Chương 1 : NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỰ DO LẬP HỘI
2.2. Pháp luật về tự do lập hội tại Việt Nam từ Đổi mới (1986) đến nay
Bước sang thời kỳ Đổi mới, quyền lập hội tiếp tục được ghi nhận trong Điều 69 Hiến pháp năm 1992 – Hiến pháp mới của thời kỳ Đổi mới, theo đó: “Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí; có quyền được thông tin; có quyền hội họp, lập hội, biểu tình theo quy định của pháp luật”. Trên cơ sở quy định này của Hiến pháp, bên cạnh Luật số 102/SL-L004 về quyền lập hội năm 1957 vẫn còn hiệu lực thi hành, Chính phủ đã ban hành một loạt nghị định để chi tiết hoá quyền tự do lập hội, cụ thể như sau:
- Nghị định số 88/2003/NĐ-CP ngày 30/7/2003 của Chính phủ quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý hội (thay thế Nghị định số 258/TTg ngày 14/6/1957 của Thủ tướng Chính phủ về việc quy định chi tiết thi hành Luật số 102/SL/L004 ngày 20/5/1957 về quyền lập hội);
- Nghị định số 45/2010/NĐ-CP ngày 21/4/2010 của Chính phủ quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý hội (thay thế Nghị định số 88/2003/NĐ-CP);
- Nghị định số 33/2012/NĐ-CP ngày 13/4/2012 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 45/2010/NĐ-CP ngày 21/4/2010 của Chính phủ quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý hội.
Dấu mốc quan trọng đánh dấu bước ngoặt trong lịch sử lập pháp Việt Nam gắn liền với các tư tưởng về quyền con người theo chuẩn mực nhân quyền quốc tế là sự ra đời của Hiến pháp năm 2013. Hầu hết các quyền con
người, quyền công dân trong Hiến pháp 1992 đã được sửa đổi, bổ sung trong Hiến pháp 2013 với nhiều điểm tiến bộ, ngày càng tiến gần hơn với các tiêu chuẩn nhân quyền quốc tế. Trong đó, quyền tự do lập hội được quy định trong Điều 25 Hiến pháp 2013, cụ thể: “Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình. Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định”. Theo quy định của Hiến pháp 2013, các quyền con người hiến định được thể chế hóa trong pháp luật chuyên ngành.
Tổng kết lại, quyền tự do lập hội ở Việt Nam hiện đang được điều chỉnh bởi các văn bản pháp luật sau [6, 4]:
- Chương II Hiến pháp năm 2013;
- Chương IV Bộ luật dân sự 2015 quy định về pháp nhân; - Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 1999;
- Luật Công đoàn năm 2012.
- Sắc lệnh số 102/SL/L004 ngày 20 tháng 5 năm 1957 ban hành Luật quy định quyền lập hội;
- Nghị định số 45/2010/NĐ-CP ngày 21 tháng 4 năm 2010 quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý hội;
- Nghị định số 33/2012/NĐ-CP ngày 13 tháng 4 năm 2012 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 45/2010/NĐ-CP;
- Thông tư số 03/2013/TT-BNV ngày 16 tháng 4 năm 2013 quy định chi tiết thi hành Nghị định số 45/2010/NĐ-CP;
- Thông tư số 03/2014/TT-BNV ngày 19 tháng 6 năm 2014 sửa đổi Thông tư số 03/2013/TT-BNV;
- Nghị định số 30/2012/NĐ-CP ngày 12 tháng 4 năm 2012 về tổ chức, hoạt động của quỹ xã hội, quỹ từ thiện;
- Thông tư số 02/2013/TT-BNV ngày 10 tháng 4 năm 2013 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 30/2012/NĐ-CP;
- Nghị định số 68/2008/NĐ-CP ngày 30 tháng 5 năm 2008 quy định điều kiện, thủ tục thành lập, tổ chức, hoạt động và giải thể cơ sở bảo trợ xã hội;
- Nghị định số 08/2014/NĐ-CP ngày 27 tháng 1 năm 2014 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật khoa học và công nghệ;
- Thông tư số 03/2014/TT-BKHCN ngày 31 tháng 3 năm 201 hướng dẫn điều kiện thành lập và đăng ký hoạt động của tổ chức khoa học và công nghệ, văn phòng đại diện, chi nhánh của tổ chức khoa học và công nghệ;
- Quyết định số 68/2010/QĐ-TTg ngày 01 tháng 11 năm 2010 của Thủ tướng Chính phủ quy định về hội có tính chất đặc thù;
- Quyết định số 71/2011/QĐ-TTg ngày 20 tháng 12 năm 2011 về bảo đảm, hỗ trợ kinh phí từ ngân sách nhà nước đối với các hội có tính chất đặc thù;
- Nghị định số 12/2012/NĐ-CP ngày 1 tháng 3 năm 2012 về đăng ký và quản lý hoạt động của các tổ chức phi chính phủ nước ngoài tại Việt Nam;
- Thông tư số 05/2012/TT-BNG ngày 12 tháng 11 năm 2012 hướng dẫn thi hành Nghị định số 12/2012/NĐ-CP.
Ngoài các văn bản pháp luật nêu trên, còn có một số văn bản pháp luật khác điều chỉnh gián tiếp các hoạt động hội như các văn bản pháp luật về thuế, về tài chính, ngân sách nhà nước, tài trợ, viện trợ, các văn bản liên quan đến hoạt động thanh tra, kiểm tra, xử lý khiếu nai, tố cáo,...
2.2.1. Phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng của pháp luật về hội ở Việt Nam hiện nay
Điều 1 Nghị định số 45/2010/NĐ-CP quy định:
Nghị định này quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý nhà nước đối với hội và Nghị định này không áp dụng với các tổ chức: a) Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Nông dân Việt Nam, Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam; b) Các tổ chức giáo hội.
Định nghĩa về hội được quy định tại Điều 2, theo đó hội “là tổ chức tự nguyện của công dân, tổ chức Việt Nam cùng ngành nghề, cùng sở thích, cùng giới, có chung mục đích tập hợp, đoàn kết hội viên, hoạt động thường xuyên, không vụ lợi nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của hội, hội viên, của cộng đồng; hỗ trợ nhau hoạt động có hiệu quả, góp phần vào việc phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, được tổ chức và hoạt động theo Nghị định này và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan”. Hội “có tư cách pháp nhân” và có “trụ sở chính đặt tại Việt Nam” (Điều 4). Chương 6 của Nghị định bao gồm các quy định của hội có tính chất đặc thù.
Dựa trên định nghĩa về hội của Liên hợp quốc và xét theo tình hình thực tế, Báo cáo tóm tắt về xã hội dân sự Việt Nam của ADB chỉ ra ở Việt Nam hiện nay đang tồn tại 4 loại hình hiệp hội chính [12], đó là:
- Các tổ chức quần chúng bao gồm Hội Nông dân, Hội Phụ nữ, Đoàn Thanh niên, Hội Cựu chiến binh và Liên đoàn Lao động, là những hội được Nhà nước tài trợ kinh phí hoạt động, thực hiện các nhiệm vụ do Đảng Cộng sản và Nhà nước giao phó (Hiến pháp 2013 quy định tại Điều 9 các tổ chức chính trị - xã hội “phối hợp và thống nhất hành động trong Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, trong khi đó Điều 3 Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam quy định Mặt trận Tổ quốc Việt Nam quyền và nghĩa vụ “thực hiện đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước”), vì vậy chịu trách nhiệm trước Nhà nước về hoạt động của hội. Tư cách thành viên của các hội này được hình thành do địa bàn cư trú hoặc làm việc tại khu vực công, chứ không nhất thiết phải do sự hoạt động hoặc tham gia của các thành viên. Các tổ chức quần chúng này có liên kết cơ sở rất mạnh và đông hội viên.
- Các hội nghề nghiệp là các hiệp hội doanh nghiệp hoặc mạng lưới các cá nhân, doanh nghiệp làm việc trong cùng lĩnh vực. Các hội này bao gồm 28 hội có tính chất đặc thù được quy định trong Quyết định số 68/2010/QĐ-TTg,
các hội này được Nhà nước hỗ trợ kinh phí, giao biên chế và thực hiện một số công tác do Nhà nước giao phó; và các hội không thuộc quản lý nhà nước, hoạt động theo nguyên tắc tự nguyện, tự chủ về tài chính và tự chịu trách nhiệm, vì các mục đích nhân đạo, phát triển hoặc nghiên cứu khoa học.
- Các tổ chức phi chính phủ tại Việt Nam, bao gồm các tổ chức phi chính phủ Việt Nam và các tổ chức phi chính phủ quốc tế hoạt động tại Việt Nam. Các tổ chức này tổ chức hoạt động trên nhiều lĩnh vực khác nhau và đóng vai trò trong việc cung cấp dịch vụ, xóa đói giảm nghèo, góp ý và xây dựng chính sách, pháp luật, theo dõi và giám sát hoạt động của cán bộ công chức và các cơ quan nhà nước, vận động sự tham gia và truyền tải ý kiến của người dân. Nguồn tài chính của các tổ chức này đến từ sự đóng góp của hội viên, nhận sự tài trợ từ các quỹ, tổ chức, doanh nghiệp tư nhân, hoặc từ hoạt động gây quỹ của tổ chức. Đặc điểm quan trọng của các tổ chức phi chính phủ là hoạt động của các tổ chức này không vì mục đích lợi nhuận, các lợi nhuận từ việc kinh doanh dịch vụ nếu có sẽ được tái đầu tư trở lại cộng đồng.
- Các tổ chức cộng đồng là các tổ chức được thành lập tự nguyện dựa vào cộng đồng tại khu vực địa lý nhất định, có thể phi chính thức hoặc liên kết với các tổ chức chính thức (các tổ chức phi chính phủ, các tổ chức đoàn thể nhân dân), hoạt động nhằm phát triển địa phương hoặc có mối quan tâm chung, ví dụ như hỗ trợ tín dụng, tham gia chuỗi giá trị, hỗ trợ các nhóm yếu thế trong cộng đồng, câu lạc bộ các cụ hưu trí… Các tổ chức này rất đa dạng, hình thành ở cả khu vực thành thị lẫn nông thôn.
Chiểu theo quy định của Nghị định số 45/2010/NĐ-CP, pháp luật về hội ở Việt Nam hiện tại chỉ công nhận và điều chỉnh các hội có tư cách pháp nhân, được thành lập theo pháp luật Việt Nam và có phạm vi hoạt động trên lãnh thổ Việt Nam. Các tổ chức quần chúng như đã nêu trên được quy định trong pháp luật về Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và Điều lệ hoạt động của các
hội; các tổ chức phi chính phủ nước ngoài hoạt động tại Việt Nam được điều chỉnh bởi Nghị định số 12/2012/NĐ-CP về đăng ký và quản lý hoạt động của các tổ chức phi chính phủ nước ngoài tại Việt Nam, hoạt động dưới sự quản lý của Bộ Ngoại giao; các quỹ xã hội, quỹ từ thiện được điều chỉnh bởi Nghị định số 30/2012/NĐ-CP về tổ chức, hoạt động của quỹ xã hội, quỹ từ thiện; các tổ chức cộng đồng, các đoàn hội không đăng ký không được pháp luật về hội tại Việt Nam điều chỉnh. Như vậy, có thể thấy phạm vi điều chỉnh của luật về hội tại Việt Nam là khá hẹp so với quy định của pháp luật quốc tế, những đối tượng, dù cùng là hội, nhưng được điều chỉnh bởi các văn bản khác nhau, dẫn đến chính sách của Nhà nước dành cho các hội này cũng khác nhau, tạo sự bất bình đẳng giữa các hội.
Nghị định số 45/2010/NĐ-CP, sửa đổi bổ sung bởi Nghị định số 33/2012/NĐ-CP hiện chưa có quy định nào về các trường hợp bị hạn chế quyền tự do lập hội.
2.2.2. Quy định về thành lập hội theo pháp luật về hội ở Việt Nam hiện nay
- Về điều kiện thành lập hội: được quy định tại Điều 5 Nghị định số 45/2010/NĐ-CP quy định 4 điều kiện thành lập hội, bao gồm:
1. Có mục đích hoạt động không trái với pháp luật; không trùng lặp về tên gọi và lĩnh vực hoạt động chính với hội đã được thành lập hợp pháp trước đó trên cùng địa bàn lãnh thổ;
2. Có điều lệ; 3. Có trụ sở;
4. Có số lượng công dân, tổ chức Việt Nam đăng ký tham gia thành lập hội.
Số lượng tối thiểu thành viên của hội được xác định theo phạm vi hoạt động của hội, cụ thể: cả nước hoặc liên tỉnh là 100 người, trong tỉnh là 50
người, trong huyện là 20 người, trong xã là 10 người. Đối với các hiệp hội của các tổ chức kinh tế, hoạt động cả nước có 11 đại diện, trong tỉnh có 5 đại diện. Đối với hội có tính chất đặc thù, số lượng thành viên tối thiểu do cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét quyết định từng trường hợp cụ thể.
- Về trình tự, thủ tục thành lập hội: được quy định tại các Điều 6, Điều 13 và Điều 14 Nghị định số 45/2010/NĐ-CP, theo đó, hội được thành lập khi trải qua 03 thủ tục, tương ứng với 03 quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền như sau:
(1) Thủ tục công nhận ban vận động thành lập hội: Quyết định công nhận ban vận động thành lập hội của cơ quan quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực chính mà hội dự kiến hoạt động (khoản 1 Điều 6);
(2) Thủ tục thành lập hội: Quyết định thành lập hội của Bộ trưởng Bộ Nội vụ đối với hội hoạt động phạm vi cả nước hoặc liên tỉnh, của Chủ tịch UBND cấp tỉnh đối với hội hoạt động phạm vi địa phương (Điều 14);
(3) Thủ tục phê duyệt điều lệ hội: Quyết định phê duyệt Điều lệ hội của Bộ trưởng Bộ Nội vụ đối với hội hoạt động phạm vi cả nước hoặc liên tỉnh, của Chủ tịch UBND cấp tỉnh đối với hội hoạt động phạm vi địa phương (Điều 13).
Có thể thấy, pháp luật hiện hành về hội đã quy định chi tiết về thủ tục, hồ sơ thành lập hội, cũng như thời hạn, thẩm quyền của các cơ quan quản lý nhà nước đối với hoạt động thành lập hội. Điều này là cần thiết để đảm bảo sự minh bạch, các hội có thể tiếp cận các thông tin và các thủ tục dễ dàng, tạo điều kiện cho người dân thực hiện quyền lập hội và cho việc giám sát công việc của các cán bộ và cơ quan nhà nước [4]. Tuy nhiên, quy trình 3 bước này rất phức tạp, nặng về thủ tục hành chính, các hội ở vị thế “thấp hơn” các cơ quan nhà nước, điều này dễ tạo điều kiện cho sự quan liêu, hạch sách, gây cản
trở cho việc thực hiện quyền này của người dân. Thực tiễn hoạt động hội ở Việt Nam chỉ ra rằng, nhiều hội nhóm ở Việt Nam gặp nhiều khó khăn trong việc thành lập, không thể thành lập dẫn đến không được pháp luật Việt Nam thừa nhận, hoạt động hội vì thế cũng bị cản trở hoặc các hội viên trở thành đối tượng của luật hình sự.
2.2.3. Quy định về hoạt động hội theo pháp luật về hội ở Việt Nam hiện nay
Theo quy định tại Điều 23 Nghị định số 45/2010/NĐ-CP, hội có các quyền như sau:
1. Tổ chức, hoạt động theo điều lệ hội đã được phê duyệt. 2. Tuyên truyền mục đích của hội.
3. Đại diện cho hội viên trong mối quan hệ đối nội, đối ngoại có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của hội.
4. Bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của hội, hội viên phù hợp với tôn chỉ, mục đích của hội.
5. Tổ chức, phối hợp hoạt động giữa các hội viên vì lợi ích chung của hội; hòa giải tranh chấp trong nội bộ hội.
6. Phổ biến, huấn luyện kiến thức cho hội viên; cung cấp thông tin cần thiết cho hội viên theo quy định của pháp luật.
7. Tham gia chương trình, dự án, đề tài nghiên cứu, tư vấn, phản biện và giám định xã hội theo đề nghị của cơ quan nhà nước; cung cấp dịch vụ công về các vấn đề thuộc lĩnh vực hoạt động của hội, tổ chức dạy nghề, truyền nghề theo quy định của pháp luật.
8. Thành lập pháp nhân thuộc hội theo quy định của pháp luật. 9. Tham gia ý kiến vào các văn bản quy phạm pháp luật có