Chương 1 : NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỰ DO LẬP HỘI
2.3. Những bất cập, hạn chế và những yêu cầu đặt ra với việc hoàn
thiện pháp luật về tự do lập hội tại Việt Nam và nguyên nhân
2.3.1. Những bất cập, hạn chế của pháp luật về tự do lập hội tại Việt Nam
Tự do lập hội là một trong những quyền tự do cơ bản của con người, được ghi nhận trong luật nhân quyền quốc tế và Hiến pháp của nước ta. Trong hơn 70 năm xây dựng đất nước, Đảng và Nhà nước đã đưa ra những chủ trương, đường lối về hội quần chúng, được thể chế hóa bằng các văn bản pháp luật ban hành bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Thêm vào đó, các hội ở nước ta đã và đang phát triển rất đa dạng, phong phú về cả quy mô, hình thức và lĩnh vực hoạt động. Theo thống kê của
Bộ Nội vụ, tính đến tháng 12/2014, cả nước có 52.565 hội, trong đó 8.792 hội có tính chất đặc thù. Bên cạnh đó, theo thống kê của Bộ Khoa học và Công nghệ, đến hết năm 2014, cả nước có khoảng 1.150 tổ chức khoa học & công nghệ công lập và 1.350 tổ chức khoa học & công nghệ ngoài công lập hoạt động trên cả nước, khoảng 200 quỹ có phạm vi hoạt động toàn quốc và rất nhiều quỹ hoạt động ở địa phương [13, tr.15] và rất nhiều hội, đoàn, tổ chức không đăng ký. Tuy nhiên, như đã phân tích ở trên, khung pháp luật về hội ở Việt Nam hiện nay còn nhiều bất cập và hạn chế, chưa đáp ứng được nhu cầu về tự do lập hội của đông đảo quần chúng nhân dân cũng như chưa bảo đảm tinh thần tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm quyền con người theo Hiến pháp năm 2013. Các hạn chế đó cụ thể như sau:
- Về chủ thể của quyền lập hội, Hiến pháp và pháp luật hiện hành về hội chỉ ghi nhân “công dân Việt Nam” mới là chủ thể của quyền này. So với pháp luật nhân quyền quốc tế và nhiều quốc gia trên thế giới quy định chủ thể quyền tự do lập hội là “tất cả mọi người”, quy định này hạn hẹp hơn và không phù hợp với xu thế hội nhập quốc tế của thế giới. Việc quy định như vậy là hạn chế quyền tự do lập hội của những người nước ngoài đang sinh sống và làm việc hợp pháp tại Việt Nam bởi họ cũng có nhu cầu được tham gia các công đoàn, hội đồng hương, hiệp hội khoa học, câu lạc bộ sở thích,…[8, tr.25] - Về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về hội và tự do hiệp hội đã lỗi thời, chưa đồng bộ, thiếu thống nhất và toàn diện, nằm rải rác trong nhiều loại hình văn bản nhưng lại chưa quy định rõ ràng về các vấn đề liên quan đến hội, cụ thể:
Sắc lệnh 102/SL/L004 về quyền lập hội đã được ban hành từ năm 1957 nhưng đến nay vẫn còn hiệu lực. Các quy định của luật này chủ yếu là các quy định mang tính chất nguyên tắc và đã không còn phù hợp với thực tế hoạt động hội hiện nay, ví dụ như quy định tại Điều 4 “những hội đã thành lập
trước ngày ban hành Luật này và đã hoạt động trong vùng tạm bị chiếm trong thời kỳ kháng chiến, nay muốn tiếp tục hoạt động phải xin phép lại”, hoặc các quy định liên quan đến xử phạt hành chính đã rất lỗi thời trong bối cảnh Việt Nam đã đổi đơn vị tiền tệ. Hiện nay, Sắc lệnh này không có giá trị pháp lý trên thực tế, không có khả năng áp dụng, các vấn đề liên quan đến thành lập, hoạt động và quản lý hội được điều chỉnh bằng các văn bản của Chính phủ như Nghị định, Thông tư, Quyết định, Quy chế,… thiên về quy định các thủ tục hành chính, quy trình của hội tại các cơ quan nhà nước. Như vậy, ở Việt Nam hiện nay cũng chưa có đạo luật nào dưới Hiến pháp được ban hành nhằm ghi nhận và bảo vệ quyền tự do lập hội của người dân, việc thực hiện quyền này vì thế cũng gặp nhiều khó khăn [3].
Nghị định số 45/2010/NĐ-CP của Chính phủ với vai trò là văn bản có hiệu lực trực tiếp điều chỉnh việc thành lập và hoạt động của các hội được đánh giá là khắt khe, được ban hành theo hướng quản lý hoạt động hội thay vì tôn trọng và bảo vệ quyền tự do lập hội của người dân. Nghị định và các văn bản liên quan còn thiếu các quy định liên quan đến các hội như quy định điều chỉnh hội không có hội viên và các tổ chức cộng đồng; quy định đầu mối quản lý thống nhất các hội; cơ chế đánh giá, giám sát trách nhiệm giải trình và tính công khai, minh bạch của các hội; chính sách khuyến khích và ưu đãi thuế dành cho các hoạt động vì mục đích phát triển cộng đồng;…
Nhiều văn bản riêng lẻ quy định các hình thức khác nhau của hội như Quyết định số 68/2010/QĐ-TTg quy định về hội có tính chất đặc thù, Nghị định số 12/2012/NĐ-CP quy định về đăng ký và quản lý hoạt động các tổ chức phi chính phủ nước ngoài tại Việt Nam, Nghị định số 30/2012/NĐ-CP quy định về tổ chức, hoạt động của quỹ xã hội, quỹ từ thiện,… Theo lịch sử cũng như từ góc độ tiếp cận của khoa học pháp lý về hội như đã trình bày tại Chương 1, tổ chức phi chính phủ quốc tế hay địa phương, hay các quỹ xã hội,
quỹ từ thiện chỉ là những hình thức khác nhau của hội, vì vậy nên được quy định thống nhất trong một văn bản luật, thay cho hệ thống pháp luật về hội hiện hành có những quy định pháp luật chồng chéo, trùng lặp và có tồn tại sự bất công về vị thế giữa các hội.
- Về các thủ tục thành lập hội, các quy định trong Nghị định 45/2010/NĐ- CP và các văn bản liên quan còn nhiều bất cập, chưa thừa nhận tính hợp pháp của hội không đăng ký, cùng với đó là các thủ tục hành chính nặng nề khiến nhiều hội trên thực tế không thể đăng ký hoặc gặp khó khăn, sách nhiễu, quan liên khi đi đăng ký, hoặc phải chờ rất lâu để được cấp phép đồng ý thành lập, hoạt động hội vì thế gặp khó khăn, giảm hiệu quả và hạn chế những đóng góp của hội vào công cuộc phát triển xã hội.
Theo nghiên cứu của Nhóm làm việc vì sự tham gia của người dân năm 2016, “tất cả các tổ chức thuộc nhóm “tổ chức chính trị - xã hội” đều đã đăng ký và có tư cách pháp nhân, 27% thuộc nhóm NGO/quỹ chưa có tư cách pháp nhân, và 52% nhóm hội, tổ chức khác không có tư cách pháp nhân”. Trong số những nhóm chưa có tư cách pháp nhân, “39% các tổ chức nghĩ không cần phải đăng ký, 19% không đủ điều kiện để đăng ký và 9% đã nộp hồ sơ nhưng không được chấp nhận” [13, tr.36]. Cũng theo khảo sát này, các hội nộp hồ sơ nhưng bị từ chối được cơ quan nhà nước trả lời bằng nhiều lý do như “khi có người câm điếc có bằng Đại học để làm (chủ tịch Nhóm người điếc câm ở Tp.Hồ Chí Minh) thì họ (cơ quan nhà nước có thẩm quyền) lại bảo trẻ quá sao làm chủ tịch được” [13, tr.36, 37]; hoặc một tổ chức liên quan đến tôn giáo ở Huế không thể đăng ký như một tổ chức từ thiện tôn giáo vì Nghị định 45/2010/NĐ-CP quy định văn bản này không điều chỉnh các tổ chức tôn giáo, mà phải đăng ký là doanh nghiệp xã hội theo Nghị định 81/2002/NĐ-CP và thực hiện các nghĩa vụ liên quan đến thuế, dù thành viên hội đều là các tu sĩ và hội hoạt động trên lĩnh vực tôn giáo – từ thiện [13, tr.38].
với các quy định mơ hồ như yêu cầu của người đứng đầu ban vận động thành lập hội “phải là người có uy tín trong lĩnh vực hoạt động đó”, hay “không trùng lặp về tên gọi và lĩnh vực hoạt động chính với hội đã được thành lập hợp pháp trước đó trên cùng địa bàn lãnh thổ”, các quy định liên quan đến cơ quan chủ quản,… đã tạo ra những rào cản, thậm chí là tước đoạt quyền tự do lập hội của mọi người (trường hợp một hội không thể đăng ký với lý do đã có hội hoạt động cùng lĩnh vực trên cùng địa bàn đăng ký hợp pháp trước đó) [13, tr.39]. Đồng thời, pháp luật về hội hiện hành còn gây khó khăn cho công tác quản lý hội của nhà nước khi các hội hoạt động một đằng mà phải đăng ký thành lập một nẻo (trường hợp tổ chức tôn giáo tại Huế như đã trích dẫn trên).
Nhìn chung, các quy định hiện hành về thành lập hội được nhà làm luật tiếp cận theo hướng luật để quản lý hội, tạo thuận lợi cho cơ quan hành chính, vẫn còn tư tưởng lo sợ sự phát triển của hội dẫn đến sự thay đổi chế độ, nên chưa nhìn nhận đúng đắn đây là quyền tự do của con người và trách nhiệm của Nhà nước phải tôn trọng, bảo vệ và thúc đẩy các quyền tự do đó.
- Về việc gây quỹ và tổ chức các hoạt động của hội, hiện có nhiều văn bản quy định khác nhau cho các loại hình hiệp hội khác nhau, như hoạt động các hội, các hội đặc thù, các quỹ xã hội, quỹ từ thiện, các tổ chức khoa học công nghệ, các tổ chức phi chính phủ quốc tế,… được quy định ở các văn bản luật khác nhau, gây sự trùng lặp, thiếu thống nhất và toàn diện. Thực tế hoạt động hội chỉ ra rằng, với những hội đã đăng ký, có tư cách pháp nhân, khi triển khai các hoạt động vẫn phải trải qua thủ tục hành chính rườm rà, phải tiến hành xin các giấy phép “con”, ví dụ như hoạt động hội thảo, hội nghị có yếu tố nước ngoài phải xin giấy phép của Thủ tướng hoặc Thủ trưởng cơ quan trung ương, hoạt động triển lãm hay biểu diễn nghệ thuật phải xin giấy phép của cơ quan quản lý văn hóa, đăng ký hoạt động ở một tỉnh nhưng tổ chức hoạt động ở tỉnh khác phải xin phép chính quyền địa phương,…[13, tr.44].
này nên hoạt động của hội thường xuyên gặp khó khăn. Theo quy định hiện hành, các hoạt động của hội được quy định trong Điều lệ hội và phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, mà các hội không có tư cách pháp nhân không thể đáp ứng điều kiện này, vì vậy hội cũng không xin được các giấy phép để tổ chức hoạt động của hội. Bên cạnh đó, hoạt động của hội cũng luôn đứng trước nguy cơ cao bị cơ quan nhà nước yêu cầu giải tán, với các lý do như làm mất trật tự công cộng, gây ảnh hưởng đến sinh hoạt của cộng đồng (ví dụ với các chương trình sử dụng âm thanh, ánh sáng),… mà không thể khiếu nại hay yêu cầu cơ quan nhà nước xử lý do không có tư cách pháp nhân.
Đối với hoạt động gây quỹ của các hội, pháp luật điều chỉnh hoạt động này cũng trong tình trạng vừa thừa vừa thiếu. Đối với các tổ chức phi chính phủ và quỹ, các nguồn hỗ trợ tài chính chủ yếu đến từ các tổ chức phi chính phủ, quỹ quốc tế khác, các đại sự quán, doanh nghiệp hoặc cá nhân hảo tâm người nước ngoài với nguồn lực tài chính dồi dào, nhưng các tổ chức này phải thực hiện quy trình rất phức tạp và khắt khe để xin phê duyệt nhận viện trợ nước ngoài, theo quy định Nghị định 93/2009/NĐ-CP như đã trình bày ở trên. Thực tế hoạt động của các tổ chức này cho thấy, việc xin tài trợ từ các tổ chức và cá nhân nước ngoài đã khó, nhưng thủ tục nhận tiền từ Nhà nước còn khó hơn [13, tr.47].
Trong khi đó, đối với các hội nhóm từ thiện, việc gây quỹ cho hoạt động của hội dựa trên quyên góp từ thiện từ các cá nhân và các hội, tổ chức khác. Mục đích của hoạt động gây quỹ này thường tạo ra các giá trị vật chất cụ thể, có thể thấy ngay kết quả; hình thức kêu gọi đóng góp linh hoạt qua mạng Internet hoặc theo mạng lưới quan hệ cá nhân; nhà hảo tâm quyên tiền dựa trên lòng tin vào người gây quỹ. Hình thức gây quỹ này khá phổ biến nhưng lại không được pháp luật điều chỉnh trực tiếp mà thông qua các quy
định chung khác như Bộ luật Hình sự (trường hợp cá nhân nhận tiền từ thiện có hành vi lừa đảo hoặc rửa tiền sẽ bị điều chỉnh bởi pháp luật hình sự) hay các quy định về nghĩa vụ thuế (tiền nhận được hoặc sử dụng cho mục đích từ thiện không phải chịu thuế) [36]. Việc không có quy định pháp luật điều chỉnh trực tiếp khiến hoạt động gây quỹ này không có tính ổn định vì lòng tin của nhà hảo tâm có thể thay đổi tùy lúc, đồng thời việc sử dụng đúng mục đích của nguồn tiền gây được cũng không được giám sát qua các cơ chế công khai, minh bạch [23, tr.44].
Đối với các hội, quỹ được Nhà nước đứng ra bảo trợ để tổ chức các chương trình từ thiện, hoạt động gây quỹ diễn ra suôn sẻ hơn nhưng không tạo được thiện cảm với người quyên góp do họ cảm thấy bị “ép buộc” phải quyên góp hoặc không có niềm tin đối với các hoạt động này. Những người thực hiện các nhiệm vụ này là thường là thành viên của các Hội Nông dân, Hội Phụ nữ, Đoàn Thanh niên, Hội Cựu chiến binh, địa bàn hoạt động dựa trên địa bàn cư trú, hình thức kêu gọi là trực tiếp, người đi quyên góp vào nhà từng người để vận động đóng góp. Quy định điều chỉnh hoạt động gây quỹ này là Điều lệ của các tổ chức chính trị - xã hội và Nghị định 64/2008/NĐ-CP về vận động, tiếp nhận, phân phối và sử dụng các nguồn đóng góp tự nguyện hỗ trợ nhân dân khắc phục khó khăn.
- Về cơ chế bảo vệ và thúc đẩy quyền tự do lập hội, như đã trình bày ở trên, cơ chế bảo vệ quyền con người nói chung và quyền tự do lập hội nói riêng ở Việt Nam còn rất yếu, người dân chưa áp dụng được các cơ chế quốc tế, hiện mới áp dụng được các cơ chế khiếu nại hành chính và tư pháp khi quyền của họ bị từ chối thực hiện, bị ngăn cản hoặc vi phạm bởi cơ quan hoặc cán bộ nhà nước. Trên thực tế, một số vụ việc cho thấy khiếu nại về quyền lập hội của người dân không được cơ quan hành chính giải quyết thấu đáo [19, tr.51].
vi phạm của hội cũng “vắng bóng” trong các văn bản pháp luật. Theo pháp luật hiện hành, tính công khai, minh bạch chỉ được quy định trong nguyên tắc hoạt động của hội tại Điều 3 Nghị định số 45/2010/NĐ-CP, chưa có cơ chế để các cơ quan nhà nước hoặc cơ quan độc lập thực hiện vai trò giám sát hoạt động hội cũng như cơ chế để hội thực hiện trách nhiệm giải trình, đảm bảo tính công khai, minh bạch về hoạt động hội, đồng thời cũng chưa có quy định cụ thể về xử lý khi hội vi phạm, hay các quy định về tạm đình chỉ, thu hồi con dấu của hội [3]. Việc không có cơ chế để hội công khai, minh bạch hoạt động của mình sẽ dẫn đến hội khó tạo được lòng tin đến các hội viên và các nhà tài trợ, đối tác của hội, từ đó gây khó khăn cho hoạt động huy động nguồn lực phục vụ cho hoạt động hội cũng như hội khó lòng nâng cao vị thế và tầm ảnh hưởng của hội đến công chúng. Như vậy, sự thiếu hụt các quy định này không những gây khó khăn cho hoạt động quản lý hội của cơ quan nhà nước mà còn có tác động tiêu cực đến chính hoạt động của các hội.
Từ việc rà soát, phân tích pháp luật hiện hành và nhìn vào thực tiễn hoạt động hội, có thể kết luận rằng các quy định hiện hành về hội chưa thể hiện sự tôn trọng đối với quyền tự do lập hội, mang nặng tính quản lý nhà