơ thị hay nơng thơn, miền núi hoặc miền xuôi, đất liền hoặc hải đảo… Cịn đơn vị hành chính nhân tạo là các đơn vị hành chính hình thành thuần túy theo quyết định hành chính, để tiện cho việc quản lý về hành chính trên một số lĩnh vực nào đó, chẳng hạn, ở Pháp có các đơn vị hành chính theo các vùng, quận, huyện; ở Mỹ sự phân chia này dựa trên khu bầu cử, khu trường học, khu cảnh sát, khu tư pháp, khu thu thuế, khu phòng hỏa… Ở những nơi đó khơng có các cơ quan đại diện do nhân dân bầu mà chỉ cần có cơ quan hành chính địa phương để thực hiện chức năng quản lý. Các đơn vị hành chính này có thể thực hiện nhiệm vụ được giao trên địa bàn của nhiều đơn vị hành chính tự quản, tản quyền nhưng khơng phải là đơn vị hành chính cấp trên đối với các đơn vị đó.
- Đối với đơ thị, ở hầu hết các quốc gia đều tổ chức chính quyền theo mơ hình một cấp. Ở đơ thị chỉ có một cấp chính quyền duy nhất, có hội đồng và cơ quan hành chính đơ thị đứng đầu là Thị trưởng hoặc chức danh tương tự do Hội đồng hoặc do người dân bầu trực tiếp. Ở bên dưới, chỉ có các cơ quan đại diện cho chính quyền đơ thị thực hiện chức năng quản lý mà không phải là một cấp chính quyền. Một số nước như Trung Quốc, Hàn Quốc, đô thị được phân chia thành ba cấp nhưng không phải ở cấp nào cũng tổ chức thành một cấp chính quyền hồn chỉnh. Cấp đường phố ở trung ương và cấp phường (Gu) ở Hàn Quốc chỉ là những cơ quan đại diện của chính quyền cấp trên, chịu trách nhiệm cung ứng một số dịch vụ thiết yếu cho người dân.
Căn cứ vào vị trí, tính chất của đơn vị hành chính huyện trong hệ thống tổ chức chính quyền địa phương, thực trạng tổ chức, hoạt động của Hội
đồng nhân dân huyện, cũng như kinh nghiệm lịch sử tổ chức chính quyền cách mạng của nước ta và kinh nghiệm tổ chức chính quyền địa phương, đơ thị của các nước trên thế giới, trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường, hội nhập quốc tế, xây dựng nhà nước pháp quyền, phát triển khoa học công nghệ và xu hướng đẩy mạnh cải cách hành chính hiện nay, việc thí điểm khơng tổ chức Hội đồng nhân dân huyện ở nước ta là cần thiết và hợp lý, tạo tiền đề đổi mới một cách căn bản tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong thời gian tới.