Chương 1 : NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỰ DO LẬP HỘI
3.2. Các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về tự do lập hội
3.2.1. Xây dựng Luật về Hội
luật nhân quyền trên thế giới bao gồm hệ thống pháp luật về quyền con người của Liên hợp quốc, của các cơ chế khu vực và rất nhiều quốc gia trên thế giới đã ghi nhận quyền tự do lập hội của con người, tạo hành lang pháp lý thuận lợi cho khu vực xã hội dân sự được phát huy vai trò của mình, đóng góp vào sự tiến bộ của văn minh nhân loại.
Tại Việt Nam, đời sống hiệp hội của người dân từ trước đến nay luôn rất sôi nổi, các hội phát triển rất đa dạng, là yếu tổ quan trọng góp phần vào công cuộc xây dựng và kiến thiết đất nước. Từ lâu, Đảng và Nhà nước ta đã nhận ra vai trò này của các hội, nhưng do quan điểm còn khắt khe, lo sợ có những hội hoạt động để chống phá nhà nước và chế độ nên các văn bản pháp luật về hội từ trước tới nay đều thiên về quản lý hành chính đối với hội.
Hiến pháp năm 2013 ra đời với tinh thần tôn trọng và bảo vệ quyền con người đã lan tỏa giá trị đến mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, bao gồm cả lĩnh vực lập pháp. Sự ra đời của một đạo luật với tinh thần tôn trọng quyền tự do lập hội của người dân, tạo ra những điều kiện thuận lợi để người dân và các hội thực hiện quyền của mình, đóng góp vào sự phát triển xã hội, giúp thống nhất quản lý nhà nước về hội là điều vô cùng cần thiết, cấp bách và xu thế tất yếu.
Qua nghiên cứu pháp luật quốc tế về quyền con người, tham khảo các quy định tốt từ pháp luật một số quốc gia, dựa trên tình hình thực tế tại Việt Nam, tác giả xin đưa ra một số đề xuất nhằm hoàn thiện Dự thảo Luật về Hội, cụ thể như sau:
- Tên gọi của luật: luật này ban hành để thể chế hóa Điều 25 Hiến pháp năm 2013, luật được ban hành với tinh thần tôn trọng quyền tự do lập hội của người dân và nhằm tạo cơ sở pháp lý cho người dân và các hội thực hiện quyền của mình. Vì vậy, luật nên đặt tên là “Luật về quyền lập hội” để đảm bảo tính thống nhất với Điều 25 thay vì “Luật về Hội” có hơi hướng thể hiện sự quản lý của Nhà nước đối với thành lập và hoạt động hội.
- Những quy định chung: trước hết chương này phải thống nhất quy định về khái niệm “hội” thể hiển đặc điểm, bản chất của các hội, dựa trên đó đưa ra đối tượng áp dụng của luật về quyền lập hội.
+ Về khái niệm, Luật nên đưa ra định nghĩa về hội đảm bảo các tính chất của hội là sự tập hợp của các cá nhân, tổ chức trên cơ sở tự nguyện, có cùng mối quan tâm, hoạt động theo nguyên tắc tự nguyện, tự chủ và tự chịu trách nhiệm về hành vi của hội, vì mục đích chung và không nhằm vụ lợi, nhằm bảo vệ quyền của hội, hội viên và cộng đồng theo quy định của pháp luật. Khái niệm về hội phải bao quát, chỉ cần chỉ ra được các đặc điểm cơ bản của hội, để có thể điều chỉnh các hình thức đa dạng của hội nói chung hiện nay bao gồm hội, tổ chức phi chính phủ, quỹ [15, Điều 3].
+ Về đối tượng áp dụng: theo định nghĩa về “hội”, luật về quyền tự do lập hội sẽ có đối tượng điều chỉnh là tất cả các hội, nhóm, tổ chức thuộc khu vực xã hội dân sự, bao gồm hội có đăng ký, hội không đăng ký, tổ chức phi chính phủ trong nước, tổ chức phi chính phủ nước ngoài hoạt động tại Việt Nam, quỹ, các viện nghiên cứu, các hội nghề nghiệp, các mạng lưới, hiệp hội kinh tế,… Luật về hội không điều chỉnh tổ chức chính trị và mạng lưới tổ chức này, cụ thể là Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và năm tổ chức chính trị - xã hội Hội Nông dân, Hội Cựu chiến binh, Đoàn Thanh niên, Hội Phụ nữ, Liên đoàn Lao động. Các tổ chức này hoạt động theo vị trí và nhiệm vụ được quy định trong Hiến pháp và trong luật riêng điều chỉnh các tổ chức đó, luật về quyền lập hội không điều chỉnh các tổ chức này nhằm đảm bảo tính độc lập của khu vực xã hội dân sự.
+ Về chủ thể của quyền lập hội: để tương thích với luật nhân quyền quốc tế và cụ thể hóa cam kết của Việt Nam tôn trọng và bảo vệ quyền con người, luật nên quy định chủ thể quyền tự do lập hội là mọi người, bao gồm cả công dân Việt Nam sinh sống và làm việc tại Việt Nam, người Việt Nam
sinh sống và làm việc tại nước ngoài, người nước ngoài và người không quốc tịch làm việc và sinh sống hợp pháp tại Việt Nam, các tổ chức, doanh nghiệp Việt Nam và doanh nghiệp nước ngoài đang hoạt động tại Việt Nam.
+ Về nội dung của quyền lập hội: tiếp thu những điểm tiến bộ của pháp luật hiện hành và cũng là phù hợp với luật nhân quyền quốc tế, quyền lập hội được ghi nhận trong luật bao gồm: (1) quyền thành lập hội, (2) quyền gia nhập và ra khỏi hội, (3) quyền tham gia hoạt động hội và điều hành hoạt động hội.
- Những quy định về thành lập hội: luật cần có những quy định về thủ tục thành lập hội đối với hội không đăng ký, hội có đăng ký (bao gồm các hiệp hội “có tính chất đặc thù”, các quỹ, các hội khác), tổ chức phi chính phủ nước ngoài; đối với hội có tư cách pháp nhân, luật cần có quy định cụ thể về điều kiện thành lập hội, về hồ sơ đăng ký và cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt hồ sơ đăng ký và cấp Giấy chứng nhận đăng ký [15, Chương IV]. Việc có quy định về thủ tục thành lập cho các hội không đăng ký để bảo đảm sự công nhận của pháp luật đối với những hội này, thủ tục thành lập cho các hội này nên là thủ tục thông báo để cơ quan có thẩm quyền được biết về sự tồn tại của hội và có những biện pháp bảo hộ phù hợp. Đối với các hội có tư cách pháp nhân, thủ tục thành lập nên là thủ tục đăng ký (thay cho thủ tục xin cấp phép như hiện nay), hồ sơ và quy trình thành lập hội nên đơn giản và được quy định trong luật để tạo cơ chế minh bạch cho cả hội và cơ quan hành chính dễ dàng thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình.
- Những quy định về hoạt động và điều hành hội: luật cần có quy định mang tính chất nguyên tắc điều chỉnh các vấn đề như tài sản của hội; kinh phí hoạt động của hội; việc sát nhập, chia, tách, giải thể hội; các vấn đề liên quan đến nội bộ hội nên để điều lệ hội tự giải quyết. Thứ nhất, đối với phạm vi hoạt động hội, luật cần khẳng định phạm vi này không thể bị giới hạn bởi không gian địa lý, cụ thể nên để điều lệ hội tự quy định [15, Điều 9]. Thứ hai, để cải
thiện pháp luật hiện hành chưa có quy định đẩy đủ về kinh phí hoạt động hội, luật này nên công nhận và có cơ chế cho các hoạt động tạo nguồn thu cho hoạt động hội bao gồm nguồn thu từ hội viên, từ hoạt động gây quỹ (đối với những hội có tư cách pháp nhân), từ ngân sách nhà nước cho những nhiệm vụ Nhà nước giao hoặc được đấu thầu các dự án của Nhà nước, từ viện trợ phi chính phủ của các tổ chức nước ngoài. Thứ ba, luật có quy định về cơ quan nhà nước có thẩm quyền bao gồm thống nhất quảy lý nhà nước về hội, nghĩa vụ và hoạt động của các cơ quan này đối với hoạt động hội, thẩm quyền xử lý các hoạt động chia, tách, sát nhập và giải thể hội. Các quy định này phải cụ thể, rõ ràng, có thể giải thích được, tạo cơ chế để cơ quan nhà nước có liên quan thực hiện trách nhiệm giải trình của mình.
- Cơ chế bảo vệ quyền tự do lập hội: luật cần liệt kê cụ thể các giới hạn đối với quyền tự do lập hội, các loại hành vi bị nghiêm cấm, không giao cho Chính phủ quy định tránh trường hợp “vừa đánh trống, vừa thổi kèn”. Các giới hạn và hành vi nghiêm cấp phải phù hợp với các quy định trong hệ thống luật nhân quyền quốc tế, trường hợp các giới hạn này rộng hơn so với quy định của luật nhân quyền quốc tế, cơ quan lập pháp cần giải thích được lý do tại sao quy định như vậy để khẳng định tinh thần tôn trọng và bảo vệ quyền con người của Nhà nước Việt Nam. Tiếp theo, luật phải có quy định rõ ràng, cụ thể về các cơ chế mà chủ thể quyền có thể áp dụng để bảo vệ quyền tự do lập hội của mình, luật cần làm rõ cơ chế khiếu nại, tổ cáo, cơ quan nào có thẩm quyền tiếp nhận và xử lý các khiếu nại, tố cáo liên quan đến quyền tự do lập hội, đảm bảo tính khách quan và độc lập trong việc bảo vệ quyền của người dân. Với các yêu cầu đó, cơ quan thực hiện nhiệm vụ này nên là Tòa án, thay vì các cơ quan hành chính.
3.2.2. Xây dựng các cơ chế để bảo đảm thực thi Luật về hội
trong các bản Hiến pháp của nước ta từ trước đến nay nhưng trên thực tế chưa được bảo đảm thực hiện. Các quyền con người dược ghi nhận trong Hiến pháp đều có thêm quy định “việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định”, vô hình trung đã tạo ra các nguy cơ để quyền tự do lập hội bị thu hẹp, hạn chế bởi các văn bản quy phạm pháp luật [8, tr.174]. Thực tế đã chứng minh các nguy cơ đó là đã trở thành hiện thực, pháp luật về quyền tự do lập hội ở Việt Nam thiên về quản lý chứ không thực sự bảo đảm thực hiện quyền. Trong khi đó, các cấu phần hình thành nên cơ chế bảo đảm quyền, bao gồm các cơ quan tổ chức thực thi, giám sát, xử lý các vi phạm pháp luật về quyền tự do lập hội tại Việt Nam còn thiếu hụt hoặc chưa hợp lý [8, tr.176]. Trong bối cảnh Việt Nam đang hội nhập quốc tế toàn diện, có những cam kết mạnh mẽ với cộng đồng quốc tế trong việc tôn trọng, bảo vệ và thúc đẩy quyền con người; đồng thời quan điểm của Đảng và Nhà nước ta đã thay đổi, cởi mở hơn, có nhiều nét tương đồng với luật nhân quyền quốc tế trong việc bảo đảm quyền con người, rất cần thiết để xây dựng và hoàn thiện cơ chế bảo đảm thực thi quyền tự do lập hội ở nước ta hiện nay.
Để bảo đảo thực thi Luật về Hội, cần xây dựng các nguyên tắc pháp lý, chỉ rõ vai trò và nhiệm vụ của các chủ thể tham gia các quan hệ pháp lý về tự do lập hội, cụ thể như sau:
Một là, Hiến pháp 2013 đã ghi nhận quyền tự do lập hội của công dân Việt Nam, quyền con người, bao gồm quyền tự do lập hội “chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng để Nhà nước tiến hành xây dựng các VBQPPL quy định chi tiết về quyền tự do lập hội, đảm bảo việc thực hiện quyền này trong thực tiễn đời sống xã hội.
pháp lý cho việc thực thi quyền tự do lập hội trong thực tế. Luật về Hội phải đảm bảo các yêu cầu: phản ánh đúng tinh thần Hiến pháp năm 2013 tôn trọng và bảo vệ quyền con người, tuân thủ theo các nguyên tắc và quy định về quyền tự do lập hội trong các văn kiện pháp lý quốc tế mà Việt Nam là thành viên, đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật, tính khả thi và phù hợp với tình hình thực tế tại Việt Nam. Để đảm bảo quyền tự do lập hội thực sự được thực thi hiệu quả trên thực tế, luật về hội cũng cần quy định rõ ràng vị trí của các cơ quan nhà nước trong mối quan hệ với chủ thể của quyền này, quyền và nghĩa vụ của các cơ quan trong việc thực hiện các nhiệm vụ, chức năng liên quan đến quyền tự do lập hội [8, tr.171].
Ba là, Quốc hội cần thực hiện đầy đủ các nhiệm vụ của mình để bảo đảm quyền tự do lập hội. Quốc hội phải nhanh chóng ban hành Luật về Hội cụ thể hóa quy định tại Điều 25 Hiến pháp năm 2013; thực hiện giám sát tối cao đối với Chính phủ, các Bộ và cơ quan ngang Bộ, UBND và HĐND cấp tỉnh, Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dântối cao và cấp tỉnh trong việc tuân thủ Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội về quyền tự do lập hội; sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ các điều luật không phù hợp với tinh thần Hiến pháp về quyền tự do lập hội và đi ngược lại nghĩa vụ của Việt Nam đối với quyền này theo luật nhân quyền quốc tế (theo Điều 70 Hiến pháp năm 2013); thành lập cơ quan bảo hiến để bảo vệ các quyền hiến định, bao gồm quyền tự do lập hội, và đưa ra phán quyết về những văn bản pháp luật và quyết định vi hiến của các cơ quan nhà nước có liên quan đến quyền tự do lập hội; thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia có vai trò tư vấn, nghiên cứu, hướng dẫn các cơ quan nhà nước, đề xuất các biện pháp để bảo đảm thực thi Luật về Hội [8, tr.176].
Bốn là, Chính phủ đóng vai trò nòng cốt trong việc thực thi và bảo đảm thực thi Luật về Hội [8, tr.172], theo đó Chính phủ cần tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường
vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước liên quan đến quyền tự do lập hội; ban hành các VBQPPL (Nghị định, Thông tư, Quyết định) hướng dẫn chi tiết các quy định về quyền tự do lập hội trong Luật về Hội; đề xuất, xây dựng chính sách liên quan đến quyền tự do lập hội trình Quốc hội; thống nhất quản lý về hội; thiết lập, phân công nhiệm vụ cho các cơ quan hành chính xử lý các công việc liên quan đến thành lập và quản lý hoạt động hội; bồi dưỡng, nâng cao năng lực của các cán bộ làm việc trong các cơ quan xử lý các nhiệm vụ liên quan đến quyền tự do lập hội, đảm các cán bộ có đủ năng lực chuyên môn và nhận thức đúng đắn, tôn trọng quyền tự do lập hội của người dân (theo Điều 96 Hiến pháp năm 2013); xây dựng danh bạ về hội [15, Điều 96].
Năm là, Tòa án nhân dân có nhiệm vụ xử lý các vụ việc vi phạm quyền tự do lập hội theo các nguyên tắc công bằng, công khai, tuân thủ pháp luật, bảo đảm tính độc lập và vô tư của tòa án trong việc ra phán quyết liên quan đến các vụ việc này; trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, nếu nhận thấy bất cập, hạn chế trong các quy phạm pháp luật về tự do lập hội, cần thông báo cho Quốc hội và Chính phủ để sửa đổi và bổ sung kịp thời, bảo đảm quyền tự do lập hội [8, tr.172].
Kết luận Chương 3
Trên cơ sở phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật và tổ chức thực thi pháp luật về tự do lập hội ở Việt Nam hiện nay, tác giả đưa ra các quan điểm về hoàn thiện pháp luật về tự do lập hội. Theo đó, pháp luật về tự do lập hội cần tuân theo các yêu cầu sau: phải phù hợp và phản ánh tinh thần Hiến pháp năm 2013 về quyền con người; phải phù hợp với các tiêu chuẩn nhân quyền quốc tế về quyền tự do lập hội và cam kết của Việt Nam trong việc tôn trọng, bảo vệ và