Chương 1 : NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỰ DO LẬP HỘI
2.4. Phân tích, đánh giá nội dung Dự thảo Luật về Hội của Việt Nam
Từ đầu những năm 1990, Luật về Hội đã được khởi xướng xây dựng với Bộ Nội vụ là cơ quan chủ trì soạn thảo. Đến năm 2006, thực hiện Nghị quyết số 49/2005/QH11 ngày 19 tháng 11 năm 2005 của Quốc hội khóa XI, Chính phủ đã xây dựng dự án Luật về hội trình Quốc hội Khóa XI tại kỳ họp thứ 9 (tháng 6 năm 2006) nhưng chưa được thông qua. Tiếp đó, thực hiện tinh thần Hiến pháp năm 2013, thực hiện Nghị quyết số 70/2014/QH13 ngày 30 tháng 5 năm 2014 của Quốc hội về điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII, năm 2014 và Chương trình xây dựng Luật, pháp lệnh năm 2015, Chính phủ đã giao Bộ Nội vụ chủ trì, phối hợp với các Bộ, cơ quan liên quan xây dựng Luật về hội. Theo Nghị quyết 718/NQ- UBTNVQH13 ngày 2/1/2014, Luật về hội dự kiến thông qua trong kỳ họp thứ 2 của Quốc hội khóa XIV, tuy nhiên, tại Phiên họp toàn thể lần thứ 5 ngày 13/4/2017 của Ủy ban Pháp luật Quốc hội, Ủy ban quyết định hoãn dự luật về lập hội, theo đề nghị của Chính phủ [3]. Dự thảo cuối cùng, dự thảo lần thứ 7, được trình tại Kỳ họp thứ 2 Quốc hội khóa XIV được đánh giá là chưa có nhiều thay đổi so với các văn bản quy định về hội hiện hành, mang nặng tính quản lý, không tạo ra được môi trường thuận lợi để người dân thực hiện quyền tự do lập hội theo Hiến pháp 2013, “đi ngược lại cam kết bảo vệ quyền con người, hội nhập và hợp tác quốc tế của Việt Nam” [14].
2.4.1.Các quy định chung về tự do lập hội theo Dự thảo Luật về Hội [2]
- Về khái niệm “hội” theo quy định tại Điều 4 Dự thảo, được hiểu là “tổ chức được thành lập trên cơ sở tự nguyện của công dân Việt Nam, cùng chung mục đích” với các yêu cầu “hoạt động không vì lợi nhuận, nhằm bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp của hội, hội viên và cộng đồng theo quy định của pháp luật, góp phần thực hiện chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước trong lĩnh vực hoạt động; được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận đăng ký thành lập, công nhận điều lệ và người đứng đầu hội”. Theo khái niệm này, dự thảo chỉ công nhận các hội “của công dân Việt Nam”, không ghi nhận hội của người nước ngoài đang sinh sống và làm việc hợp pháp trên lãnh thổ Việt Nam, sẽ được phân tích và đánh giá trong phần chủ thể quyền tự do lập hội.
Cùng với đó, các yêu cầu đối với hội theo khái niệm trên đã giới hạn khái niệm hội. Yêu cầu hội phải “được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận đăng ký thành lập, công nhận điều lệ và người đứng đầu hội”, giống như pháp luật hiện tại, chỉ công nhận những hội có tư cách pháp nhân, loại trừ và không thừa nhận vị trí của các hội không đăng ký. Trong thực tế, các hội này có số lượng rất lớn và hoạt động đem lại những giá trị thiết thực cho hội viên và xã hội, có thể kể đến một số hội như hội đồng hương, hội bệnh nhân ung thư vú, hội chăm sóc người có HIV, hội xây trường cho trẻ em nghèo miền núi,... Việc tập hợp của những hội này là “hoàn toàn bình thường trong một xã hội nhân bản và dân chủ” [13], thể hiện nhu cầu hiệp hội cơ bản và thực hiện quyền tự do lập hội của người dân. Định nghĩa “hội” như dự thảo sẽ khiến vị trí của các hội này trong xã hội bị phủ nhận, không được pháp luật bảo vệ, hoạt động hội dễ bị đối mặt với nguy cơ ngăn cản, cấm đoán từ phía các cơ quan công quyền, dẫn đến sự mất mát nguồn lực và tạo ra những mâu thuẫn không đáng có trong xã hội. Bên cạnh đó, với các hội có tư cách pháp nhân, việc thành lập sẽ phải trải qua ba giai đoạn xin cấp phép từ cơ quan hành chính đối với Giấy chứng nhận đăng ký thành lập, điều lệ và người đứng đầu hội. Quy trình, thủ tục thành lập hội sẽ được phân tích kỹ lưỡng hơn trong phần phân tích việc thành lập hội (quy định ở Chương 2
dự thảo), nhưng nhìn sơ bộ thủ tục này không có đổi mới so với thủ tục hiện hành, thể hiện mối quan hệ giữa các hội và Nhà nước vẫn dựa trên “cơ chế xin – cho” [8, tr.230], đi ngược lại với quan điểm của luật nhân quyền quốc tế về hội và tự do lập hội.
Yêu cầu “hoạt động không vì mục đích lợi nhuận” đã giới hạn những hội hoạt động vì mục đích lợi nhuận và dùng chính những lợi nhuận đó phục vụ trực tiếp cho hoạt động của hội, tái đầu tư lại cộng đồng. Theo thống kê của VUSTA, khu vực xã hội dân sự ở Việt Nam hiện nay đang tập hợp đông đảo những tri thức, chuyên gia trong nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội [42]. Việc cho phép hội được cung cấp dịch vụ, tư vấn là cách để không làm lãng phí nguồn nhân lực có chất lượng này, vừa giúp chia sẻ gánh nặng trong vấn đề cung cấp dịch vụ xã hội với nhà nước. Để đảm bảo tính chất “phi lợi nhuận” của các hội, nên chăng pháp luật về hội nên quy định rằng “hội không được hoạt động vì mục đích tìm kiếm và phân chia lợi nhuận cá nhân”.
Thực tiễn hoạt động cũng ghi nhận rằng nhiều hội, tổ chức đang tiến hành hoạt động cung cấp dịch vụ, tư vấn xã hội có thu lợi nhuận (lợi nhuận thu được được tái đầu tư vào hoạt động vì cộng đồng của tổ chức). Để thực hiện hoạt động này, hội đăng ký pháp nhân “con” với cơ quan nhà nước với danh nghĩa là doanh nghiệp xã hội hoặc đơn vị cung ứng dịch vụ, tư vấn. Như vậy, cùng một hội, cùng một đối tượng lại được điều chỉnh bằng nhiều luật khác nhau và chịu sự quản lý của nhiều cơ quan nhà nước khác nhau. Đây cũng chính là một nguyên nhân dẫn đến sự quản lý chồng chéo, cồng kềnh của bộ máy nhà nước. Việc luật hội có quy định thống nhất, đồng bộ sẽ giúp giải quyết vấn đề này.
Yêu cầu hoạt động hội phải “góp phần thực hiện chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước trong lĩnh vực hoạt động” cũng là một hạn chế đối với hội. Tương tự như cơ chế hiện tại, yêu cầu này có thể trở
thành một rào cản đối với việc đăng ký thành lập hội hoặc với việc giám sát, kiểm tra hoạt động hội.
- Về đối tượng áp dụng theo quy định tại Điều 2 Dự thảo, Luật về Hội không áp dụng đối với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và 5 tổ chức chính trị xã hội là Công đoàn Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam, Đoàn Thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam và Hội Cựu chiến binh Việt Nam.
Xét từ khía cạnh lịch sử, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và 5 đoàn thể quần chúng nói trên đã có những đóng góp quan trọng và là một trong những nhân tố làm nên thắng lợi của cách mạng giành độc lập dân tộc và thống nhất đất nước. Trong bối cảnh hiện nay, các tổ chức này thực chất là các tổ chức hoạt động chính trị, do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo, và là cơ sở chính trị của Nhà nước Việt Nam, đảm nhận những vai trò khác nhau do Đảng và Nhà nước giao phó. Về khung pháp lý, 6 tổ chức chính trị - xã hội này được quy định trong Hiến pháp và được điều chỉnh bởi đạo luật riêng như Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Luật Công đoàn hoặc bởi Điều lệ hội, Nhà nước đảm bảo hoạt động các tổ chức này bằng ngân sách nhà nước tương ứng với số biên chế được giao, cấp tài sản cho các tổ chức sử dụng [4]. Xét về đặc điểm các tổ chức này, đây không phải là các hội thuộc khu vực xã hội dân sự mà là cơ chế và cách thức của Đảng để huy động nguồn lực từ quần chúng nhân dân, gắn chặt với thiết chế chính trị tại Việt Nam. Vì vậy, luật về hội không điều chỉnh các đoàn thể này là phù hợp với tình hình thực tiễn tại Việt Nam [3].
Tuy nhiên, hoạt động của các tổ chức này chưa thực sự đem lại những đóng góp cho sự phát triển xã hội, vì vậy chưa xứng đáng với nguồn ngân sách được cấp (chủ yếu do nhân dân đóng góp bằng nghĩa vụ thuế) và chưa hoàn thành nhiệm vụ mà Nhà nước giao [4]. Một khi đã xác định các đoàn thể này thuộc về biên chế nhà nước, pháp luật cần xây dựng các cơ chế để người
dân và các hội thuộc khu vực xã hội dân sự có thể thực hiện giám sát đối với hoạt động của các hội này, yêu cầu hội thực hiện trách nhiệm giải trình, công khai, minh bạch về thu chi ngân sách.
- Về chủ thể của quyền tự do lập hội, trong Dự thảo chủ thể của quyền này chỉ là “công dân Việt Nam”. Quy định đó phù hợp với Điều 25 Hiến pháp năm 2013 mà nêu rằng “công dân Việt Nam có quyền lập hội, hội họp, biểu tình”. Theo Điều 17 Hiến pháp năm 2013 công dân Việt Nam là người có quốc tịch Việt Nam, bao gồm những người có quốc tịch Việt Nam sinh sống và làm việc trên hoặc ngoài lãnh thổ Việt Nam. Tuy nhiên, thực tế cho thấy rất khó để đối tượng người Việt Nam sinh sống và làm việc tại nước ngoài được thực hiện quyền tự do lập hội theo dự thảo luật này bởi khoản 2 Điều 6 Dự thảo quy định “hội đặt trụ sở tại Việt Nam”. Vì vậy, cần xem xét lại quy định này để tránh sự mâu thuẫn ngay trong một đạo luật.
Mặt khác, theo luật nhân quyền quốc tế, chủ thể của quyền tự do lập hội là tất cả mọi người, bao gồm cả công dân của một nước, người nước ngoài sinh sống và làm việc trên lãnh thổ quốc gia khác và người không quốc tịch. Quy định như Dự thảo Luật đã hạn chế quyền tự do thành lập và gia nhập các hội của những người nước ngoài đang cư trú và làm việc hợp pháp tại Việt Nam, đồng thời không cho phép các doanh nghiệp nước ngoài hoạt động tại Việt Nam được thành lập các hiệp hội theo pháp luật Việt Nam. Nói cách khác, quy định này chưa tương thích với luật nhân quyền quốc tế, đồng thời chưa thể hiện được sự ghi nhận của Việt Nam với quyền tự do lập hội là nhu cầu và là quyền tự do cơ bản của con người.
- Về nội hàm của quyền tự do lập hội. Theo quy định tại Điều 3 Dự thảo, quyền lập hội của công dân Việt Nam bao gồm các quyền: a) Sáng lập hội; b) Đăng ký thành lập hội; c) Gia nhập hội; d) Hoạt động hội; đ) Lãnh
quy định tại Điều 25 Hiến pháp năm 2013. Tuy nhiên, theo ICCPR, tự do hiệp hội (freedom of association) bao gồm quyền tự do thành lập và gia nhập hội, và quyền hoạt động tự do và bảo vệ khỏi sự can thiệp vô lý. Như vậy, khái niệm tự do hiệp hội trong ICCPR rộng hơn khái niệm “quyền lập hội” đang được sử dụng trong Dự thảo Luật về Hội, cũng như trong Điều 25 Hiến pháp năm 2013 của Việt Nam. Thực tế cho thấy sử dụng “quyền lập hội” dễ bị hiểu nhầm là nội hàm của quyền này chỉ bao gồm quyền thành lập hội, hay nói cách khác, về mặt ngữ nghĩa, thuật ngữ “quyền lập hội” không bao quát hết quyền tự do liên quan đến hội của con người [8, tr.118]. Từ những phân tích đó, Dự thảo Luật về Hội nên sử dụng cụm từ “quyền tự do hiệp hội” thay cho cụm từ “quyền tự do lập hội”. Sử dụng như vậy tuy khác với quy định trong Hiến pháp 2013, nhưng không thể bị coi là trái Hiến pháp, vì nó không làm thu hẹp mà chỉ làm rõ, làm chính xác hoá quy định trong Hiến pháp.
Bên cạnh đó, Dự thảo cần nêu chi tiết các nội hàm của quyền tự do lập hội tương thích với ghi nhận của ICCPR về quyền tự do lập hội, trong đó nên bổ sung “quyền được bảo vệ khỏi sự can thiệp vô lý”.
2.4.2. Quy định về thành lập hội của Dự thảo Luật về Hội
Chương II, từ Điều 10 đến Điều 15 của Dự thảo Luật về Hội chứa đựng các quy định liên quan đến việc thành lập hội và quản lý nhà nước về thành lập hội. Nhìn chung các quy định này vẫn tương tự như các quy định về thành lập hội trong Nghị định 45/2010/NĐ-CP, nặng về thủ tục hành chính, chưa thể hiện được chính sách “Nhà nước tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền lập hội của công dân”, cụ thể như sau:
Một là, điều kiện sáng lập viên phải là người “đủ 18 tuổi trở lên, có sức khỏe và uy tín trong lĩnh vực hội dự kiến hoạt động”. Quy định này chắc chắn sẽ gây khó khăn cho việc đăng ký thành lập của các hội, bởi điều kiện “có uy tín” quá trừu tượng (không rõ các tiêu chí nào có thể sử dụng để được
coi là “có uy tín”, ví dụ như trình độ học vấn, năng lực chuyên môn, hay mức độ ảnh hưởng của người đó với xã hội,…?). Điều kiện này cũng gây khó khăn cho các hội tại địa phương, đặc biệt tại những vùng sâu, vùng xa, nơi người dân khó tiếp cận với các chương trình giáo dục bậc cao hay các cơ hội được nâng cao năng lực, nhưng lại rất cần các hoạt động hiệp hội để tương trợ và giúp đỡ lẫn nhau phát triển. Trong khi đó, điều kiện về “có sức khỏe” lại tạo ra rào cản, nếu không nói là vi phạm quyền tự do lập hội của những người khuyết tật [13, tr.36].
Hai là, yêu cầu về trụ sở của hội là không cần thiết, bởi nhiều hội, tổ chức, nhóm vẫn hoạt động bình thường tại các địa điểm công cộng mà không có trụ sở cố định. Thêm vào đó, các chi phí cho trụ sở cũng khá lớn, có thể gây ra khó khăn cho tài chính của hội [8, tr.69].
Ba là, để thành lập hội vẫn cần có ba sự phê duyệt từ phía cơ quan hành chính: cấp giấy chứng nhận đăng ký thành lập hội, phê duyệt điều lệ hội, và công nhận chức danh người đứng đầu hội. Đây vẫn là thủ tục “xin cấp phép” theo cơ chế “xin – cho” giống với các quy định thành lập trong pháp luật hiện hành, chưa thể hiện được sự đổi mới trong tư duy của Nhà nước về hội và quyền lập hội của người dân. Về mặt pháp lý, thành lập hội là một nội dung của quyền tự do lập hội – quyền tự do cơ bản của con người, vì vậy cơ quan nhà nước chỉ có thể thừa nhận quyền này chứ không thể “cấp phép” để người dân thực hiện quyền (việc làm như vậy là đi ngược lại với các chuẩn mực về quyền con người), và thủ tục thừa nhận quyền cần phải đơn giản, rõ ràng. Thêm vào đó, quy định “công nhận chức danh của người đứng đầu hội” là thể hiện sự can thiệp quá sâu vào công việc nội bộ hội của cơ quan nhà nước. Hội hoạt động trên nguyên tắc tự nguyện, thống nhất trên cơ sở đồng thuận, việc lựa chọn ra người đứng đầu hội là hoạt động nội bộ hội, thể hiện ý chí của hội viên, không thể phụ thuộc vào quyết định của cơ quan hành chính [8, tr.288].
Quy định này cũng rất dễ dẫn đến việc từ chối hoặc làm chậm quá trình thành lập hội, vi phạm quyền tự do lập hội do những quyết định duy ý chí, hạch sách từ các cơ quan hành chính.
2.4.3. Quy định về hoạt động hội của Dự thảo Luật về Hội
Điều 22 Dự thảo Luật về Hội quy định về các quyền của hội, đây là quy định cho phép hội được tham gia các hoạt động xã hội, hoạt động nhà nước và